Státnost a občanství

O čem vypovídá státní občanství

Prakticky každý text, který se věnuje problematice státního občanství, ať už je věnován jakémukoliv okruhu čtenářů, se dříve či později dostane k notoricky známé a stále se opakující definici státního občanství. Tento text není nijak výjimečný, a proto obligátně zopakuji, že státní občanství je právní vztah mezi fyzickou osobou a státem, který má trvalou povahu a je do jisté míry specifický, obtížně srovnatelný s jinými právními vztahy, není obvykle založen oboustrannou dobrovolností a jeho změny podléhají určitému konzervatismu. Pro dokreslení a nad rámec těchto teoretických postulátů bych doplnil, že státní občanství je status, který, ač velmi teoretizován, obsahuje sociologický a praktický rozměr. V rovině praktické představuje státní občanství státu, ve kterém se osoba nachází, nepředstavitelně lepší postavení než jakýkoliv jiný pobytový status. Ačkoliv některé pobytové režimy přinášejí po formální stránce mnohá práva v identické podobě, není výsledné právní a faktické postavení nikdy srovnatelné. Občanství obnáší neodebratelnou možnost setrvávání ve státě, kdežto každý jiný pobytový status se stále váže na povolení, které může být v budoucnu odňato. V této souvislosti je třeba uvést, že možnost setrvávání jako poslední aspekt svobody rozhodování nelze vnímat pouze v kontextu právního státu. S ohledem na historické zkušenosti možné změny je naopak třeba jej nahlížet v kontextu jakéhokoliv politického či právního režimu. Státní občanství je tedy statusovou třešní na dortu právní existence jednotlivce, jejíž absence či naopak dispozice významným způsobem ovlivňuje sebereflexi jejího nositele v kontextu společnosti, jeho identifikaci s touto společností, vlastní definici vztahu k ní apod. Pro úplnost zbývá dodat, že vyloučení z územního společenství, bez ohledu na právní formu takového kroku, je z historického hlediska jedním z nejtvrdších trestů vůbec.

Z uvedeného vyplývá nejenom to, že státní občanství je důležitým právním atributem, ale i to, že v prostředí dynamicky se měnící společnosti je třeba věnovat pozornost i právem upravené proceduře, která mění atributy státního občanství ve vztahu ke každé osobě, a také sociologickým dopadům těchto skutečností na jednotlivce, kterých se problém týká. Totéž platí o dopadech na společnost jako celek, popřípadě na její segmenty. Klasické státovědecké teorie definují jako jeden ze státních atributů obyvatelstvo. Bylo by sice příliš zjednodušující ve světle těchto teorií vést rovnítko mezi pojmy obyvatelstvo a občané, ale nelze pominout skutečnost, že právní úprava státního občanství je jeden aspektů, který lze měřit při posuzování vztahu státní moci k problematice definice obyvatelstva. Státnost sama o sobě je komplexní fenomén, který je obtížné do důsledků popsat. Nicméně právě úprava státního občanství je jedním z projevů státnosti, který je na jedné straně snadno měřitelný a na straně druhé dává o povaze státnosti poměrně jasnou představu. Zjednodušeně řečeno, státoobčanské právo je jedním z měřitelných aspektů povahy státu, přičemž jeho vypovídací hodnota je poměrně vysoká.

Různé přístupy v jednotlivých zemích

To platí jak v historické, tak v zeměpisné perspektivě. Státoobčanské úpravy jednotlivých států vypovídají poměrně přesně o tom, jak je v příslušném státě vnímána identita související s příslušností ke státu, jaký zaujímá stát stanovisko k migraci, jak velkou váhu klade na fakticitu sociálních vztahů v kontextu evidenčních záznamů, jaký důraz klade na etnicitu apod. V historické perspektivě lze mnohé o stavu státu ve zkoumaném období vyčíst také z jeho tehdejší státoobčanské, popřípadě širší statusové právní úpravy a konkrétní politiky. Pro demonstraci tohoto tvrzení stačí několik málo příkladů v obou citovaných ohledech, aniž by bylo nutné provádět sáhodlouhé výzkumy. V sousedním Německu, které historicky tíhne k pojetí národa jako ke společenství krve, je nabytí občanství cizincem poměrně složitá procedura vázaná na integraci do společnosti z hlediska požadavků pramenících z morálky středních vrstev (finanční soběstačnost, mravní zachovalost, akceptace většinových postojů), která je vysoko nad průměrem většinové společnosti, natož nad jejím zákonným minimem, kdežto osoby německého původu mají proceduru nabytí občanství výrazně zjednodušenou. Ve Francii, která prosazuje formálně občanskou společnost popírající význam etnicity, jejímiž mnohými znaky jsou ovšem etnicky přiřaditelné znaky (jazyk, právem reflektované společenské normy apod.), odpovídá procedura nabývání státního občanství proceduře úředního pofrancouzštění osoby, která touto procedurou projde. Ve Spojeném království, které ve statusových otázkách operuje se dvěma odlišnými pojmy občanství a poddanství, reflektuje tato právní úprava členství země v společenství Koruny. Současný režim nabytí občanství odpovídá výsledkům změn ve státní politice, která se pod označením multikulturalizmus snaží nově definovat britskou státnost tak, aby nebyla výlučně spjatá s anglickými tradicemi. Ve Spojených státech amerických, které vytvářejí silné překážky pro migrační proudy do země, je cizinecké právo ve spojení se státoobčanským právem korektivem usměrňujícím integraci již uskutečněné migrace. Nabývání státního občanství ponejvíce reflektuje faktický stav integrace přistěhovalce v kontextu přistěhovaleckých tradic země. Dalším výmluvným příkladem jsou státoobčanské právní úpravy postsovětských republik, které jimi vyjadřovaly hodnotové postoje k minulosti, případně ke společenské realitě současnosti. Pro názornost stačí uvést poměrně striktní právní úpravy pobaltských států na straně jedné a právní úpravu Ruské federace, která do konce roku 2000 umožňovala zjednodušeně nabýt státní občanství všem bývalým sovětským občanům.

Vývoj státního občanství na českém území

V historickém kontextu stačí pro ilustraci uvést vývoj státoobčanské úpravy na území dnešní České republiky, včetně státních útvarů, které toto území ovládaly během druhé světové války. Rakousko-uherská úprava státního občanství v podstatě reflektovala právem upravený poddanský vztah. Československá meziválečná úprava představovala posun k občanskému pojetí, ovšem se zachováním zákazu dvojího občanství, přičemž otázka udělování státního občanství byla otázkou veskrze policejně-úřední. Poněkud zvláštní z dnešního hlediska byla i právem regulovaná snaha udržet jednotu státního občanství v rámci manželských párů. Během okupace lze stěží mluvit o státoobčanském režimu, ale je možné hodnotit statusovou politiku Třetí říše, která velmi rozvinutou pluralitou primárních statusů v podstatě reflektovala svou doktrínu nerovnosti osob v závislosti na etnickém, rasovém, či jakémkoliv podobném původu. Po druhé světové válce československé právo vyrovnalo s německou a maďarskou menšinou právně především tak, že ji zbavilo občanství. Odsun, který byl faktickým a nikoliv právem regulovaným jevem, byl událostí pozdější. Po změnách v roce 1948 byla zavedena možnost zbavovat osoby občanství za předpokladu, že se nacházely mimo území republiky. Právo paradoxně přestalo zamezovat v obecné rovině vzniku dvojího občanství, to lze nicméně připisovat právě skutečnosti, že tohoto účelu bylo dosaženo jinak - zbavovaním občanství emigrantů, popřípadě mezinárodně-smluvními mechanizmy v případě tzv. spřátelených států. Po změnách v roce 1989 stát přiznal občanství většině z těch, kteří je ztratili po roce 1948, a zrušil možnost občanství zbavovat.

Z uvedených principů samozřejmě existují výjimky, například slovenská právní úprava státního občanství po roce 1992, která byla velmi liberální, ač v jiných ohledech nový stát tuto vlastnost příliš nevykazoval. To, co platí o hodnocení právní úpravy v konkrétním čase a místě, platí i o jejích změnách. To lze například sledovat v případě Německa, které v posledním desetiletí absolvovalo změnu pojetí státoobčasnkého práva související s reflektovanou proměnou společnosti jako celku.

Krátké zhodnocení situace v České republice

Ve světle uvedených skutečností je možné hodnotit českou právní úpravu státního občanství, respektive českou státnost, měřitelnou prostřednictvím této úpravy od roku 1993 do současnosti a polemizovat se současným stavem práva, popřípadě uvažovat o možných změnách této právní úpravy. Česká republika, která v roce 1993 vznikla, zahájila svou existenci mimo jiné i přijetím nového zákona, který upravoval více či méně komplexně problematiku státního občanství. Nový zákon vymezil „startovní čáru“ tak, že jako občany nového státu definoval osoby, které byly formálně občany republikového útvaru v rámci federace nazývaného po delší dobu své existence Česká socialistická republika. V praxi to znamenalo, že se tím reflektoval stav podle místa narození do roku 1953, později se určovalo občanství dle původu (po rodičích). Tento výchozí stav neodpovídal realitě osídlení, a byl proto korigován možností optovat občanství nového státu. Opční režim by však ve světle současně uznávaných kritérií právního státu jen stěží obstál. Zaváděl retroaktivní podmínky, faktickým dopadem byl diskriminační a některé oprávněně usazené osoby vylučoval zcela. Dopady této úpravy na romské osídlení České republiky se tak staly jedním ze startovacích faktorů sociální exkluze, s níž se dnes stále intenzivněji potýká celá společnost. Standardní státoobčanský režim zavedl ve srovnání s předchozí právní úpravou princip výlučného občanství a nabývací režim byl významně zpřísněn. V aplikační rovině byla běžná praxe rozhodnutí udělení neodůvodňovat, popřípadě odůvodňovat pouze tím, že na občanství není právní nárok, což v kontextu absence správního soudnictví vytvářelo prostor pro úřednickou zvůli, která zvláště zdařile kvetla v prostředí adresátů, jejichž společenské postavení neskýtalo možnost využít mimoprávní prostředky obrany, například medializaci, pokud právní prostředky selhávaly. Podmínky pro udělení státního občanství byly formulovány formalisticky a nereflektovaly fakticitu. Jako příklad lze uvést, že o občanství mohla (a může) relevantně žádat jakákoliv osoba, která má povolený trvalý pobyt, kdežto osoba, která žije v České republice delší dobu na základě jiného pobytového statusu, tak učinit nemohla (a nemůže, ačkoliv je k tomu oprávněna z mezinárodní smlouvy). Ve svém celku byl státoobčanský režim projevem nevyspělého, vypjatě formalistického státu, který vykazoval mnoho xenofobních znaků. Konkrétní praxe byla projevem nízké právní kultury, a to i na úrovni ústředních orgánů. Příznačným jevem je i požadavek znalosti českého jazyka, který je v rozporu s občanským a neetnickým pojetím českého státu. Tato skutečnost jen dokresluje, že Česká republika, ač se definovala jako tzv. občansky definovaný stát, a to i na ústavněprávní úrovni, měla k takovému pojetí daleko a blížila se mnohem více etnicky definovanému státu, kterým byla i z demografického hlediska. Přiřazováním etnických příznaků občansky definované státnosti je jenom elegantním způsobem jak obcházet rozpor mezi etnickou fakticitou a občanskou normativitou v neprospěch původního smyslu normy zakládající normativitu. Zákon o státním občanství se stal dokonce několikrát předmětem jednání Ústavního soudu, který všechny návrhy na zrušení částí tohoto zákona zamítl, což samo o sobě neznamená nic víc ani nic míň, než že i Ústavní soud jako orgán státu v tomto ohledu nepřekročil významně hranice definované dobou a společností.

Otázka budoucího vývoje

Česká republika je v současné době o něco vyspělejší a totéž platí i o státoobčanském právu a praxi. Právní úprava se změnila, napravila nejkřiklavější nedostatky a stejně tak se mírně zkultivovala i praxe, neboť některá rozhodnutí nově obsahují i náznak smysluplného odůvodnění. Situace došla dokonce tak daleko, že ministerstvo vnitra, do jehož gesce státní občanství padá, souhlasilo s možnou diskusí o revizi stávající státoobčanské úpravy a vypracovalo analýzu právní úpravy na úseku státního občanství. Přibližně ve stejné době vyšel ve druhém čísle letošního ročníku časopisu Právník článek soudce Nejvyššího správního soudu a jeho kolegy, který se snažil shrnout mimo jiné právní argumenty svědčící tomu, že udělování státního občanství není výlučně věcí volné úvahy úředníků, ale že v rámci legitimního očekávání lze dovozovat za určitých okolností právní postavení žadatele blížící se až prvnímu nároku. Jinými slovy, případné neudělení musí být odůvodněno jinak než tím, že na občanství není právní nárok, a to právně i fakticky věrohodně. Uvedený článek je možné vnímat i jako náznak nejvyšší soudní instance, jak v obecné rovině hodnotí nějakou právní otázku, což samo o sobě je akceptovatelné, zejména z hlediska předvídatelnosti soudního rozhodování. Sdělení nemá význam pouze pro spotřebitele právních norem, ale i pro jiné státní orgány, a to především pro samotné ministerstvo vnitra. Z uvedeného vyplývá, že v určitém segmentu odborné veřejnosti existuje náznak otevřené diskuse, který by ovšem mohl být zejména ze strany ministerstva vnitra ještě otevřenější. Mám tím na mysli především publikaci této analýzy a její podrobení veřejné diskusi a připomínkování dřív než bude vypracována její konečná varianta a předložena vládě.

Zmíněná analýza po obsahové stránce představuje v určitém ohledu pozitivní změnu, nicméně v mnoha ohledech je stále poznamenána nepochopením účelu státoobčanského práva. Za pozitivní změnu je třeba považovat opouštění konceptu jediného výlučného státního občanství. Tento koncept dříve odůvodňovaný praktickými (a nikdy nedoloženými) ohledy se totiž v rovině nabývání občanství ukazuje stále více jako fakticky diskriminující, protože nabývání občanství je tak navázáno velmi různé právní režimy, z nichž valná většina se vymyká kontrole, přezkoumatelnosti a mnohdy i samotné možnosti příslušnou právní úpravu zjistit. V rovině pozbývání vedla aplikace principu jediného občanství pouze k tomu, že se vytvářela diskrepance mezi evidencí a fakticitou.

Chybným směrem úvah této analýzy, je lpění na některých dosavadních principech stávající právní úpravy, popřípadě jejich posilování. Na prvním místě je třeba odmítnout vazbu oprávnění podat relevantní žádost o státní občanství na trvalý pobyt. Trvalý pobyt je výsledkem státem vytvořeného povolení, přičemž jeho udělení zpravidla není výsledkem integrace ani jiného právně uznatelného důvodu pro udělení občanství. Za chybné je samozřejmě třeba považovat i analýzou zvažované prodloužení požadované délky trvání tohoto pobytu z pěti na sedm let pro občany nečlenských zemí Evropské unie. Za jediné logicky obhajitelné řešení je možné považovat stav, kdy by se udělení občanství vázalo nikoliv na trvalý pobyt, ale na faktický pravidelný pobyt, který není v rozporu s právem, nebo jeho rozpornost s právem nelze spravedlivě přičítat k tíži žadatele (například u dětí). Současný a do budoucna předpokládaný stav je rovněž v rozporu s mezinárodními závazky České republiky, protože Evropská úmluva o občanství vyžaduje, aby měl možnost požádat řádným způsobem o státní občanství každý, kdo v zemi žije pravidelně déle než deset let, ačkoliv se český nezávazný překlad snaží vsugerovat čtenáři něco jiného. V ryze praktické rovině nelze také pominout demografický a politologický poznatek, jehož podstatou je skutečnost, že stoupající počet osob, které nejsou plnoprávnými členy společnosti s možností podílu na správě veřejných věcí a příslušných záruk, je ohrožením stability státu a demokratického zřízení.

Dalším chybným krokem by bylo posouvat hranici kritérií pro udělení směrem k ekonomické soběstačnosti, nezávislosti na veřejných rozpočtech a ještě přísnějšímu vyhodnocování dodržování právních norem, které chrání nerušený výkon státní správy, jak citovaný materiál předpokládá. Příslušné právní a neprávní normy, které by se měly stát referenčním rámcem pro posuzování žádosti, nemají totiž nic společného s morálkou či integračním potenciálem kohokoliv, na rozdíl od občanského zákoníku či trestního zákona. V tomto smyslu dochází k nebezpečné záměně morálky a přínosnosti pro společnost na straně jedné a konformity a disciplíny na straně druhé. Konformita a správní disciplína se sice mohou jevit jako obzvlášť vysoce ceněné ctnosti, zejména pro úředníka, který má potřebu jasně určitelného znaku, na jehož základě tak či onak rozhodne, ale jejich význam pro integrační politiku má své meze. Pokud bude totiž státoobčanské právo, stejně jako cizinecké právo, klást důraz na tyto hodnoty, tak imigrační politika bude ve svém výsledku vytvářet podmínky pro imigraci a integraci osob průměrných, neinvenčních, kteří stěží budou obohacením společnosti. Požadavek ekonomické soběstačnosti a nezávislosti na veřejných rozpočtech je navíc na hranici ústavnosti, protože princip solidarity je ústavně uznaný princip, jehož užití osobou, na kterou se dle uznaných norem vztahuje, nelze klást k tíži této osoby, byť pro účely jednoho právního odvětví. Takový postup je totiž útokem na lidskou důstojnost, neboť vytváří právem posvěcené stigma, které je důsledkem chudoby. V kontextu těchto argumentů nelze samozřejmě pominout skutečnost, že takový požadavek by posiloval nepropustnost hranice chudoby, protože absence státního občanství může být jednou z jejích příčin, a jeho aplikace by proto byla chybná z důvodů ryze pragmatických.

Významný deficit logiky postrádá státoobčanská politika také ve svém bezpečnostním rozměru. Dosavadní právní úprava není sice dokonalá, ale hlavní problém tkví v aplikační rovině, která je v rozporu s právem. Zákon předpokládá posouzení žádosti z hlediska bezpečnosti státu. To se ovšem neděje, nebo se tak děje mimo režim práva. Odůvodnění rozhodnutí, jimiž ministerstvo vnitra či ministr vnitra zamítá žádost o udělení, neobsahují vylíčení úvah, které správní orgán v tomto směru vedl, přestože zákon vylučuje ze správního spisu pouze skutečnosti, jež jsou předmětem utajení. V kontextu principů správního řízení není ovšem možné aplikovat princip utajení i na důvody rozhodnutí. Stát by si měl zvážit, zda důvod uplatní a uvede jej srozumitelně v odůvodnění nebo jej neuvede a neuplatní jej. Není možné aplikovat bezpečnostní kriteria bez řádného odůvodnění, protože takové rozhodování by bylo nepřezkoumatelné; je třeba také brát v úvahu i dosavadní judikaturu Ústavního soudu, která v podobném duchu judikovala pro účely trestního řízení. Bezpečnostní zhodnocení žádosti by se ovšem mělo také změnit, a to posunem ke komplexnějšímu posouzení celého případu ve světle případných bezpečnostních rizik, jak je v oblasti bezpečnostní politiky obecně obvyklé. V této souvislosti je nezbytné konstatovat, že nejčastějším bezpečnostním rizikem může být naopak frustrovaný žadatel, který má dojem, že jeho žádosti nebylo vyhověno z nějakých tajemných či nízkých příčin. V kontextu skupin přistěhovalců, kde by se takové povědomí šířilo, by měla taková politika významný dopad na postoje celých komunit k českému státu a na jejich loajalitu. Už z bezpečnostních důvodů je tedy nezbytné formulovat státoobčanskou politiku maximálně transparentně a tak, aby výsledky odpovídaly legitimnímu očekávání. V opačném případě se může Česká republika brzy dočkat početně významných neloajálních skupin osob, které budou významným bezpečnostním rizikem, aniž by bylo možné jim něco podobného z obecně lidského hlediska zazlívat. V kontextu globálních rizik jsou právě neloajální komunity obyvatel v zemi usazených jedním z největších rizik, přičemž právě cizinecká a státoobčanská politika byla jedním z faktorů, který tuto loajalitu či neloajalitu určoval v době, kdy se ještě formovala. Bezpečnostní důvody tedy v budoucnu budou spíše důvodem pro udělení než pro neudělení.

Vzhledem k výše uvedeným výtkám by se také slušelo, abych uvedl nějaký pozitivní příklad, jak by měla státoobčanská politika vypadat. Státoobčanská politika a cizinecká, respektive imigrační politika by měly být provázané a měly by v rozhodovací činnosti více reflektovat fakticitu a méně dbát na správný počet potvrzení a dodržování lhůt. Nejsilnější překážka přistěhovalectví by měla být samotném začátku integračního procesu, tedy v možnosti přesídlit do země, a měla by používat kvalifikační kriteria, kdežto v průběhu integračního procesu by stát měl vycházet se stavu založeného fakticitou. Samotné završení právní integrace tedy udělení státního občanství, by mělo být vázáno na faktický pobyt v zemi jako hlavní předpoklad. Zákon by měl pouze znát důležité důvody, pro které je možné žádost zamítnout, přičemž tyto důvody by měly mít povahu závažných důvodů a nikoliv úřednických banalit. Česká republika je natolik suverénním státem, že si může dovolit zcela ignorovat, zda má žadatel jiné státní občanství a nebude vázat své rozhodnutí na postup jiného státu. Na závěr bych dodal, že ať už bude právní úprava státního občanství a s tím související politika jakákoliv, bude vypovídat mnohé o povaze českého státu a jeho společnosti.