Metropole všech? Na koho zaměřit pražskou koncepci integrace cizinců

Ačkoliv jsou v těchto dnech práce dokončovány, před měsícem se v rámci užší expertní skupiny, která má za úkol koncepci finalizovat, otevřela diskuse nad zdánlivě samozřejmou otázkou – kdo má být cílovou skupinou pražské integrační koncepce. Hledání odpovědi je nejen zásadní pro celou koncepci, ale především se ukázalo, jak iluzorní je předpoklad shody na zdánlivě samozřejmé odpovědi: Mají to být všichni cizinci v Praze nebo jen cizinci, kteří pochází ze zemí mimo EU, nebo dokonce všichni obyvatelé Prahy? A co cizinci, kteří žijí v Praze bez platných dokumentů? V interních diskusích ke koncepci zaznívají jak právnické argumenty, tak obavy před finančními nároky, které by mohly být důsledkem příliš široké definice cílové skupiny.

Právní postavení cizince a práva z něj plynoucí stejně jako možnosti financování jednotlivých opatření jsou samozřejmě důležité, ale je potřeba připomenout smysl tvorby koncepce. Ta má v budoucích letech sloužit jako vodítko pro tvorbu systematičtější politiky města na poli integrace migrantů, „vytvářet na území hlavního města Prahy takové podmínky, aby se migranti/tky zde žijící cítili jako plnohodnotní občané/nky naší metropole a spolupodíleli se na jejím veřejném životě“[1] – odtud i název Praha – Metropole všech.

Je nesmírně důležité, aby zvolená strategie pro inkluzi migrantů měla rozumný filosofický základ a vycházela zároveň z realistické analýzy současné situace v Praze. Naopak by bylo chybou definovat celkové cíle a cílové skupiny na základě aktuálního nastavení některých současných nástrojů finanční podpory, i když to třeba znamená, že v současné době nelze počítat s finančními prostředky pro všechno, co se může zdát žádoucí. Jako inspirace můžou přitom sloužit jak příklady koncepcí z jiných oblastí, tak příklady koncepce integrace migrantů ze západoevropských měst.

Tento text přinášíme jako příspěvek do aktuální diskuse o způsobu uchopení pražské koncepce integrace. Vedle shrnutí dosavadních přístupů a přehledu aktuálního počtu a složení migrantů v Praze se v něm snažíme především nabídnout stručný pohled na to, jak byla otázka zacílení koncepce řešena v případě některých německých měst.

Kontext tvorby pražské koncepce integrace

Dosavadní integrační politiky se v Česku zaměřovaly především na občany třetích zemí, kteří byli striktně odlišováni od občanů EU, jejichž specifické postavení a práva blízká občanům České republiky byla ukotvena v právním řádu ČR se vstupem do EU v roce 2004. Toto úzce souviselo jednak s důrazem evropských dokumentů a strategií na integraci občanů třetích zemí (i když např. Společné základní principy integrace z roku 2004 jsou zaměřené na všechny „migranty s legálním pobytem“) a na ně vázanými zdroji financí (zejména Evropský integrační fond), tak i s tím, že s největšími problémy se v českém kontextu potýkali právě občané ze třetích zemí. V neposlední řadě nelze vymezení občanů třetích zemí a definování podmínek a kritérií jejich integrace oddělit od jejich politických konotací, zejména utváření Evropské unie jako volného prostoru pohybu.

Nedíváme-li se ovšem na integraci primárně jako na jedno z kritérií (jak se to projevuje například v uzákonění jazykových zkoušek aj.), které spolu-definuje postavení osoby ve společnosti (kdo má právo a kdo povinnost se integrovat), ale jako na proces vytváření rovných podmínek/otevřenější společnosti, jak bylo citováno v úvodu textu, ukazuje se zaměření jen na občany třetích zemí jako poměrně úzké. V tomto kontextu je žádoucí věnovat více pozornosti potřebě integrace občanů EU. Na potřebu podpory integrace „mobilních občanů EU“ je v současnosti poukazováno jak na evropské úrovni (pro shrnutí viz např. policy brief MPI z března 2013), tak i na úrovni české. V kontextu měnící se situace se v Česku letos poprvé dostali do draftu aktuálního (listopad 2013) návrhu národní strategie integrace[2] „jako doplňková cílová skupina také občané zemí Evropské unie v krizové situaci“[3].

Tento trend se v Česku (nad rámec jednotlivých projektů) zatím na lokální úrovni příliš neprojevuje. To je úzce spojené se skutečností, že provoz regionálních integračních center, mezi která patří i Integrační centrum Praha, je financován (jako jedna z priorit aktuálně platné Aktualizované koncepce integrace cizinců – Společné soužití z roku 2011) z Evropského integračního fondu (prostřednictvím MV ČR), který je zaměřen výhradně na integraci cizinců ze třetích zemí. Tvorbu koncepce integrace cizinců tak má v Praze na starost instituce, která má vzhledem k svému způsobu financování jasně danou cílovou skupinu. Na druhou stranu je třeba říci, že kofinancování pražského integračního centra je zajištěno městem, které je jeho zřizovatelem – a jehož grantová politika dlouhodobě podporuje integraci cizinců nezávisle na tom, jsou-li občany členského státu EU nebo ne. Ostatně i občané EU mohou být jednou z cílových skupin i v některých národně spravovaných evropských grantových programech, jako je například Evropský sociální fond v Česku.

Migranti v Praze dnes

Podle posledního Sčítání lidu, domů a bytů z roku 2011 tvoří téměř 15 % obyvatel města Prahy občané jiných států než Česko, přičemž je možné, že reálný počet bude ještě o něco vyšší.

Podobně jako na národní úrovni dochází i v Praze k poměrně výrazné proměně složení cizinců, kteří zde žijí. Zatímco počet cizinců – občanů třetích zemí mezi lety 2007 a 2009 prudce klesl v absolutních číslech i v procentuelním podílu, migrace ze zemí EU v posledních letech trvale roste. To je dáno několika faktory – s rozšířením Evropské unie v roce 2007 došlo i k rozšíření počtu zemí, odkud do Česka mohou přicházet potenciální pracovní migranti. Paralelně s nástupem ekonomické krize (2009) dochází k uzavírání českého pracovního trhu pro občany třetích zemí (pozastavení vydávání pracovních povolení, omezení jejich prodlužování, restrikce v oblasti podnikání) a obecněji omezení jejich vstupu do Česka (limity pro nabírání žádostí přes systém Visapoint v hlavních zemích původu, narůst podílu zamítnutých žádostí).

Vzhledem k volnému pohybu osob v rámci EU má statistika o pobytu cizinců pro zachycení tohoto vývoje velmi nízkou výpovědní hodnotu (odhadem může zachycovat data o polovině cizinců ze zemí EU žijících v Česku, a to především ty, kteří v zemi zůstávají dlouhodobě[4], zatímco občané třetích zemí jsou zachyceni téměř všichni). Data o zaměstnanosti jsou o něco přesnější, i když i zde stále není 20-30% procent cizinců ze zemí EU zachyceno[5]. Nicméně je možné je využít alespoň pro ilustraci převládajícího trendu – srovnáme-li vývoj absolutního počtu cizinců s nárůstem podílu cizinců ze zemí EU v Praze.

Počet cizinců-zaměstnanců v Praze

Jedním z důsledků je nejen vyšší podíl občanů EU na celkovém počtu cizinců, ale také proměna jejich složení – na jednu stranu klesá podíl Slováků a roste podíl migrantů ze zemí, které jsou Česku jazykově, historicky i socio-ekonomicky vzdálenější (zejména Rumunsko a Bulharsko, ale i západní Evropa). Zároveň se mění i pozice, na kterých tito migranti pracují – zatímco dlouhodobě byla migrace z EU vnímaná jako vysoce-kvalifikovaná, v současnosti roste význam migrace osob, které pracují na nízko-kvalifikovaných pozicích.

Na nárůst počtu cizinců z chudších regionů některých států EU (Rumunsko, Bulharsko, ale i Polsko, Slovensko, Pobaltí), kteří se v Česku dostávají do svízelné situace (porušování pracovně-právních vztahů jako je nevyplácení nebo krácení mezd, špatné pracovní podmínky aj.), poukazuje jak nevládní sektor, tak i poskytovatelé sociálních služeb nebo některé konzuláty samotných zemí, odkud tito migranti pochází. O nárůstu případů pracovního vykořisťování občanů Rumunska a Bulharska mluví i např. Zpráva o stavu obchodování s lidmi v České republice za rok 2012. Vzhledem k omezení řady dotačních titulů jen na občany třetích zemí je však pro občany EU přístup k podpoře/pomoci někdy výrazně horší než pro občany třetích zemí.

Paralelním procesem tohoto vývoje je také nárůst počtu cizinců ze třetích zemí, kteří jsou držiteli povolení k trvalému pobytu (v současnosti jde v Praze o více než polovinu všech obyvatel ze třetích zemí). Ten dává těmto cizincům až na několik málo výjimek (jako například volební právo) práva srovnatelná s českými občany. Velmi zjednodušeně lze říci, že pokud srovnáme postavení cizinců ze třetích zemí, kteří jsou držiteli trvalého pobytu, s postavením občanů EU, mají cizinci ze třetích zemí stejná a v některých aspektech (nemají-li občané EU v Česku trvalý ani přechodný pobyt) vyšší práva než cizinci ze zemí EU. I přesto se obě tyto právně definované a vnitřně značně různorodé skupiny mohou potýkat oproti českým občanům se značnými bariérami: ať už jde o jazykové problémy a nižší orientaci v české legislativě, diskriminaci na pracovním nebo bytovém trhu, dekvalifikaci či jen o předsudky sousedů. Některé problémy se pak dotýkají i osob, které mají české občanství, přesto je jejich postavení výrazně ovlivněno zkušeností migrace (např. dítě s českým občanstvím, jehož oba rodiče nemají češtinu jako rodný jazyk).

Domníváme se proto, že otázka zaměření pražské integrační koncepce by měla být posuzována nejen z hlediska právně definovaných cílových skupin a grantových možností, ale také v kontextu dlouhodobějších trendů.

Zkušenosti z Německa

Multikulturní centrum Praha spolupracuje již několik let s Bertelsmannovou nadací, která se dlouhodobě intenzivně věnuje problematice integrační politiky na lokální úrovni. Na základě materiálů od Bertelsmannovy nadace a vlastního výzkumu v následujícím textu ukážeme, jak otázku definice cílové skupiny řešili němečtí sousedé.

Autoři studie „Stand der kommunalen Integrationspolitik in Deutschland“ („Stav komunální integrační politiky v Německu“) z roku 2012, mapující pro německou vládu přístupy německých měst a obcí k otázkám migrace a integrace, identifikovali jako důležitý trend změnu perspektivy od problémů k potenciálu. V centrum pozornosti už nejsou nutně specifické problémy jednotlivých skupin migrantů, ale otázka, jak lépe využít potenciál spojený s jejich přítomností pro celou společnost. S tím se pojí skutečnost, že mnohá opatření nejsou primárně zacílená na migranty, ale naopak na většinovou společnost a městské instituce, které se musejí teprve naučit se přizpůsobit nové společenské realitě.[6]

V případě Berlína, města, které je v českém povědomí často spojováno právě s multikulturní společností (i když reálný podíl cizinců zde činí 11,3 %, tedy méně než v Praze), může překvapit, že tamní koncepce otázku definice cílové skupiny vůbec neřeší. Koncepce „Vielfalt fördern – Zusammenhalt stärken“ („Podpořit různorodost – posílit soudržnost“) se zaměřuje na různé oblasti a opatření jsou cílená vůči skupinám, které potřebují v specifické oblasti pozornost nebo podporu. Na jednu stranu se opatření vztahují na migranty s cizí státní příslušností a na německé občany s migračním rodinným pozadím. V souladu se současnou německou terminologií hovoří koncepce většinou obecně o „osobách s migračním pozadím“. Na druhou stranu zároveň cílí na většinovou společnost a městské instituce. V dokumentu se neobjevuje žádné rozdělení mezi občany EU a mimo EU; zároveň město explicitně zdůrazňuje, že má odpovědnost i vůči migrantům, kteří žijí a/nebo pracují v Německu bez povolení:

Berlín uznává svou odpovědnost vůči těm, kteří žijí ve městě bez legálního statutu. Pro stát je velmi podstatné zabraňovat tomu, aby byl nelegální pobyt cizinců podporován. Na druhou stranu je cílem státu, aby zmírňoval sociální problémy, které jsou způsobeny nelegalitou a zajistil, aby byla respektována lidská práva a bezpečnost i u této skupiny. Vedle neregulérního statutu čelí migranti bez povolení velmi závažným sociálním těžkostem, nejistá situace je dostává v některých případech do životu-nebezpečného stavu závislosti. Opatření rozvíjená státní správou v této oblasti musí být velmi citlivá (…)[7]

Užitečnými podklady pro další debatu o finální podobě první pražské koncepce integrace cizinců mohou být i vybraná doporučení Bertelsmannovy nadace, která vznikla na základě dlouholeté spolupráce s německými městy na poli integrace:

• Vytváření managementu propojujícího různé obory a rozvíjení spolupráce

Nejenom v případě integrace se ukazuje, že stavět pouze na struktuře původních pilířů (myšleno zařazení tématu integrace do tradičního sektorálního rozdělení administrace) není dostatečné. Také další témata jako například demografické změny, zohledňování rodin či podporování dětí, lze zpracovávat pouze kontextuálně, tj. napříč rezorty. To staví společnost před další úkol, který spočívá v potřebě tato témata strategicky plánovat a při jejich zpracování smysluplně rozvíjet spolupráci mezi nejrůznějšími správními rezorty a dalšími aktéry z oblasti politiky, spolků, ekonomiky a přistěhovaleckých komunit. Například to znamená, že podpora ekonomiky je pro integrační politiku minimálně stejně důležitá jako oblast sociální či pomoc mladistvým. Práce v jednotlivých rezortech by se nicméně měla sbíhat do jednoho kontaktního bodu, jenž může například představovat kompetentní pracoviště správního orgánu.

• Zajištění politické podpory a chápání integrace jako strategického úkolu

Úspěch v oblasti integrace je možný pouze za předpokladu, že jsou integrační aktivity podporovány ze strany vedení města, městské rady nebo obecního či okresního zastupitelstva. Pojem „strategický úkol“ je v případě integrační politiky důležitý dvojnásob – integrace představuje úkol směřující do budoucnosti a jako takový musí mít k dispozici neustálou podporu ze strany vedení města. To znamená, že integrační strategii či s ní související opatření by měl podporovat starosta nebo některý z členů rady města. Nemělo by se přitom zapomínat ani na symbolické kroky ze strany vedení samosprávy, např. slavnostní udělení státního občanství migrantům či ocenění občanské angažovanosti v dané oblasti (kultivované přijímání přistěhovalců, jejich uznání apod.). Co se rad a zastupitelstev týče, mělo by se zde usilovat o nadstranická, nejlépe jednohlasná rozhodnutí tak, aby bylo možné u integrační politiky zajistit dlouhodobý účinek, jenž by přesahoval dané volební období.

• Zapojení přistěhovalců a posílení občanské angažovanosti

Motto, že by se integrační politika neměla rozvíjet „pro“ přistěhovalce, ale „společně s nimi“, se už několik let považuje za politický názor, který je pro úspěšnou integrační politiku klíčový. V této souvislosti se také osvědčil princip snažit se vyhledat lidi, kterých se daná problematika týká nejvíce. To je právě asi tím nejtěžším úkolem: najít a začlenit do procesu ty, kteří nejsou úplně zvyklí se sami angažovat. Na druhou stranu je také vhodné usměrňovat očekávání, aby bylo jasné, že myšlenky a ideje jsou žádoucí, ale politicky o nich rozhodují místní zastupitelé ve výborech a radách. Zároveň by se mělo vysvětlit, jak dlouho celý proces může trvat, aby nedocházelo ke zklamání mylných očekávání.

• Mapování situace a její vyhodnocení

Z hlediska podkladů pro integrační strategii a rozvoj integračních opatření je žádoucí, aby se na základě zjistitelných údajů identifikovalo, v jakých oblastech bude potřeba pracovat nejvíce. Z tohoto důvodu je nutné situaci do jisté míry zmapovat. Při „monitorování“ bychom se měli nejprve soustředit na integrační indikátory, tj. sledovat data o přistěhovaleckém obyvatelstvu v porovnání s celkovým obyvatelstvem. Zde se jedná například o časové vlny, sledování vývoje v průběhu několika let či porovnání situace se situací v jiných obcích. Při vyhodnocení by se měl sledovat především dopad různých konkrétních postupů. Nicméně je pravda, že jednoznačně přiřadit určitý účinek k určitému postupu či opatření lze zpravidla jen stěží, protože se většinou na daném výsledku podílí hned několik faktorů najednou. Základní otázka nicméně zní: „Ubírá se rozvoj integračních opatření správným směrem? Nebo ho je třeba přesměrovat?“ Jak mapování situace, tak její vyhodnocení představují nástroje, které jsou pro systematickou integrační politiku strategicky nezbytné.

• Obohacení společenských institucí o interkulturní charakter

Základní principy takzvaného „diversity-managementu“, který se uplatňuje v moderních firmách, je možné transponovat také na jiné společenské instituce. Když je totiž složení zaměstnanců heterogenní, je nejenom snazší oslovit různé cílové skupiny, ale také – díky různorodému týmu – dosáhnout větší kreativity a inovativnosti, a tak „vylepšit“ produkované výrobky. Správní orgány navíc reprezentují, stejně jako politické parlamenty, danou společnost lépe, když se v jejich složení odráží skutečné složení obyvatelstva. [8]

Doporučení pro pražskou koncepci

V kontextu výše uvedeného doručujeme chápat koncepci jako politický dokument, který má poprvé v historii hl. m. Prahy určit směr politiky v oblasti integrace. Nejedná se o směrnici nebo regulaci, na základě které by vznikly přímo nárokové povinnosti hl. m. Prahy vůči konkrétním skupinám nebo jednotlivcům. Jako dlouhodobý strategický dokument by koncepce zároveň neměla být podřízena momentálním finančním zdrojům nebo projektových limitům, ale měla by vycházet z dlouhodobějších potřeb a aktuálního vývoje.

Zdá se nám rozumné se primárně dívat na migraci a integraci jako na společenské procesy, které jsou spojené jak s šancemi, tak s potenciálními problémy, a to jak pro nově příchozí, tak pro „starousedlíky“. Cílem koncepce by mělo byt nastínění toho, jak využít potenciál a jak zároveň zabránit problémům nebo zmírnit jejich dopad. Důraz by tedy neměl být kladen na úzce definované cílové skupiny, ale na osoby, které jsou do procesů migrace/integrace zapojené.

Cílovou skupinou je tím pádem v nejširším smyslu každý obyvatel Prahy. U konkrétních opatření je samozřejmě možné a asi i vhodné okruh potenciálních uživatelů specifikovat (na základě potřebnosti, finančních limitů nebo právních omezení), ale neexistuje důvod, proč koncepci jako dlouhodobý strategický dokument od samého začátku omezovat na jeden specifický segment Pražanů. Ani se nezdá být rozumné vyloučit a priori migranty bez dokumentů. Je všeobecně známo, že v Praze žije poměrně velká skupina migrantů bez povolení. Veřejné instituce na území hl. m. Prahy přicházejí s migranty bez oprávnění k pobytu do každodenního kontaktu, což může byt spojené s nelehkými dilematy. I když první verze koncepce tato témata zřejmě řešit nebude, je zcela na místě očekávat, že by koncepce obsahovala nějaké metodické rady, jak se v takových situacích zachovat.

Zároveň jsme názoru, že je velmi důležité v koncepci řešit i institucionální odpovědnost za oblast integrace migrantů, která v současnosti neexistuje, jako samostatnou oblast městské politiky. Logicky se nabízí využít již existující struktury a zavést jistou „dělbu práce“ mezi magistrátem hl. m. Prahy a ICP, ve které by ICP bylo odpovědno za praktickou implementaci integračních opatření a magistrát by měl odpovědnost za koordinaci aktivit mezi ICP a dalšími odbory magistrátu a městských částí. Citované německé studie přitom zdůrazňují, že je potřeba integraci vnímat jako inter-rezortní záležitost, která by měla v ideálním případě být umístěna přímo v agendě primátora, tedy na magistrátu města, popř. přímo v hlavní agendě městských částí.

I když první verze koncepce bude spíše jakýmsi nástřelem, který, doufejme, bude možné časem vylepšit a aktualizovat, bylo by už nyní užitečné v rámci koncepce nastínit, co všechno bude potřeba pro její zlepšení. Kromě zmíněného vyjasnění otázky kompetence za integrační politiku města je to otázka (politické) participace migrantů, kde by se hlavní město mělo snažit přijít s nápady pro zavedení neformálních nástrojů politické participace i pro případ, že se nepodaří prosadit změnu pravidel komunálních voleb. Dále by bylo žádoucí vytvořit systém indikátorů a monitoringu, na základě kterého by šlo určit, jestli je Praha na správné cestě k tomu být „Metropolí všech“.

Tento článek vznikl v rámci projektu Na práci v ČR, financovaném z Evropského sociálního fondu prostřednictvím OP LZZ a státního rozpočtu ČR.