Odstraňování následků restriktivního cizineckého zákona z roku 1999 je stále aktuální
Častým terčem kritiky ze strany nevládních organizací, zabývajících se poradenstvím pro žadatele o azyl a cizince na našem území, je restriktivní znění zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců (dále jen cizinecký zákon). Mimo jiné je kritizována nevyváženost a úmyslná neprovázanost tohoto zákona a zákona č. 325/1999 Sb., o azylu (dále jen azylový zákon). Následující článek pojednává o jednom jediném ustanovení cizineckého zákona ( paragrafu 69a), které je důležité pro řadu cizinců a obsahově se v zásadě týká obou těchto zákonů. Pokusíme se nastínit důvody jeho vzniku, situaci, která tomu předcházela, i očekávané změny v jeho formulaci.
Dnem 1. 1. 2000 začal být účinný zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území ČR, který zásadním způsobem zpřísnil vstupní a pobytový režim většiny cizinců, pobývajících na našem území. Připomeňme v této souvislosti, že mezi platností a účinností tohoto zákona uplynul jeden týden, a to navíc v období vánočních svátků (ve Sbírce zákonů byl zákon vyhlášen dne 23. 12. 1999, s účinností od 1. 1. 2000), což je zcela nedostatečný časový interval v případě zavádění tak výrazných a závažných změn celého pobytového modelu. Ze statistik Českého statistického úřadu vyplývá, že v roce 1999 bylo na našem území 228 862 trvale nebo dlouhodobě usazených cizinců, a v roce 2000 tento počet klesl na 200 951 osob, tedy zhruba o 30 tisíc osob, je tedy zřetelně patrné, jak velká mohla být skupina osob postižených kritizovanou právní úpravou. I ČSÚ v této souvislosti uvádí, že tento vývoj se všeobecně přičítá změnám legislativy. Nikdy dříve se přitom nestalo, aby počet cizinců klesal, naopak, bylo možné vysledovat jednoznačně stoupající tendenci, přerušenou právě rokem 2000.
Přijetím zmíněného zákona došlo k výraznému zhoršení postavení všech cizinců, a to jak těch, kteří na naše území měli v budoucnu přijít, tak i těch, kteří zde již pobývali. Právě tato druhá skupina osob, tedy cizinci, kteří na našem území legálně pobývali v okamžiku nabytí účinnosti zákona o pobytu cizinců, je předmětem tohoto článku.
Na přílišné a okamžité zpřísnění legislativy bez jakékoliv přechodné ochranné lhůty nevládní organizace opakovaně, avšak bezúspěšně poukazovaly. Logicky vzato zde vznikla hrozba toho, že mnozí z těch cizinců, kteří bez jakéhokoliv vlastního pochybení doplatili na změnu právní úpravy, skončí nakonec buď v režimu azylového zákona, bez možnosti řešit svůj pobyt na našem území jinými legálními prostředky, či v nejhorším případě dokonce nelegálně. Tyto prognózy bohužel došly svého naplnění. Celá řada lidí se dostala do téměř neřešitelných situací, ke kterým přispěl nejenom tento restriktivní zákon jako takový, ale především faktická neexistence přechodného období, a tedy nepřipravenost na změny. Nepřipravenost se týkala jak samotných cizinců, tak státních orgánů a institucí, jmenovitě cizinecké policie, finančních úřadů, správy sociálního zabezpečení či zastupitelských úřadů. Mnozí cizinci se po marné snaze naplnit podmínky nového zákona o pobytu cizinců rozhodli vstoupit do azylové procedury, ač dříve tuto možnost nechtěli využít a nevyužili. Tím se samozřejmě z dlouhodobého hlediska jejich problém nevyřešil. Krom toho, tyto kroky vedly k následné změně azylového zákona. Je jasné, že pokud se nečekaně a hlavně radikálně zpřísní cizinecký zákon, dojde k výraznému procentnímu nárůstu těch, kteří se rozhodnou využít zákon azylový pro legalizaci pobytu. Tento nárůst osob v režimu azylového zákona pak samozřejmě vyvolal další reakci v podobě zavedení nových přísných ustanovení azylového zákona, kdy hlavním použitým argumentem pro obhajobu nových restrikcí byly pouhé statistické údaje o počtu žadatelů o azyl u nás, bez zvážení, že by k takové situaci nedošlo, nebýt bezprecedentně přísného cizineckého zákona. Z pohledu cizince začarovaný kruh.
Cizinecký zákon byl oprávněně a z mnoha stran kritizován pro svoji přílišnou tvrdost a diskontinuitu, a proto bylo posléze přistoupeno k jeho postupným změnám. Ani později přijaté novely zákona o pobytu cizinců však zcela neodstranily všechny problémy. Zde bychom však rádi zmínili nejdůležitější novelizaci ve vztahu k výše popsané skupině cizinců, kteří nemožnost prodloužení přechodného pobytu řešili vstupem do azylového řízení. Dnem 31. 7. 2003 nabyl účinnosti zákon č.222/2003 Sb., kterým se novelizuje zákon o pobytu cizinců. Nejvýznamnější přijatou změnou v této souvislosti bylo zavedení ustanovení § 69a, nazvaného "Podání žádosti o povolení k pobytu cizincem ve zvláštních případech po ukončení azylového řízení". Tuto žádost tedy nyní může, při splnění dalších podmínek, podat cizinec, který na území ČR pobývá v rámci přechodného pobytu po ukončení azylového řízení a pobýval u nás na základě dlouhodobého víza nebo povolení k dlouhodobému pobytu a v postavení žadatele o azyl nepřetržitě po dobu nejméně 5 let. Jednou z dalších podmínek je, že žádající cizinec není občanem státu, který je označen za bezpečnou zemi původu. Pojem bezpečná země původu je definován v § 2 azylového zákona a ve stručnosti můžeme shrnout, že za takovou zemi je označen stát, který ratifikoval mezinárodní úmluvy o lidských právech a základních svobodách,v němž jsou dodržována lidská práva a právní předpisy, a který jeho občané neopouštějí kvůli obavám z pronásledování.
Platná právní úprava, použitá v cizineckém zákoně v § 69a, bohužel i přes svoji obsahovou prospěšnost vykazuje určité nedostatky. Jednak je zde dlouhá pětiletá nepřetržitá lhůta, a tudíž se toto ustanovení nedá aplikovat na všechny případy lidí, postižených restriktivní novelizací, účinnou od počátku 2000. Často například vznikala časová prodleva mezi podáním žádosti o azyl a předchozím legálním dlouhodobým pobytem. Zakotvení zmíněného paragrafu pozdní a zdaleka ne dostatečnou nápravu. V průběhu let jsme se proto opakovaně pokoušeli o zmírnění nastavených podmínek pro získání oprávnění k pobytu podle tohoto ustanovení § 69a cizineckého zákona.
V současné době probíhají práce na návrhu další novely cizineckého zákona (ačkoliv ta předchozí je stále ještě projednávaná Poslaneckou sněmovnou). Verze, která je nyní ve fázi vnějšího připomínkového řízení, v zásadě odráží naše snahy o liberalizaci. Nově navrhované ustanovení § 67 citovaného zákona vychází z dosavadního ustanovení § 69a a umožňuje podat žádost o povolení k trvalému pobytu poté, kdy cizinec na území pobýval minimálně 4 roky. Jak je tedy patrné, požadovaná doba je zkrácena o jeden rok (z 5 na 4), což pokládáme za správné, byť jsme při tvorbě našich připomínek navrhovali ještě kratší, tedy tříletou lhůtu.
Z těchto 4 let musí být cizinec nejméně 2 roky účastníkem řízení o azylu. Jak k tomu uvádí důvodová zpráva, tímto ustanovením se zohledňuje mj. délka dosavadního nepřetržitého pobytu na území, kdy cizinec minimálně po 2 roky nenavštívil stát původu. To odůvodňuje domněnku, že došlo k narušení vazeb cizince na stát původu, a cizinec je již do značné míry integrován na území České republiky. Krom toho by zmíněné ustanovení mělo sloužit jako jakási ochrana cizince před možnými restrikcemi státu jeho původu, které by mu mohly hrozit v důsledku toho, že v jiné zemi požádal o azyl.
Za velice důležité pokládáme fakticky nově definovaný pojem nepřetržitosti pobytu. Podle návrhu je nepřetržitost na území zachována, pokud cizinec podal žádost o azyl nejpozději do 7 dnů po skončení přechodného pobytu na dlouhodobé vízum nebo na povolení k dlouhodobému pobytu. Důvodová zpráva připouští, že touto formulací je zohledněna skutečnost, že při zániku přechodného pobytu (např. v důsledku ztráty zaměstnání) přechází cizinec, který se rozhodne požádat o azyl, fakticky do azylového zařízení, a je z jeho pohledu nezbytné, aby uspořádal své osobní poměry (např. bydlení apod.). Z našeho pohledu jde skutečně o revoluční změnu v přístupu k této skupině obyvatel. Doposud jsme totiž bohužel byli svědky situací, že osoby, na které by se dalo ustanovení § 69a stávajícího cizineckého zákona aplikovat, nemohly naplnit podmínky tohoto ustanovení například právě proto, že mezi koncem přechodného pobytu podle cizineckého zákona a vstupem do azylového řízení, tedy pobytem podle azylového zákona, došlo k porušení požadované nepřetržitosti, byť třeba i o jeden jediný den, čímž byly zcela vyloučeny z možnosti podat žádost podle tohoto ustanovení, které je předmětem tohoto článku. Je otázka, zda je sedmidenní lhůta dostatečná, z našeho pohledu by bylo vhodnější, aby zákon obsahoval takovou formulaci, která by umožňovala i delší lhůtu, v případě potřeby resp. v případě závažných okolností, tedy konkrétně aby ministerstvo, v případě hodném zvláštního zřetele, mohlo prominout podmínku nepřetržitosti pobytu, nicméně i navrhovanou sedmidenní lhůtu pokládáme za průlomovou cestu správným směrem.
Nelze předjímat výsledek legislativního procesu, nicméně nezbývá nám než doufat, že nečekaný krok směrem k větší liberalizaci cizineckého zákona alespoň pro jednou projde Parlamentem ČR se stejnou lehkostí, s jakou jindy procházejí návrhy restriktivní. Navrhovaná novela cizineckého zákona obsahuje samozřejmě celou řadu dalších nově formulovaných ustanovení. S některými nesouhlasíme, jiná nás naopak příjemně překvapila. V zásadě si však přejeme, aby byla novela přijata, a to právě kvůli takovým novinkám, jako je popsaná úprava u podání žádosti o povolení k pobytu cizincem ve zvláštních případech po ukončení azylového řízení. To však neznamená, že by návrh novely byl bezchybný, a že by do budoucna nebylo co napravovat v cizinecké legislativě.