Komentář na článek "Některé úvahy nad povahou současného zákona o pobytu cizinců"

Zákon pobytu cizinců je účinný od 1.1.2000. Oproti předchozí právní úpravě byl autory zpracován opravdu poněkud více kasuisticky. Zákonodárce se snažil postihnout všechny možné případy, které mohou v rámci realizace pobytu cizinců na území České republiky nastat. Každý takto pojatý právní předpis však eliminuje prostor pro volné správní uvážení, které v praxi mezery v zákoně vyplňuje. Sestavit právní předpis, který v oblasti pobytu cizinců postihne všechny možné situace, které mohou nastat, je zcela naivní a utopistické. Nepřehlednost cizineckého zákona je myslím zcela zjevná a není v danou chvíli podstatné, kdo současný stav zapříčinil. Tento nedostatek se umocňuje tím, že obsah cizineckého zákona především reguluje právní vztahy u nichž je jedním ze subjektů cizinec, který se s ohledem na jazykovou barieru jen stěží při jejich realizaci obejde bez cizí pomoci.

Nepřehlednost zákona se dá zneužít

Právě této situace pak zneužívají různé subjekty, které v roli zprostředkovatele a pochopitelně za nemalou odměnu ochotně přispěchají na pomoc. Často pak za cizince řeší zcela banální záležitosti, ale za slušnou odměnu. Jsem realista a nedělám si iluze, že přehlednější zákon tento problém odstraní, ale může k jeho eliminaci spolu s dalšími zákonnými opatřeními pomoci. Podle mého názoru bezvýhradné zastupování cizince obecným zmocněncem pomáhá bujení tzv. „klientelismu“, který v praxi znamená, že se neurčitá skupina cizinců pravidelně obrací na konkrétní osobu (jimi nazývanou klient) při prodloužení víza, ztrátě pasu, změně ubytování apod. Tento se znalostí věci na základě plné moci učiní potřebná podání a cizinec se dostaví pouze pro výsledek, tedy pro nový průkaz, nové vízum a pod. Samozřejmě, že za každý takový úkon požaduje zprostředkovatel odměnu. Tato činnost je v současné době naprosto legální. Podle mého názoru však hraničí s morálkou, umožňuje určitým subjektům získat nemalé a nekontrolovatelné příjmy a vytváří podmínky pro korupční prostředí. Určitou inspiraci bychom mohli nalézt v úpravě zastupování, resp. možnosti vyloučení ze zastupování zplnomocněného zástupce tak, jak je obsažena v občanském soudním řádu.

Potíže při aplikaci zákona o kterých se nehovoří

Právě problém kausálnosti zákona způsobuje v praxi při jeho aplikaci ze strany policie nemalé potíže. Přesto však ještě existují k jeho realizace interní akty řízení, které se snaží mezery v zákoně vyplňovat. Takový postup je však naprosto nepřípustný, neboť tato interní normativní směrnice není pramenem práva. Policisté se často dostávají do velice svízelné situace. Jsou povinni respektovat interní normativní směrnice, ale především jsou povinni postupovat podle zákona. Problém nastává v okamžiku, kdy policista dospěje k závěru, že interní směrnice je s největší pravděpodobností v rozporu se zákonem. Potom raději z opatrnosti a ze strachu před kontrolními orgány, kteří jsou často tvůrci těchto směrnic, postupuje podle interních aktů řízení. Na tomto místě nelze jinak než souhlasit s Pavlem Čižinským, který vzpomínal postup policie při zamítání žádosti o povolení k trvalému pobytu v případech, kdy se prokázalo, že žadatel o povolení k pobytu uzavřel sňatek pouze s cílem získat povolení k pobytu – tzv. účelové manželství. V období do 27.4.2006 opravdu zákon neobsahoval ustanovení, které umožňovalo policii zamítnout z důvodu účelového manželství žádost o povolení trvalého pobytu. Zákon totiž stanovil, že policie vydá rodinnému příslušníku občana Evropské unie povolení k trvalému pobytu. Tento obligatorní postup policie bylo možno prolomit pouze u cizince, u něhož bylo dáno důvodné nebezpečí z narušení bezpečnosti České republiky nebo veřejného pořádku závažným způsobem. V daném případě nezbylo policii nic jiného něž aplikovat toto ustanovení. Snažila se tím formou interních pokynů působit na policisty aby tento nežádoucí jev posoudili jako narušení veřejného pořádku závažným způsobem. Je nesporné, že řešení tohoto problému bylo zcela jistě žádoucí, ne však způsobem, se kterým nelze z hlediska aplikace práva souhlasit. Nemalý problém při aplikaci zákona způsobuje postavení osob, které jeho obsah denně realizují. Zákon totiž aplikují policisté. Tito jsou převážně represivní složkou a nástrojem výkonné moci. Toto postavení spolu s kriterii hodnocení policie jako takové způsobuje, že policista vystupuje vůči cizinci především represivně a restriktivně. Na základě tohoto postavení je totiž přesvědčen, že je to jeho úkol. Toto postavení umocněné mnohdy až panickou hrůzou z kontrolních orgánů pak do značné míry ovlivňuje rozhodovací procesy podle cizineckého zákona. To je jedním z důvodů, proč se, jak uvádí Pavel Čižinský, trvalé pobyty z humanitárních důvodů nebo víza za účelem strpění pro cizince prostě neudělují.

Zjevné chyby zákona

Neustálé mnohdy i nešetrné novelizace způsobily, že zákon obsahuje celou řadu chyb. Některé působí do života cizinců velmi negativně. Kupříkladu lze uvést situaci, kdy o žádosti nezletilého nebo zletilého nezaopatřeného dítěte cizince s trvalým pobytem rozhoduje policie, avšak žádost o toto povolení musí cizinec podávat na zastupitelském úřadu České republiky. Tato situace je zcela absurdní, neboť v praxi to znamená že cizinec, který trvale pobývá na území České republiky musí vycestovat do zahraničí, třeba na Slovensko a u Zastupitelského úřadu České republiky podat žádost o povolení k trvalému pobytu pro své dítě. Tato žádost bez jakéhokoliv řízení je zaslána zpět do České republiky k projednání a vydání rozhodnutí. Na první pohled se zdá, že to není pro cizince s trvalým pobytem takový problém. Právník si s tímto problémem poradí třeba tak, že žádost zašle poštou a další kroky činí přímo u správního orgánu rozhodujícího ve věci. Co si ale počne cizinec, kterému policista podávající informace sdělí, že žádost o pobyt pro své dítě na území České republiky podat nemůže. Zcela jistě se tohoto cizince zmocní zoufalství, beznaděj a nezbývá mu nic jiného než vyhledat zprostředkovatele. Ale o tom už jsem hovořil.

Závěr

Problematiku cizineckého práva nelze v žádném případě chápat pouze jako problém cizineckého zákona. Aplikace práva je především úkol subjektů, které právo realizují. V oblastí veřejného a potažmo správního práva je to problém úředníků státní správy, kteří svým často nešetrným, neprofesionálním a zkostnatělým přístupem vstupuji do osudů tisíců lidí. Cizinecké právo si však zcela evidentně vyžaduje jasný přehledný a srozumitelný alespoň základní právní předpis, kterým bohužel současný zákon č. 326/1999 Sb. není.