Přístup žadatelů o azyl na trh práce

V záležitosti přístupu žadatelů o azyl na trh práce panují značné názorové neshody. Nutno říci, že ani příliš liberální ani příliš restriktivní nastavení podmínek v oblasti zaměstnávání žadatelů o azyl není ideální. Otázkou by však nemělo být, zda vůbec umožnit vstup těchto cizinců na trh práce, ale kdy tak učinit. V tomto duchu hovoří i Směrnice Rady 2003/9/ES, stanovující minimální požadavky pro přijímání žadatelů o azyl, která ve svém článku 11 sice uvádí, že musí být stanovena určitá lhůta, po kterou stát zamezí žadateli o azyl přístup na trh práce, avšak zároveň určuje její maximální možnou, tj. roční hranici, po jejímž uplynutí členské státy rozhodnou o podmínkách, za nichž bude žadateli tento přístup na trh práce umožněn. V rozporu s touto směrnicí však není ani lhůta kratší, protože sama směrnice připouští, že členské státy mohou zavést nebo si zachovat příznivější ustanovení.

Co se týče situace v České republice, zákonná pravidla pro zaměstnávání žadatelů o azyl a tzv. strpitelů (tj. osob, které ve věci azylu podaly kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu) se v průběhu minulých let výrazně měnila. Zákonem č. 167/1999, tj. zákonem, kterým se mění zákon č. 1/1991 Sb., o zaměstnanosti, bylo zcela nečekaně stanoveno, že žadatelé o azyl mohou pracovat na našem území bez jakýchkoliv administrativních překážek. Až do 1. 2. 2002 nebylo tedy u této kategorie cizinců k výkonu práce vyžadováno povolení k zaměstnání (na základě ustanovení § 2d citovaného zákona o zaměstnanosti).

Posléze se však ukázalo, že do azylové procedury vstoupila celá řada lidí pouze s úmyslem pracovat, nikoliv hledat ochranu před pronásledováním v zemi původu z některého z důvodů, uvedených v Ženevské konvenci. Na straně druhé, nelze zcela jednoznačně říci, že za nárůst počtu žadatelů o azyl mohlo pouze příznivé nastavení pravidel zaměstnávání žadatelů o azyl. Významný podíl na tomto nárůstu mělo totiž i tehdejší takřka souběžné přijetí nového zákona o pobytu cizinců (zákon č. 326/1999 Sb., v původním znění), který byl neúměrně restriktivní a pro svoji přísnost si vysloužil kritiku celé řady subjektů. Ať tak či tak, faktem je, že počet žadatelů o azyl na našem území se po roce 2000 radikálně zvýšil (za rok 2001 požádalo o azyl rekordních 18 094 osob).

Na tuto skutečnost reagovalo ministerstvo vnitra samozřejmě zpřísněním, a to mj. podmínek pro přístup těchto osob na trh práce, nicméně, jak je již zvykem, toto zpřísnění zákonem č. 2/2002 Sb. bylo nepřiměřené a znamenalo dramatický obrat. Napříště mohl žadatel o azyl pracovat pouze na základě povolení k zaměstnání vydaného příslušným úřadem práce a až po 1 roce trvání azylového řízení. Poprvé tak byla zavedena omezující lhůta, během níž mají žadatelé o azyl zakázán přístup na trh práce (viz nový § 2e zákona o zaměstnanosti). Ostatní podmínky pro získání pracovního povolení u žadatelů o azyl byly nastaveny stejně jako u jiných kategorií cizinců, kteří k výkonu práce na území České republice potřebují pracovní povolení. Pokud jde o kategorii tzv. strpitelů, jejich postavení na trhu práce nebylo zákonem řešeno vůbec, což v podstatě znamenalo, že tito cizinci nemohli na území ČR pracovat. Ani taková úprava se však neosvědčila.

Dne 1.10. 2004 proto nabyl účinnosti nový zákon o zaměstnanosti č. 435/2004 Sb., který značně liberalizuje podmínky zaměstnávání žadatelů o azyl a poprvé též řeší i zaměstnávání tzv. strpitelů. Tyto změny značně přispívají ke zlepšení postavení žadatelů o azyl ve vztahu k trhu práce. Ve smyslu uvedeného zákona mohou žadatelé o azyl v ČR pracovat, přičemž jejich postavení je v tomto směru zdánlivě výhodnější něž je tomu u jiných kategorií cizinců. Zaměstnavatel, který hodlá zaměstnat žadatele o azyl, totiž nepotřebuje povolení k získávání zaměstnanců ze zahraničí (§ 86 odst. 1 písm. a) a § 97 písm. g) zákona o zaměstnanosti). Žadatelé o udělení azylu pak sice mohou pracovat pouze na základě povolení k zaměstnání, ovšem při jeho vydávání se nepřihlíží k situaci na trhu práce (§ 92 a § 97 písm.g) zákona o zaměstnanosti). Pracovní pozice, jež má být obsazena žadatelem o azyl, tedy nemusí být přednostně nabídnuta uchazečům a zájemcům o zaměstnání evidovaným u úřadu práce a proces vydávání povolení k zaměstnání je tak pružnější a rychlejší. Stále však zůstalo zachováno nejzávažnější omezení, a sice to, že žadatelé o azyl mohou v České republice pracovat, resp. jim může být vydáno povolení k zaměstnání, až po 1 roce trvání azylového řízení (§ 99 písm. a) zákona o zaměstnanosti). Tato omezující lhůta se jeví jako zbytečně restriktivní a v současné podobě neúčelná.

Jak pro žadatele o azyl, respektive pro žadatele o udělení mezinárodní ochrany (ve smyslu novely zákona o azylu) tak i pro celou naší společnost je výhodnější nastavit podmínky zaměstnávání této kategorie osob v zásadě liberálním způsobem, brát více v úvahu ekonomický ale i humanitární aspekt celé záležitosti a zakotvit v zákoně takový kompromis, který by mohl alespoň částečně přispět k tomu, aby pobyt žadatelů o azyl na našem území byl pro ně samotné důstojný.

Dlouhodobé pasivní čekání na výsledek azylového řízení totiž prokazatelně způsobuje, v kombinaci s dalšími faktory, u většiny žadatelů ztrátu motivace, znalostí a dovedností (dekvalifikaci) a mnohdy i psychické problémy. Žadatelé o azyl v průběhu řízení mění i své sociální návyky a stávají se závislými na pomoci jiných subjektů.

Zastánci teorie, že žadatelé o azyl by neměli po dobu trvání azylové procedury pracovat, popř. že by tato možnost měla být významným způsobem ztížena a omezena, vycházejí z toho, že by hostitelské státy, resp. jejich zákony neměly vyvolávat přehnaná očekávání u osob, které nemají do budoucna zajištěné právní postavení. S takovým argumentem však nelze souhlasit. V tomto případě totiž není rozhodující, zda legálně zaměstnaný žadatel o udělení mezinárodní ochrany později na tuto ochranu skutečně dosáhne. Získá-li žadatel azyl, pak je předchozí legální zaměstnávání samozřejmě dobrou výchozí pozicí pro úspěšnou integraci. Pokud žadatel azyl nezískal a je nucen odcestovat do země původu, neodjíždí bez prostředků, se změněnými sociálními návyky, ztrátou kvalifikace a schopnosti obstát na domácím trhu práce. I v takovém případě je tedy existence předchozího legálního zaměstnání přínosem. Krom toho, z důvodové zprávy k vládnímu návrhu novely zákona o azylu, později přijatému pod č. 2/2002 Sb., vyplývá, že existence lhůty souvisí, mimo jiné, s jakousi selekcí žadatelů o azyl podle míry závažnosti jejich případů. Ti, u kterých nelze očekávat, že by měli jakékoliv důvody pro udělení azylu, nemají mít přístup na trh práce, a naopak ti ostatní, jejichž případy jsou závažnější, by tento přístup mít mohli. Důvodová zpráva výslovně uvádí, že „ jiná situace je v případě komplikovaných žádostí, jejichž vyřízení může trvat déle než jeden rok. Zde je účelné, v zájmu zmírnění podmínek pobytu, umožnit cizinci získat zaměstnání.“. Tento postoj je v zásadě správný. Nicméně je třeba říci, že po několika dalších novelizacích azylového zákona se situace zásadním způsobem změnila. Došlo k výrazné akceleraci řízení a nedůvodní žadatelé jsou odlišeni od těch ostatních v řádu týdnů, nikoliv měsíců. Roční lhůta je tedy nyní zbytečně dlouhá. Stejného účelu, ke kterému byla v minulosti vytvořena, by bylo dosaženo i při jejím zkrácení.

Je logické, že příliš liberální nastavení podmínek zaměstnávání žadatelů o azyl v průběhu azylového řízení by mohlo, za určitých okolností, přinášet riziko zvýšení počtu žádostí o azyl a zneužívání azylové procedury. Toto riziko je však pouze teoretické, jelikož v souladu se zákonnými úpravami předmětné legislativy jsou ve zrychleném řízení velmi rychle odlišeny a zamítnuty žádosti těch osob, které nemají důvody pro udělení ochrany. Zkrácení omezující lhůty by tudíž nepovzbudilo zneužívání azylové procedury. Vzhledem k již uvedené akceleraci řízení o tzv. zjevně nedůvodných žádostech je totiž téměř vyloučeno, aby osoby, které by chtěly v tomto směru azylovou proceduru zneužít, na výhody zaměstnávání žadatelů o azyl vůbec dosáhly.

Je zapotřebí se podívat na změny, zavedené zákonem č. 57/2005 Sb., například zastavení řízení z důvodu nepřípustnosti žádosti či skutečnost, že ti žadatelé, u nichž bylo rozhodnuto, že jejich žádost posoudí jiný stát EU, nesmí opustit pobytové či přijímací středisko ministerstva vnitra, (a to až do okamžiku realizace přesunu do tohoto státu) a především pak změny v oblasti soudního přezkumu, dané zákonem č. 350/2005 Sb., zejména pak vyloučení odkladného účinku u některých žalob, stejně tak jako zavedení institutu nepřípustnosti kasační stížnosti či nemožnost udělení víza za účelem strpění pobytu v případech podání opakované kasační stížnosti, zkrácení lhůt pro podání žaloby v některých případech, prodloužení doby, kterou musí žadatel strávit po podání žaloby v tranzitním prostoru mezinárodního letiště (ze 30 na 45 dnů) nebo rozšíření katalogu případů, pro něž může soud zastavit řízení. Pokud vezmeme v úvahu všechny výše uvedené legislativní změny, je zde nyní otevřen prostor pro výrazné zkrácení omezující lhůty pro přístup žadatelů o azyl na trh práce. Jako optimální se v této souvislosti jeví omezující lhůta v délce trvání tři měsíce, která je tak zcela postačující na vyloučení neoprávněných žadatelů a zároveň koresponduje s maximální lhůtou, po kterou lze pobírat finanční příspěvek.

Je absurdní, že stávající systém nutí žadatele o azyl k závislosti na materiální pomoci hostitelského státu, a to i v případě, že on sám je připraven nést odpovědnost za materiální zajištění svých potřeb sám.

Zákon o azylu teoreticky umožňuje, aby žadatel o udělení azylu byl nezávislý na pomoci ze strany státu, tj. pobýval v soukromí mimo pobytová zařízení ministerstva vnitra (viz § 77 zákona o azylu) a v souvislosti s tím si hradil, s výjimkou zdravotní péče, náklady spojené s pobytem v ČR ze svých prostředků (§ 43 odst. 1 zákona o azylu). V praxi je však tato možnost závažným způsobem omezena, když je žadatelům o azyl po dobu jednoho roku znemožněno zajišťovat si legálně prací prostředky na svůj pobyt. Pobývá-li žadatel o azyl v soukromí, může sice čerpat tzv. finanční příspěvek do výše životního minima, avšak pouze v celkové době nepřesahující 3 měsíce (viz § 43 odst. 2 zákona o azylu). Přístup na trh práce je však žadatelům o azyl umožněn až po uplynutí 12 měsíců ode dne zahájení řízení. Je tedy zřejmé, že po dobu zbývajících 9 měsíců není možné, aby si žadatel o azyl pobývající v soukromí zajišťoval obživu legálně, tedy pokud nemá vlastní úspory nebo finanční podporu ze strany rodiny či přátel. Žadatel o azyl je tak tlačen do sféry nelegálního zaměstnávání popřípadě k pobytu v azylovém zařízení, který je pro ČR nepoměrně finančně nákladnější ve srovnání s pobytem žadatele v soukromí. Na tomto místě je třeba pro srovnání uvést, že náklady na pobyt jednoho žadatele o azyl v pobytovém zařízení Ministerstva vnitra činí za měsíc celkem 7 740 Kč ( strava 112 Kč na osobu a den, ubytování 130 Kč za osobu a den, 16 Kč na osobu a den kapesného - viz vyhláška Ministerstva vnitra č. 376/2005 Sb.). Životní minimum pro jednotlivce pak činí v součtu 4 420 Kč měsíčně (viz zákon č. 463/1991 sb., o životním minimu, v platném znění), což je částka výrazně nižší než jsou výše uvedené náklady Ministerstva vnitra na poskytování služeb žadatelům o azyl v pobytových střediscích.

Ačkoliv by Česká republika mohla ze zaměstnávání žadatelů o azyl profitovat, potenciál žadatelů o azyl, kteří často disponují řadou odborných znalostí a dovedností, zůstává i kvůli této omezující lhůtě v praxi nevyužit. Pokud by žadatelé o azyl měli přístup na trh práce dříve, došlo by k výraznému snížení nákladů na úhradu pobytu žadatelů o azyl v pobytových střediscích a současně ke zvýšení příjmů státu v podobě daní, příspěvků na sociální zabezpečení, státní politiku zaměstnanosti i na veřejné zdravotní pojištění. Nynější nastavení pravidel přístupu žadatelů o azyl na trh práce nahrává nelegálnímu zaměstnávání této specifické skupiny osob se všemi negativními důsledky, které z toho vyplývají ( tj. nulový přínos pro státní pokladnu, rozmáhání tzv. klientského systému, diskriminace žadatele v pracovněprávních vztazích, nehledě na zatížení státního rozpočtu nákladným azylovým systémem). Při úvahách o zkrácení doby, po kterou je žadatelům o azyl znemožněn vstup na trh práce, lze vycházet též z toho, že v pracovněprávních vztazích je zakázána jakákoliv diskriminace, ať již přímá či nepřímá. Pokud je v důsledku nějakého ustanovení, třeba i zdánlivě neutrálního, osoba diskriminována a v porovnání s jinými osobami znevýhodněna, jedná se o jednoznačně o nepřímou diskriminaci, ledaže je takové ustanovení objektivně zdůvodněno legitimním cílem a prostředky k dosažení tohoto cíle jsou přiměřené a nezbytné. Ustanovení, které znemožňuje žadatelům o azyl přístup na trh práce po dobu jednoho roku, zřetelně naplňuje definici nepřímé diskriminace, s tím, že s ohledem na výše uvedené skutečnosti je obtížné najít pro takové opatření legitimní cíl.

Článek byl zpracován Analytickým expertním centrem (AEC) Konsorcia organizací pracujících s uprchlíky v ČR v rámci aktivit projektu Proč mají zůstat stranou? - Komplexní posílení pracovního potenciálu žadatelů o azyl podpořený z Programu Iniciativy společenství EQUAL