Novela azylového zákona: Kompromis ohledně kasačních stížností stále představuje zhoršení pravidel v oblasti soudního přezkumu

V krátkosti nyní nastíníme, co je podstatou této novely. To, na čem se shodují zástupci státu i zástupci nevládního sektoru, je nedokonalá úprava soudního přezkumu azylových věcí. Nicméně, každý ze subjektů vidí nedokonalost právní úpravy někde jinde. Zástupci státu se pokoušejí prosadit takovou změnu, která by odlehčila přetíženým soudům, ovšem za takových podmínek, že zároveň s vyloučením těch žalobců či stěžovatelů, kteří zneužívají takto nastavený systém, navrhovali vyloučit i ty ostatní z možnosti soudního přezkumu, tedy i ty v budoucnu možná oprávněné žadatele o azyl, v jejichž případě prvoinstanční správní orgán pochybil.

Ze strany ministerstva vnitra, spravedlnosti i z řad samotných soudců, ať již krajských soudů či Nejvyššího správního soudu (dále jen NSS), se v průběhu loňského roku ozývaly hlasy, volající po okamžité a rychlé reformě, jelikož soudy jsou zahlceny azylovými věcmi a nestíhají ostatní agendu. Tato informace je sice pravdivá, nicméně, jak už to tak chodí, neúplná. Nikdy nebylo v této souvislosti uspokojivě vysvětleno, proč NSS nevyžívá dle našeho názoru dostatečných mechanismů k oddělení těch, co systém zneužívají, od těch ostatních. NSS má již od počátku možnost celou situaci řešit. Podaná kasační stížnost sama o sobě totiž nemá ze zákona tzv. odkladný účinek. Zákon umožňuje, aby soud rozhodoval nejdříve o odkladném účinku kasační stížnosti, a teprve potom o věci samé. Avšak NSS tuto možnost ponechal bez povšimnutí, a sám se tak dobrovolně vzdal prostředku, který by mu pomohl zbavit se přetíženosti a nápadu jednotlivých kasačních stížností v azylových věcech.

O přiznání odkladného účinku musí každý stěžovatel požádat a NSS tak má možnost odkladný účinek kasační stížnosti nepřiznat, čímž by nevznikl důvod, na jehož základě by cizinec mohl na území České republiky setrvat až do doby, než bude rozhodnuto ve věci samé. NSS však rozhoduje o odkladném účinku až současně s rozhodováním o kasační stížnosti samotné. Vzhledem k délce tohoto řízení tak vzniká dojem o zneužívání podávání kasační stížnosti cizinci, v jichž případech zcela evidentně důvody pro kasační stížnost nejsou dány, a kteří jejím podáním pouze prodlužují svůj pobyt na území České republiky.

Jinými slovy, NSS může sám svou aktivní činností oddělit důvodné kasační stížnosti od nedůvodných, právě tím, že nejprve rozhodne o odkladném účinku, tj. u těch důvodných odkladný účinek přizná, u těch nedůvodných ne.

Uvedeme-li to na příkladu - řekněme, že je zde odmítnutý žadatel o azyl ze země XY, jehož hlavní pohnutkou nebylo najít na našem území ochranu před pronásledováním, ale žádostí o azyl si na co nejdelší dobu zlegalizovat svůj pobyt, což se mu skutečně (i díky přispění soudů) daří. Tento odmítnutý žadatel si podá žalobu ke krajskému soudu, a když ani zde neuspěje, využije možnosti a obrátí se na Nejvyšší správní soud s kasační stížností. V řízení před tímto soudem musí být každý stěžovatel zastoupen advokátem, samozřejmě za nemalé peníze. Pokud by NSS skutečně rozhodl nejdříve o odkladném účinku, a pak až o věci samé, jak mu to zákon umožňuje, fakticky by si tak náš odmítnutý žadatel za velké peníze koupil řádově pouze několik týdnů pobytu, což, jak by si rychle spočítal, by bylo zcela nerentabilní, protože by to nebylo úměrné finančním prostředkům, které by reálně mohl u nás během této krátké doby vydělat. Podání kasační stížnosti by si tedy každý potenciální zneuživatel dobře rozmyslel.

Avšak, tyto skutečnosti v debatě o nové podobě soudního přezkumu takřka nezazněly. Převážil tudíž názor, že je zapotřebí zabránit zneužívání systému neoprávněnými žadateli, a tedy zpřísnit podmínky přezkumu.

Argumenty některých nevládních organizací, že problémem, na který by bylo zapotřebí se zaměřit, není jen přetíženost NSS, ale především absence nezávislého a úplného soudního přezkumu správních rozhodnutí, kdy správní uvážení závislého orgánu I. stupně, tedy OAMP, není možné nahradit nezávislým soudcovským uvážením, zůstaly nevyslyšeny. Ze stany zástupců nevládního sektoru je dlouhodobě poukazováno na to, že soudní přezkum rozhodnutí ministerstva vnitra se týká pouze zákonnosti rozhodnutí, a bylo by zapotřebí nějaké výrazné změny ve prospěch cizinců.

Cestou zlepšení soudního přezkumu ve prospěch odmítnutých žadatelů o azyl se však tvůrci návrhu novely nevydali. Naopak. Různé návrhy v průběhu minulých měsíců počítaly s vyloučením odkladného účinku u některých žalob, zrušením možnosti obrátit se k Nejvyššímu správnímu soudu, popřípadě neudělení víza k pobytu, pokud by NSS nerozhodl do 30 dnů (K rozlišení důvodné kasační stížnosti od nedůvodné by docházelo na základě soudní nečinnosti), či s výrazným zkrácením lhůt pro podání žaloby apod. Tyto návrhy se pro svou restriktivnost a nesystémovost staly samozřejmě terčem připomínek. Po vlně kritiky a zřejmě po celé řadě jednání teď ministerstvo vnitra společně s Nejvyšším správním soudem předložilo nové pozměňovací návrhy k projednávané novele azylového zákona. Tato novela jde právě v současné době do druhého čtení v PS, poté, co pozměňovací návrhy přijal Ústavně právní výbor Poslanecké sněmovny.

S čím tedy předkladatelé přicházejí?

Přicházejí s kompromisním návrhem ve vztahu k původně avizované restriktivní úpravě, která by vylučovala odkladný účinek a znemožňovala podání kasační stížnosti. Nezbývá než s takto koncipovaným návrhem souhlasit, byť se stále jedná z našeho pohledu o zhoršení pravidel v oblasti soudního přezkumu a zároveň neodstranění jeho zásadních chyb. Nicméně, s ohledem na nedávný vývoj, kdy hrozilo skutečně výrazné zhoršení práv neúspěšných žadatelů o azyl v I. instanci, představuje i tento návrh alespoň vítaný kompromis. Otázkou je, zda celý tento postup nebyl již od počátku zamýšlen. Různých návrhů této novely již krom toho bylo tolik, že se v její podstatě mohou orientovat snad jen ti nejpečlivější poslanci, vybaveni pestrobarevnými fixy na odlišení.

Podíváme-li se na poslední návrhy, můžeme říct, že částečně byly zohledněny (nejen) naše připomínky, týkající se odkladného účinku žalob. (Lhůta pro podání některých žalob byla z navrhovaných 5 prodloužena na 7 dnů, odkladný účinek u většiny žalob na rozdíl od předešlého návrhu zachován). I nadále se však domníváme, že by měl být odkladný účinek zachován u všech žalob, jelikož vyloučením odkladného účinku některých žalob v těchto specifických věcech je výrazně omezována faktická realizace práva na soudní přezkum.

Podstatnou změnou je zavedení zcela nového institutu tzv. nepřijatelnosti kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud podle této koncepce odmítne kasační stížnost pro nepřijatelnost, jestliže kasační stížnost ve věcech azylu svým významem podstatně nepřesahuje vlastní zájmy stěžovatele. NSS nebude povinen své rozhodnutí o odmítnutí z důvodů nepřijatelnosti nikterak zdůvodňovat. Tato konstrukce byla doposud obdobně zavedena pouze u Ústavního soudu. (v této souvislosti se na půdě PS v současné době jedná o dalším pozměňovacím návrhu, jehož autorem však není předkladatel zákona, a to o návrhu, aby kasační stížnost by byla odmítnuta, pokud by byla zjevně neopodstatněná, event. pokud by se jednalo o zjevně bezúspěšné domáhání se práva).

Domníváme se, že za současné situace se pravděpodobně nepodaří prosadit další změny v institutu soudního přezkumu (zavedení námi požadované nezávislé druhé instance, která by skutečně prováděla úplný soudní přezkum, a tedy mohla i sama rozhodnout v meritu věci o udělení či neudělení azylu.) V této souvislosti jsme tedy rádi za zachování možnosti podat kasační stížnost, byť v takto okleštěné podobě. Otázkou je, jakých rozhodnutí ze strany NSS se v této souvislosti dočkáme.

S čím však rozhodně nesouhlasíme, je skutečnost, že podáním kasační stížnosti se osoba rázem ocitne v režimu cizineckého zákona, tedy obdrží vízum za účelem strpění podle zákona o pobytu cizinců. S konstrukcí institutu strpění v cizineckém zákoně však na rozdíl od strpění v azylovém zákoně není spojeno žádné zaopatření ze strany státu. Takovému strpiteli je pouze hrazena lékařská péče (v omezeném rozsahu), nikoliv však ubytování, stravování atd. V konečném důsledku mu tak bude stejně znemožněno vyčkat na našem území na rozhodnutí soudu, nikoliv však přímo, tj. zákonem, ale nepřímo, tedy skrytě (kdy jednoznačným důvodem bude ekonomická stránka věci).

Krom toho, v určitých případech návrh počítá s tím, že ani toto vízum za účelem strpění pobytu vůbec neudělí, konkrétně v případech podání opakované kasační stížnosti. Připomínáme, že se jedná o novou kasační stížnost proti novému rozhodnutí krajského soudu. (Pan Z uspěje se svojí kasační stížností proti rozhodnutí krajského soudu, NSS zruší rozsudek krajského soudu, nicméně krajský soud vydá opětovný rozsudek, kterým potvrdí negativní správní rozhodnutí. Tento rozsudek může být znovu chybný, resp. nikdo dopředu nemůže předjímat, že bude bezvadný, a tudíž s podáním nové kasační stížnosti proti tomuto rozsudku, o němž se neví, jestli bude či nebude správný, nelze podle našeho názoru spojovat neudělení víza). Domníváme se, že pokud osoba podá kasační stížnost, má právo na setrvání na území do doby jejího vyřízení. Opět platí stejný argument, který uvádíme výše, a sice že pokud osobě nebude uděleno vízum, nebude moci setrvat na území, a tudíž bude výrazně omezováno ústavní právo na soudní přezkum.

Za pozitivní v tomto pozměňovacím návrhu pokládáme skutečnost, že počítá s možností zastupování odmítnutých žadatelů o azyl právníky nevládních organizací před krajskými soudy.

Pozměňovací návrh bohužel nezohledňuje některé další připomínky, které jsme shodně uplatňovali, například to, že zákon nenutí správní orgán, aby se vyslovil k překážce vycestování v případech, kdy nerozhoduje o meritu věci, což znamená, že když rozhoduje o zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné nebo o zastavení řízení, nedochází k hodnocení existence překážky vycestování, tj. není zkoumáno, zda těmto osobám nehrozí v zemi původu nebezpečí mučení, či zda nebude jejich život nebo svoboda ohrožena.

Co napsat závěrem? Jsme si takřka jisti, že návrh bude přijat. Spokojeni jsou soudci, spokojeno je ministerstvo vnitra, spravedlnosti, spokojena bude pravděpodobně i většina zákonodárců. Zůstávají tak stále nespokojení žadatelé o azyl a některé nevládní organizace, a do budoucna potřeba skutečně systémové změny soudního přezkumu azylových věcí.