Stanovisko SOZE k nařízení Rady EU č. 343/2003 (Dublin II.)
Den 1. 5. 2004 bude významným nejen pro přistupující země, ale i pro všechny žadatele o azyl na území stávajících i budoucích členských států EU. Na toto datum připadá konec pětiletého období, které bylo stanoveno v Amsterdamské smlouvě pro přijetí právních nástrojů, které mají unifikovat resp. harmonizovat právní úpravu azylového práva s přihlédnutím k existujícím platným mezinárodním dokumentům na poli azylového práva.
Dnem přístupu do Evropské unie 1. 5. 2004 bude Česká republika vázána evropským právem ve všech jeho podobách. Přímo závazným se tak pro Českou republiku (resp. orgány veřejné moci rozhodující o žádostech o udělení azylu a především pro žadatele samotné) stane nařízení Rady EU č. 343/2003, přijaté dne 18. 2. 2003, stanovící kriteria a postupy pro určení členského státu odpovědného za posouzení žádosti o azyl podané v jednom ze členských států příslušníkem třetího státu. Nařízení Rady se zjednodušeně nazývá Dublin II (Dublinské nařízení).
Při této příležitosti Sdružení občanů zabývajících se emigranty (SOZE) zpracovalo další stanovisko, které hodnotí Dublinské nařízení jako celek včetně jeho předvídatelných důsledků pro žadatele o azyl. SOZE se ztotožňuje s tezí, že Dublin II. v žádném případě nepředstavuje spravedlivý systém, který by zabezpečil rovné přerozdělení břemene posuzování žádostí o azyl mezi jednotlivé členské státy (např. s ohledem na počet obyvatel určité země EU). Podle SOZE se jedná spíše o systém apelující na členské státy, aby se přihlásily k odpovědnosti za žadatele o azyl, který se díky jejich přispění na území EU dostal.
Dublinské nařízení je uplatňováno ve stávajících členských státech od 1. 9. 2003 a jeho obsahově téměř totožný předchůdce Dublinská úmluva již dokonce od roku 1997. Cílem tohoto nařízení je, aby byl zajištěn přístup k řízení o udělení azylu pro žadatele o azyl v návaznosti na další právní úpravu azylového acquis s využitím propadných lhůt pro určení odpovědného státu a zamezilo se opakovanému podávání žádostí o azyl v několika členských státech s cílem prodloužit a legalizovat si pobyt v EU.
SOZE se domnívá, že Dublinské nařízení nepředstavuje výrazné zlepšení situace na poli azylové politiky. Ve své podstatě skýtá řadu problematických pasáží.
Velkými negativy je především zdlouhavost samotné procedury, dále spojování odpovědnosti za žádost o azyl s odpovědností za hraniční kontroly a v neposlední řadě nepřiznávání odkladného účinku opravným prostředkům proti rozhodnutí o přemístění. Podle názoru SOZE přinese Dublinské nařízení novým členským státům s největší pravděpodobností řadu problémů. Jedná se totiž o země, které mají pouze krátkodobou zkušenost s prováděním azylové politiky a jejich rozhodovací systémy a přijímací resp. absorpční kapacita není dostatečně vyvinutá ke zvládnutí očekávaného náporu žadatelů o azyl, kteří budou na základě Dublinu II. a systému EURODAC vraceni na jejich území.
Světlými místy Dublinského nařízení je především ustanovení upravující sloučení rodinných příslušníků a možnost uplatnění humanitární klauzule (viz níže).
Ze zkušeností vyplývá, že Dublinské nařízení vede členské státy k tomu, aby posílily kontrolu svých hranic a aby obezřetně přistupovaly ke své vízové politice a nesly za ni odpovědnost, což do budoucna zřejmě povede i k zpřísnění této politiky, a tak nepřímo i k posílení konceptu „Evropy jako pevnosti“, která se uzavírá před ostatním světem a jediným možným a dostupným způsobem jak překročit její hranice zůstane pro žadatele o azyl nelegální migrace. Žadatelé o azyl se tak budou dostávat do stále nebezpečnějších situací a ještě ve větší míře budou muset využívat služeb pašeráků, kteří zneužívají jejich důvěry a doslova je ožebračují.
Jiným předvídatelným důsledkem Dublinu II. s ohledem na důsledky jeho ustanovení pro žadatele o azyl a na jejich schopnost rozšířit mezi sebou informace o platné právní úpravě, dozajista bude i enormní snaha běženců vyhnout se složkám veřejné moci, dokud se nedostanou do členského státu, ve kterém chtějí podat žádost o azyl, případně, kde mají rodiny či kde mají silné společenské a kulturní vazby. Ruku v ruce se k této snaze připojí i ničení veškerých dokladů či dokumentů, které by mohly posloužit jako důkaz pro určení odpovědného státu na základě Dublinského nařízení.
Základní principy Dublinského nařízení
- žádost o azyl má být posouzena pouze jedním členským státem,
- jiný členský stát může převzít odpovědnost za žádost, která by v souladu s principy Dublinského nařízení spadala do odpovědnosti jiného členského státu,
- vůči žadateli o azyl může být uplatněn princip třetí bezpečné země,
- členské státy musí informovat žadatele o azyl o aplikaci Dublinského nařízení.
Jednotlivá hodnotící kriteria
Jednotlivá kriteria jsou v nařízení stanovena v hierarchickém pořadí, které musí příslušné orgány zohlednit. Oproti Dublinské úmluvě bylo posíleno postavení rodiny a kriterium sloučení rodiny. SOZE zdůrazňuje, že jsou relevantní pouze ty rodinné vazby, které existovaly již v zemi původu. Ve vztahu k tomuto článku SOZE vyjádřuje zklamání, že se zde hovoří pouze o nukleární rodině. Podle SOZE by bylo velmi prospěšné i s ohledem na proklamovaný „nejlepší zájem dítěte“, kdyby zde bylo umožňováno sloučení i se „vzdálenějšími“ příbuznými (např. teta, strýc), kteří dokáží nezletilému poskytnout pro jeho vývoj potřebné kulturní a rodinné zázemí. Tímto článkem je, bohužel, dávána přednost státnímu výchovnému zařízení.
Další možností, která zohledňuje hledisko sloučení rodiny, je situace, kdy žadatel o azyl má v jiném členském státu rodinné příslušníky, o jejichž žádosti o azyl nebylo doposud vydáno meritorní rozhodnutí v první instanci. Z dikce tohoto ustanovení jasně plyne, že se nevztahuje na sloučení s žadatelem, jehož žádost je projednávána ve zrychleném řízení či v řízení o přípustnosti žádosti o azyl.
Není-li možné použít hledisko sjednocení rodiny, stává se odpovědným stát, který vydal víza nebo povolení k pobytu, což však nutně neznamená, že se jedná o stát, skrze který žadatel vstoupil na území EU.
Posledním v řadě kriterií, které SOZE považuje snad za nejdůležitější, je kriterium první žádosti o azyl.
V článku 15 je upravena tzv. humanitární klauzule, na jejímž základě mohou členské státy bez ohledu na předešlá kriteria sjednotit rodinné příslušníky z humanitárních důvodů jako jsou například důvody rodinné či kulturní, pokud dotčené osoby s tímto postupem souhlasí. Rodina zde není pojímána pouze v úzkém smyslu.
Dublinský systém nijak neusiluje o spravedlivé rozdělení břemene posuzování žádostí o azyl mezi jednotlivé členské státy EU. Pokud nelze určit, kde žadatel vstoupil na území EU, má se za to, že odpovědným za posouzení jeho žádosti je stát, kde osoba pobývá více jak 5 měsíců. Je-li takových států více, odpovědným se stává stát, kde žadatel pobýval naposledy. SOZE upozorňuje na skutečnost, že mnoho příslušníků třetích zemí nepotřebuje ke vstupu na území EU víza, a proto není vždy možné určit kde a kdy vstoupili na území EU.
SOZE se domnívá, že je v zájmu všech členských států, aby po rozšíření, byly přistupující státy schopny i nadále plnit své úkoly, aby zabezpečovaly efektivní a spravedlivou proceduru v souladu s požadavky azylového acquis a mezinárodními závazky. Bude proto dle SOZE ve velké míře záležet na jednotlivých členských státech do jaké míry budou využívat ustanovení Dublinského nařízení, která jim umožňují poslat žadatele o azyl do státu první žádosti o azyl. A naopak do jaké míry budou využívat ustanovení Dublinského nařízení, který jim bez ohledu na jednotlivá kriteria umožňuje převzít odpovědnost za žadatele, a tak i ulehčit přetíženým azylovým systémům nových členských států.
Při této příležitosti Sdružení občanů zabývajících se emigranty (SOZE) zpracovalo další stanovisko, které hodnotí Dublinské nařízení jako celek včetně jeho předvídatelných důsledků pro žadatele o azyl. SOZE se ztotožňuje s tezí, že Dublin II. v žádném případě nepředstavuje spravedlivý systém, který by zabezpečil rovné přerozdělení břemene posuzování žádostí o azyl mezi jednotlivé členské státy (např. s ohledem na počet obyvatel určité země EU). Podle SOZE se jedná spíše o systém apelující na členské státy, aby se přihlásily k odpovědnosti za žadatele o azyl, který se díky jejich přispění na území EU dostal.
Dublinské nařízení je uplatňováno ve stávajících členských státech od 1. 9. 2003 a jeho obsahově téměř totožný předchůdce Dublinská úmluva již dokonce od roku 1997. Cílem tohoto nařízení je, aby byl zajištěn přístup k řízení o udělení azylu pro žadatele o azyl v návaznosti na další právní úpravu azylového acquis s využitím propadných lhůt pro určení odpovědného státu a zamezilo se opakovanému podávání žádostí o azyl v několika členských státech s cílem prodloužit a legalizovat si pobyt v EU.
SOZE se domnívá, že Dublinské nařízení nepředstavuje výrazné zlepšení situace na poli azylové politiky. Ve své podstatě skýtá řadu problematických pasáží.
Velkými negativy je především zdlouhavost samotné procedury, dále spojování odpovědnosti za žádost o azyl s odpovědností za hraniční kontroly a v neposlední řadě nepřiznávání odkladného účinku opravným prostředkům proti rozhodnutí o přemístění. Podle názoru SOZE přinese Dublinské nařízení novým členským státům s největší pravděpodobností řadu problémů. Jedná se totiž o země, které mají pouze krátkodobou zkušenost s prováděním azylové politiky a jejich rozhodovací systémy a přijímací resp. absorpční kapacita není dostatečně vyvinutá ke zvládnutí očekávaného náporu žadatelů o azyl, kteří budou na základě Dublinu II. a systému EURODAC vraceni na jejich území.
Světlými místy Dublinského nařízení je především ustanovení upravující sloučení rodinných příslušníků a možnost uplatnění humanitární klauzule (viz níže).
Ze zkušeností vyplývá, že Dublinské nařízení vede členské státy k tomu, aby posílily kontrolu svých hranic a aby obezřetně přistupovaly ke své vízové politice a nesly za ni odpovědnost, což do budoucna zřejmě povede i k zpřísnění této politiky, a tak nepřímo i k posílení konceptu „Evropy jako pevnosti“, která se uzavírá před ostatním světem a jediným možným a dostupným způsobem jak překročit její hranice zůstane pro žadatele o azyl nelegální migrace. Žadatelé o azyl se tak budou dostávat do stále nebezpečnějších situací a ještě ve větší míře budou muset využívat služeb pašeráků, kteří zneužívají jejich důvěry a doslova je ožebračují.
Jiným předvídatelným důsledkem Dublinu II. s ohledem na důsledky jeho ustanovení pro žadatele o azyl a na jejich schopnost rozšířit mezi sebou informace o platné právní úpravě, dozajista bude i enormní snaha běženců vyhnout se složkám veřejné moci, dokud se nedostanou do členského státu, ve kterém chtějí podat žádost o azyl, případně, kde mají rodiny či kde mají silné společenské a kulturní vazby. Ruku v ruce se k této snaze připojí i ničení veškerých dokladů či dokumentů, které by mohly posloužit jako důkaz pro určení odpovědného státu na základě Dublinského nařízení.
Základní principy Dublinského nařízení
- žádost o azyl má být posouzena pouze jedním členským státem,
- jiný členský stát může převzít odpovědnost za žádost, která by v souladu s principy Dublinského nařízení spadala do odpovědnosti jiného členského státu,
- vůči žadateli o azyl může být uplatněn princip třetí bezpečné země,
- členské státy musí informovat žadatele o azyl o aplikaci Dublinského nařízení.
Jednotlivá hodnotící kriteria
Jednotlivá kriteria jsou v nařízení stanovena v hierarchickém pořadí, které musí příslušné orgány zohlednit. Oproti Dublinské úmluvě bylo posíleno postavení rodiny a kriterium sloučení rodiny. SOZE zdůrazňuje, že jsou relevantní pouze ty rodinné vazby, které existovaly již v zemi původu. Ve vztahu k tomuto článku SOZE vyjádřuje zklamání, že se zde hovoří pouze o nukleární rodině. Podle SOZE by bylo velmi prospěšné i s ohledem na proklamovaný „nejlepší zájem dítěte“, kdyby zde bylo umožňováno sloučení i se „vzdálenějšími“ příbuznými (např. teta, strýc), kteří dokáží nezletilému poskytnout pro jeho vývoj potřebné kulturní a rodinné zázemí. Tímto článkem je, bohužel, dávána přednost státnímu výchovnému zařízení.
Další možností, která zohledňuje hledisko sloučení rodiny, je situace, kdy žadatel o azyl má v jiném členském státu rodinné příslušníky, o jejichž žádosti o azyl nebylo doposud vydáno meritorní rozhodnutí v první instanci. Z dikce tohoto ustanovení jasně plyne, že se nevztahuje na sloučení s žadatelem, jehož žádost je projednávána ve zrychleném řízení či v řízení o přípustnosti žádosti o azyl.
Není-li možné použít hledisko sjednocení rodiny, stává se odpovědným stát, který vydal víza nebo povolení k pobytu, což však nutně neznamená, že se jedná o stát, skrze který žadatel vstoupil na území EU.
Posledním v řadě kriterií, které SOZE považuje snad za nejdůležitější, je kriterium první žádosti o azyl.
V článku 15 je upravena tzv. humanitární klauzule, na jejímž základě mohou členské státy bez ohledu na předešlá kriteria sjednotit rodinné příslušníky z humanitárních důvodů jako jsou například důvody rodinné či kulturní, pokud dotčené osoby s tímto postupem souhlasí. Rodina zde není pojímána pouze v úzkém smyslu.
Dublinský systém nijak neusiluje o spravedlivé rozdělení břemene posuzování žádostí o azyl mezi jednotlivé členské státy EU. Pokud nelze určit, kde žadatel vstoupil na území EU, má se za to, že odpovědným za posouzení jeho žádosti je stát, kde osoba pobývá více jak 5 měsíců. Je-li takových států více, odpovědným se stává stát, kde žadatel pobýval naposledy. SOZE upozorňuje na skutečnost, že mnoho příslušníků třetích zemí nepotřebuje ke vstupu na území EU víza, a proto není vždy možné určit kde a kdy vstoupili na území EU.
SOZE se domnívá, že je v zájmu všech členských států, aby po rozšíření, byly přistupující státy schopny i nadále plnit své úkoly, aby zabezpečovaly efektivní a spravedlivou proceduru v souladu s požadavky azylového acquis a mezinárodními závazky. Bude proto dle SOZE ve velké míře záležet na jednotlivých členských státech do jaké míry budou využívat ustanovení Dublinského nařízení, která jim umožňují poslat žadatele o azyl do státu první žádosti o azyl. A naopak do jaké míry budou využívat ustanovení Dublinského nařízení, který jim bez ohledu na jednotlivá kriteria umožňuje převzít odpovědnost za žadatele, a tak i ulehčit přetíženým azylovým systémům nových členských států.
15. 4. 04
Zdroj: SOZE