Vyhoďme je z kola ven - stanovisko PPU k chystané novele zákona o azylu

Od účinnosti poslední novely zákona o azylu uplynuly sotva tři měsíce a už je na světě další kontroverzní návrh, o jehož budoucím vítězném tažení legislativním procesem pochybuje snad už jen pár největších optimistů. Ačkoliv již mezi ně po desítkách marných připomínek k nevyhovujícím a diskriminačním ustanovením předchozích novel nepatříme, přeci jen cítíme povinnost se k navrhovaným změnám vyjádřit. Tvůrci novely nás totiž i po letech dokáží překvapit svým originálním pojetím závazků, vyplývajících z mezinárodněprávních dokumentů a svým přístupem k osobám, které potřebují ochranu.

Musíme zdůraznit, že jsme již dříve upozorňovali a nadále upozorňujeme na nepříliš uspokojivý vývoj azylové problematiky v rámci sjednocené Evropy. Konstrukce společné imigrační politiky na úrovni EU totiž nevede k jinému cíli než k zabránění uprchlíkům, aby se do Evropy dostali, a pokud se jim to i přes všechny obstrukce ze strany jednotlivých států podaří, aby to nebylo na dlouho. Výrazem tohoto, pro cizince nepříliš příznivého trendu je i procedurální směrnice, která jednotně upravuje procesní otázky azylového práva EU. Tyto minimální standardy ochrany rozhodně nevedou ke zlepšení situace uprchlíků, ale jedině k tomu, že státy upouštějí od vstřícnějších podmínek než nezbytně nutných a nastolují tvrdší linie ve vztahu k migrantům. Stejným směrem se vydal i náš stát. Slova z důvodové zprávy k novele zákona o azylu o tom, že společná azylová politika, včetně společného evropského azylového systému, je nedílnou součástí cíle spočívajícího v postupném vytvoření prostoru svobody, bezpečnosti a práva otevřeného těm, kdo pod tlakem okolností oprávněně hledají ochranu v Evropském společenství, tak v kontextu níže uvedených připomínek vyznívají naprázdno a nenašla svůj výraz ani ve znění procedurální směrnice, natož pak v navrhovaných změnách zákona o azylu.

Procedurální směrnice proto nepředstavuje bezproblémovou normu, a to především kvůli zakotvení řady možných výjimek a významných odchylek od zaváděných minimálních standardů, které ve svém důsledku mohou vést ke zvýšení rizika tzv. refoulement. Problematická je pak i samotná novela zákona o azylu, která na směrnici reaguje. Některé podstatné změny jsou totiž jen příliš restriktivní reakcí na mimořádné události ze srpna a září 2006, kdy došlo k organizovanému hromadnému útěku žadatelů o udělení azylu resp. mezinárodní ochrany zejména egyptské státní příslušnosti z přijímacích středisek a nejsou tudíž dány povinností transpozice směrnice. Jediná spojitost s procedurální směrnicí je ta, že vágně formulovaná evropská norma tyto změny umožňuje. V kontextu hojně omílaných bezpečnostních rizik (která slouží jako ospravedlnění všech zpřísňujících ustanovení azylového zákona) pak zcela zapadá varianta, že se především jednalo o pochybení konkrétních pracovníků, že útěkům bylo možné zabránit a že stávající právní úprava- za předpokladu zamezení profesních selhání- zcela postačuje.

Důrazně připomínáme, že navrhované změny postihnou všechny budoucí žadatele o mezinárodní ochranu bez rozdílu, což nelze hodnotit kladně, nehledě na skutečnost, že jakýkoliv zákon a tedy i předpisy v oblasti azylu a migrace by měly mít nadčasovou platnost, nikoliv reagovat ad hoc okamžitým zpřísněním na jednotlivé problémy aplikační praxe. S politováním tedy musíme konstatovat, že Ministerstvo vnitra zde uplatňuje princip kolektivní viny a za akci několika osob jsou trestáni všichni uprchlíci, přicházející k nám z celého světa. Společným jmenovatelem celé novely je tak další omezování práv uprchlíků a jejich plošná kriminalizace, což v konkrétní podobě představuje například paušální zákaz držení elektronického komunikačního zařízení v přijímacích střediscích či bezprecedentní úprava tzv. letištního řízení.

Novela porušuje hned několik základních principů, stanovených mezinárodními smlouvami, kterými je ČR vázána, jakož i principů demokratického právního státu vůbec. Prvním velkým zásahem do těchto principů je snaha navrhovatele zákona získat kontrolu nad poradenskými službami poskytovanými nevládními organizacemi. Stávající právní úprava umožňuje, aby organizace, která poskytuje bezplatnou právní pomoc žadatelům o mezinárodní ochranu, mohla požádat Ministerstvo vnitra o pokrytí části finančních nákladů spojených s poskytováním této pomoci Ministerstvo vnitra. To se však návrhem zákona snaží získat plnou kontrolu nad celou oblastí azylové problematiky, a to včetně přímé kontroly činnosti neziskových organizací, které v této oblasti působí. Návrh Ministerstva vnitra tedy není motivován snahou zkvalitnit právní poradenství v této oblasti, čímž ministerstvo své kroky v důvodové zprávě obhajuje, ale snahou zajistit tendenční poradenství, které by korespondovalo s úsilím ministerstva o minimalizaci množství žadatelů o mezinárodní ochranu, resp. pozdějších azylantů na území ČR. Jde tak o další krok přebírání kontroly výkonné moci nad občanskou společností, což je v zásadním rozporu s principy demokratického státu, kde nevládní neziskové organizace mají svou nezastupitelnou roli. Novela, respektive její navrhovatel, se z těchto nezávislých subjektů snaží vytvořit jakési servisní organizace ministerstva, nad jejichž činností by mělo úplný dohled a kontrolu. Posláním neziskových organizacích, působících v oblasti azylové problematiky, je poskytovat pomoc osobám, jež požádaly na území ČR o mezinárodní ochranu, což mimo jiné znamená, že ve své činnosti musejí být tyto organizace zcela nezávislé na vůli správního orgánu, proti jehož jednání mnohdy svého klienta hájí a na jehož nezákonný postup si stěžují. Takto pojatá regulace právní pomoci krom toho povede k nárůstům finančních požadavků ze strany komerčních poskytovatelů právní pomoci, tj. advokátů, přičemž mnozí z nich už dnes požadují za právní pomoc nehorázné finanční částky (vzhledem ke kvalitě jimi poskytnutých služeb), nehledě na to, že to jsou právě nevládní organizace, zabývající se uprchlíky, které naplňují přístup uprchlíků ke spravedlnosti po celou dobu řízení.

V této souvislosti si lze představit, že nevládní organizace také navrhnou z jejich pohledu legitimní požadavek, a sice aby rozhodování o žádostech o mezinárodní ochranu bylo svěřeno do rukou osob s právnickým vzděláním. Koneckonců, nejde o nic méně závažného než o lidské životy a představitelé správního orgánu jsou (bohužel) první a jediní, kteří mohou rozhodnout o splnění zákonných podmínek udělení azylu či alespoň doplňkové ochrany. Lze si však také představit reakci Ministerstva vnitra, pokud by s takovým názorem někdo vystoupil – v úvahu by pak přicházela celá řada „sankcí“, z nichž neuzavření požadované smlouvy s ministerstvem, (které zároveň rozhoduje o přidělování peněz z Evropského uprchlického fondu, tedy jediného velkého evropského finančního zdroje určeného na podporu aktivit v oblasti uprchlictví), by patřilo k těm nejměkčím.

Kuriózním návrhem Ministerstva vnitra je i to, aby se právní pomoc mohla poskytovat žadateli hlášenému k pobytu v azylovém středisku jen v prostorách vymezených k tomuto účelu provozovatelem zařízení. Ačkoliv by to měl být sám stát, kdo reaguje na specifické potřeby některých žadatelů, nejenže tak v tomto případě sám nečiní, avšak dokonce ostatním tento přístup znemožňuje. Handicapované osoby, osoby zneužívané nebo osoby s psychickými či jinými problémy, které jim zabraňují dostavit se do prostor provozovatelem určených, mohou být v takovém případě vyloučeny z možnosti získat právní pomoc. S ohledem na absurdnost takového omezení, které také zcela vylučuje, aby žadatel o ochranu, který je sice hlášen v azylovém středisku, nicméně pobývá v soukromí, vyhledal právní pomoc jinde, a to například v kanceláři nevládní organizace, poskytující pomoc uprchlíkům, lze doufat, že se takto formulované ustanovení do návrhu novely dostalo pouhým nedopatřením.

Předkládaná novela se z velké části věnuje tzv. letištnímu řízení, ve kterém se navrhovatel snaží výrazně omezit svobodu pohybu i svobodu pobytu cizinců, a to v rozporu s čl. 14 Listiny základních práv a svobod. Ačkoliv může být výkon tohoto práva limitován v případě, že je to nevyhnutelné (a to pro bezpečnost státu, udržení pořádku, ochranu zdraví atd.), domníváme se, že právě citovaná nevyhnutelnost zde naplněna není. Ve smyslu ustanovení čl. 4 Listiny mohou být meze těchto práv a svobod upraveny pouze zákonem (za podmínek stanovených Listinou), při použití tohoto ustanovení musí však být šetřena jejich podstata a smysl. Úprava tzv. letištního řízení je s šetřením mezí základních lidských práv a svobod neslučitelná. Žadatelé o mezinárodní ochranu, kteří se ocitnou v tzv. letištním řízení, se od ostatních žadatelů o mezinárodní ochranu odlišují pouze výběrem jiného dopravního prostředku, kterým se přepravili na naše území, což ale nevypovídá nic o případné účelovosti jejich žádosti. Není tedy důvod tuto kategorii žadatelů z obecné úpravy vyjmout, omezit ji na svobodě a poskytnout jí méně záruk a menší práva nežli osobám, které o mezinárodní ochranu požádají přímo na území. Nic na tom nemění ani skutečnost, že čl. 35 procedurální směrnice tyto odchylky umožňuje. Osoby, u nichž je omezení svobody pohybu nevyhnutelné z důvodů bezpečnosti státu či udržení veřejného pořádku, mohou být dokonce podle návrhu umístěny rovnou do zařízení pro zajištění cizinců. Navrhovatel krom toho vytváří jakousi právní fikci přijímacího střediska na letišti s jeho specifickým režimem i v jiných azylových zařízeních, jsou-li pro to závažné důvody (hygienické, kapacitní důvody apod., zmiňované jsou případy možných humanitárních evakuací). U zvláštních případů humanitárních evakuací si však lze představit jako dostačující stávající zákon o dočasné ochraně a jiné kapacitní problémy by za normálních okolností nenastaly, pokud by se Ministerstvo vnitra nepokoušelo za každou cenu zabránit žadatelům o mezinárodní ochranu, kteří svůj úmysl projevili v prostorách mezinárodního letiště, aby vůbec vstoupili na české území, a za tímto účelem nenavrhovalo např. zdvojnásobení lhůt, stanovených odpovědným orgánům k vyřízení žádosti během tohoto letištního řízení. Ministerstvo k tomuto kroku údajně vede nepřiměřenost stávajících lhůt vzhledem ke všem úkonům, které musí jak správní orgán, tak i soud v rámci řízení uskutečnit. Za nepřiměřené by však neměly být označeny lhůty, ale postoj státu k příchozím potenciálním uprchlíkům. Původně zkrácené řízení, a to mj. i v prostoru mezinárodního letiště, bylo koncipováno k rychlému odlišení osob, které ochranu zcela evidentně nezískají, od ostatních žadatelů, nikoliv k permanentnímu omezení na svobodě všech žadatelů o mezinárodní ochranu, kteří si jako prostředek k útěku do hostitelského státu zvolili letadlo, a to dokonce i bez přihlédnutí ke specifickým případům zranitelných osob (ženy, nezletilí atd.). Zákon by měl krom toho stanovit maximální možnou délku omezení svobody pohybu a umožnit přezkum zákonnosti tohoto omezení.

Dalším bodem, kterým se navrhovatel snaží ovlivnit průběh a hlavně výsledek řízení o mezinárodní ochraně ve svůj prospěch, je ustanovení, určující Krajský soud v Praze za jediný možný orgán, příslušný pro řízení o žalobě podané žadatelem, který požádal o ochranu v tranzitním prostoru mezinárodního letiště (nyní Praha- Ruzyň). Správní soudnictví je v prvním stupni vykonáváno na krajských soudech. Pro hl.m. Prahu je tímto soudem Městský soud v Praze, přičemž nelze nalézt legitimní důvod pro navrhovanou změnu zcela konkrétně určené místní příslušnosti. Tento krok vyvolává otázky, týkající se možného zpochybnění nezávislosti zmíněného soudu. Ve světle těchto pochybností lze říci, že jednání soudu je či do budoucna bude spíše než nezávislostí vedeno zájmy navrhovatele zákona na rychlém odmítnutí žadatele o mezinárodní ochranu, a to bez ohledu na specifické aspekty konkrétních případů. Pokud by se tyto domněnky potvrdily, šlo by o porušení jednoho ze základních principů právního státu, a sice principu soudní kontroly státní správy. Jde tedy o účelovou změnu v neprospěch potenciálních žadatelů, motivovanou jedině snahou urychlit průběh celého řízení, nikoliv identifikovat skutečné uprchlíky. Argument navrhovatele, že soudci Krajského soudu v Praze již mají zkušenosti s tímto typem řízení, a tudíž by měli do budoucna rozhodovat všechna tato letištní řízení, nelze pokládat za relevantní. V této souvislosti lze doporučit pouze školení soudců ostatních soudů, nikoliv však tak radikální změnu v místní příslušnosti. (V duchu této logiky by např. Krajskému soudu v Ústí nad Labem mohlo být svěřeno rozhodování o všech hospodářských trestných činech nebo Městskému soudu v Brně všechna dědická řízení – na těchto absurdních příkladech poukazujeme na nepřijatelnost navrhované změny v místní příslušnosti a na její zřejmou a neobhajitelnou účelovost).

Takto bychom mohli pokračovat. O pronásledování například nepůjde v případě, že cizinec mohl nalézt účinnou ochranu v jiné části svého státu, zvažuje se tedy alternativa vnitřního útěku, ale už bez zohlednění osobní situace žadatele, jak tomu je doposud. V podobném duchu jsou i takové „drobnosti“ jako je kapesné, resp. nově formulované nahrazení možnosti získat zvýšené kapesné za prospěšné práce v pobytovém středisku novou povinností všech žadatelů tyto práce vykonávat zdarma, kdy dochází k odklonu od funkčního modelu pozitivní motivace žadatelů, ačkoliv je patrné, že institut zvýšeného kapesného se v minulosti osvědčil a přispěl k prevenci sociálně patologických jevů v prostředí azylových středisek.

S návrhem novely v předloženém znění tudíž nelze souhlasit, a to ani přesto, že obsahuje i několik dílčích ustanovení s pozitivním dopadem do života cizinců. Mezi ně patří i nová povinnost správního orgánu dbát ochrany žadatele a jeho rodinných příslušníků v zemi jeho státního občanství, včetně výslovného stanovení, že nebude získávat informace o žadateli od údajných původců pronásledování nebo uzákonění toho, že při rozhodování o žádosti ministerstvo zajistí, aby podklady pro vydání rozhodnutí připravovala osoba s potřebnou odbornou způsobilostí. Správné je i to, že zamítne-li ministerstvo žádost jako zjevně nedůvodnou proto, že cizinec přicestoval z bezpečné třetí země, vydá současně s tímto rozhodnutím doklad, informující tuto zemi v jejím úředním jazyce, že v řízení nebylo posuzováno splnění důvodů pro udělení azylu nebo doplňkové ochrany. Kladné je i stanovení zákazu zveřejňovat identifikační údaje těchto cizinců nejen ministerstvem, ale i soudy na úředních deskách (vyjádřené v souběžně navrhované novele s.ř.s.). Za pozitivní dále považujeme zrušení dvouleté omezující lhůty pro podání opakované žádosti o mezinárodní ochranu, byť zde nejde o kladné opatření v pravém slova smyslu, neboť ministerstvo toto kontroverzní ustanovení neodstraňuje dobrovolně, ale pouze proto, že takové omezení neumožňuje ani procedurální směrnice. S problémem opakovaných žádostí se pak svérázně vypořádalo na jiném místě azylového zákona.

Pod dojmem nových restrikcí by se mohlo stát, že cizinci budou ještě rádi vzpomínat na současnou právní úpravu. Nelze však zapomínat na problematická místa stávajícího zákona, kterým se novela téměř nevěnuje. Nerozšíření definice vážné újmy, zachování některých kritizovaných důvodů pro zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné, vyloučení obligatorní povinnosti pohovoru, neuspokojivá situace v oblasti soudního přezkumu, omezování svobody pohybu u tzv. dublinských případů či restriktivní pojetí přístupu žadatelů na trh práce - to jsou okruhy, kterým se měl předkladatel věnovat, namísto tvorby dalších zpřísňujících ustanovení.

Novelou se záměrně zhoršuje situace jak pro cizince, kteří na našem území hledají ochranu před pronásledováním, tak i pro nevládní organizace. Imperium vrací úder, a to všem, kteří kdy věřili, že naše země přeci jen chce poskytovat ochranu pronásledovaným a alespoň částečně splatit své dluhy z minulosti. Teď už jen označit kritiky za bezpečnostní riziko státu, aby tu nezbyl nikdo, kdo by snad chtěl uprchlíky bránit. A z pohledu státu pak bude vše tak, jak má být.