Rozhovor s Pavlou Boučkovou. Rozhodovaní si o občanech a neobčanech.

Vývoj Poradny pro občanství, občanská a lidská práva ve věcech občanství: od „československých cizinců“ k „opravdovým“ cizincům

Marek Čaněk, Migrace online: Téma občanství hrálo zásadní roli při vzniku Poradny pro občanství, občanská a lidská práva. Mohla bys vysvětlit okolnosti vzniku Vaší organizace?

Pavla Boučková: Poradna vlastně vznikla proto, že se Československo rozdělilo na dva státy. Začínali jsme jako pilotní projekt, který měl za půl roku pomoci vyřešit státoobčanský statut několika stovek nebo možná i tisíců osob, které byly bez státního občanství de iure nebo de facto v důsledku rozpadu Československa. Jednalo se o bývalé Čechoslováky, kteří se buď na území České republiky narodili, žili zde celý život nebo zde žili po velkou část svého života a kteří se rozpadem federace stali ze dne na den z občanů cizinci. Málokdo si už dnes vzpomene na to, že do jednotlivých komor Národního shromáždění se volilo na základě trvalého bydliště, nikoliv na základě státního občanství. To znamená, že Česká národní rada byla zvolena i lidmi, kterým poslanci posléze české občanství schválením zákona o občanství č. 40/1993 Sb. upřeli.

Naše organizace se v první době své existence snažila dárcům, jimiž bylo v první řadě UNHCR, Vysoký komisariát OSN pro uprchlíky, a dále Open Society Fund Praha, nějakým způsobem osvětlit, že problém není možné vyřešit do půl roku. Těch lidí bylo na našem území tolik, že problém v době našeho vzniku, to znamená v roce 1996, byl už natolik zanedbaný, že sekundární důsledky na život těchto lidí byly do budoucna prakticky nevratné. Hlavně nebylo možné tu věc vyřešit do půl roku, nakonec tedy zůstalo občanství bývalých československých občanů naší hlavní agendou až do roku 1999, kdy byl zákon znovu už poněkolikáté novelizován a kdy byla zavedena druhá podoba opce v současném paragrafu 18a) prohlášení o státním občanství České republiky. Od této doby je problém bývalých Čechoslováků s trvalým pobytem na území České republiky k datu rozpadu federace nebo pokud zde nejpozději od této doby trvale žijí, do značné míry systémově vyřešen.

MOL: Uvažovalo se o tom, že by se takto poškození bývalí českoslovenští občané měli domáhat nějakého odškodnění za to, že z nich český stát v důsledku tohoto zákona o občanství udělal cizince?

P. B.: Občanství v kontextu státního nástupnictví je specifický problém - dokud stát trvá, lidé jej vnímají stejně samozřejmě jako vzduch, který dýchají. Stát je jediným zdrojem sebou samým vytvořeného práva a při jeho zániku práva jeho občanů odcházejí neodvolatelně s ním. Souvislost existence státu s garancí určitého právního postavení dojde lidem obvykle až ve chvíli, kdy v důsledku zániku státu jako zdroje svých práv pozbudou také je. Už z četnosti jevu zániku států na našem území je zřejmé, že tuto zkušenost nemá ani každá generace. Proto není divu, že lidé jsou zaskočeni překotností vývoje, v němž postupně ztrácejí všechny své jistoty od těch sociálních až po jistotu úředně uznávané totožnosti, a na jehož konci stojí jako jakési „mrtvé duše“, na které kromě úřadů zapomněl snad i Pánbůh. Nástupnický stát je pak vázán pouze svým právem a případně tím, co se rozhodne z práva státu předchůdce převzít. Pokud se tedy rozhodne udělat z občanů státu předchůdce cizince, je to zcela věc jeho rozhodnutí, za předpokladu že přitom dodrží normy mezinárodního práva, zejména normy týkající se lidských práv a nediskriminace (tedy že např. nepřikročí k jejich hromadnému vyhoštění). I když není možné zcela pominout požadavek dodržení určitých morálních závazků, nelze je zaměňovat s právními nároky. O formulaci určitých právních závazků v kontextu státního nástupnictví (státní sukcese) se pokusila Evropská Úmluva o občanství Rady Evropy, která je svého druhu ojedinělým pokusem o kodifikaci mezinárodního práva v oblasti státního občanství. Evropská úmluva výslovně požaduje, aby její smluvní strana uznávala právo občanů původního státu, kteří mají obvyklý trvalý pobyt na jejím území, právo v tomto státě zůstat a dále že s nimi bude zacházeno pokud jde o sociální a hospodářská práva stejně jako s občany nástupnického státu. Ani z těchto ustanovení však není možno dovodit žádné závazky pro Českou republiku, protože smlouva sama vstoupila v platnost v roce 2000, Česká republika ji podepsala v roce 1999 a smlouva vstoupila pro ČR v platnost v roce 2004, zatímco k rozpadu Československa došlo již v roce 1993. Dále je třeba připomenout problematičnost jakýchkoliv závazků z Evropské úmluvy o občanství vznikajících v souvislosti se státním nástupnictvím při němž dochází ke vzniku nového státu (na rozdíl od státního nástupnictví při přechodu státní svrchovanosti na stát již existující). Kterýkoliv nově vznikající stát totiž bude vázán Evropskou úmluvou o státním občanství buď teprve až se rozhodne k ní přistoupit, nebo pokud se rozhodne ji převzít jako součást svého právního řádu aktem recepce práva zanikajícího státu). Odškodnění lze tedy požadovat v případech, kdy vznikla škoda v důsledku nějakého nesprávného postupu státního orgánu ve věcech státního občanství (např. pokud státní orgán protiprávně upírá uznání státního občanství ČR někomu, kdo státním občanem ČR podle zákona ČR je a tato fyzická osoba kvůli tomu utrpí škodu). Nelze však uplatňovat jakékoliv nároky jen na základě toho, že nástupnický stát svým zákonodárstvím některého občana státu předchůdce odmítl za svého občana uznat nebo mu své státní občanství udělit.

Upravení naturalizace do budoucna je politickou záležitostí

MOL: Od roku 1993 proběhlo sedm novel zákona o občanství. Velká část změn se snažila řešit situaci těchto osob. Odejděme však nyní od otázky „československých cizinců“ k „opravdovým“ cizincům. Mohla bys popsat vývoj novelizací u naturalizací?

P. B.: V otázce udělování občanství ČR cizincům došlo k postupnému zpřísňování a zavádění nových podmínek. Podmínky, které se do ustanovení zákona dostaly souvisí s obecným trendem zpřísňování nabývání státního občanství nebo naturalizace v důsledku například bezpečnostních zájmů nebo zřetelů, které je potřeba zohledňovat a které se v evropských státech upravují různým způsobem.

MOL: Myslíš si, že existuje něco, co je možné nazvat politikou ministerstva vnitra ve věci naturalizace?

P. B.: Myslím si, že žádná politika neexistuje. Řekla bych, že v těch věcech není dnes patrné využití nějaké koncepční směrnice. Samozřejmě, že v současné době je možné vysledovat, když se člověk podívá na počty udělených občanství, že nejvíce osob, kterým bylo uděleno české občanství jsou občané Slovenské republiky. Nemusí to ale být nutně tím, že by ministerstvo udělovalo občanství zejména jim. Může to být způsobeno tím, že jich je tady u nás opravdu hodně nebo už tu žijí dlouho, že už mají podmínku pětiletého trvalého pobytu splněnu. Tady by bylo ale dobře, kdyby se diskutovaly otázky, které se týkají koncepce udělování občanství v budoucnosti a to zejména otázky týkající se toho, zda rozšiřovat možnosti souběhu vícera občanství, zda-li současná podoba zákona je dnes dostatečná anebo ne - například vzhledem k různým migračním tendencím u nás a v Evropě. To by bylo samozřejmě zapotřebí a takovéto rozhodnutí by asi mělo padnout na politické úrovni. Zatím mi však připadá, že zájmy jednotlivých politických stran ohledně této věci jsou téměř nonexistentní. Jediný, kdo si pamatuji, že vyslovil zájem o otázky týkající se občanství, byla sociálně-demokratická vláda Miloše Zemana ve svém programovém prohlášení. Jednalo se tehdy o problém bývalých Čechoslováků. V programovém prohlášení vláda deklarovala, že tento problém zákonem systémově vyřeší. Žádnou obdobnou iniciativu jsem ale předtím ani potom nezaznamenala.

Myslím si, že například otázka týkající se umožnění souběhu vícera státních občanství je v první řadě otázka politického rozhodnutí. Do zákona se to poté už nějakým způsobem napíše. V roce 1993 byla představa, která byla pokud vím značně přijímána tehdejší politickou reprezentací tvořící nový stát, i když se neobjevila v žádných oficiálních prohlášeních, že je třeba postavit tento zákon na principu jenom jednoho státního občanství. Tehdy se tvrdilo, že je to trend převažující v Evropě. Já si myslím, že v té době tento trend převažoval v některých platných úpravách. Řekla bych ale, že situace v současné době už není taková a jednak si nejsem úplně jistá na základě jakých komparativních metod (protože jsem žádnou komparativní studii z té doby neviděla a nevím, že by vznikla), jakých empirických skutečností, se k tomuto názoru dospělo. Spíš mi trochu připadá, že v tom roce 93 to byl názor, který všichni vzali za svůj, aniž by k tomu byly nějaké pozitivní poznatky, o které by bylo možné to opřít. Stejně tak by bylo dobře, kdyby ten koncept, jakým způsobem je třeba řešit naturalizaci migrantů, byl napřed prodiskutován na politické úrovni a konzultován s veřejností, aby vznikl určitý koherentní koncept, který se poté bude dávat do zákona. Ať už to bude znamenat, že se bude přijímat nový zákon nebo se bude novelizovat ten stávající. Myslím, že toto je systémová záležitost, kterou by o vlastní vůli nemělo rozhodovat ministerstvo ani žádný orgán státní správy. To je záležitost vrcholně politická.

Neexistence právního nároku na občanství si není možné plést s libovůlí

MOL: Jak hodnotíte úroveň správní praxe ministerstva vnitra při rozhodování o udělení občanství?

Při správním uvážení o tom, zda občanství udělit či neudělit, ministerstvo vnitra, pokud žadatel splňuje všechny podmínky a oni mu ho přesto nechtějí udělit, jakoby zavádí další podmínky, které v zákoně uvedeny nejsou. Dám příklad. Jestliže je v zákoně podmínka trvání trvalého pobytu po dobu pěti let, podmínka znalosti českého jazyka, podmínka beztrestnosti, podmínka, že cizinec neporušuje pobytový režim, platí řádně daně a sociální dávky a nemá na nich dluhy a že se cizinec vyváže ze státního svazku, což je specifická podmínka, kterou nelze splnit bez součinnosti českého státu, tak je poté podle mého názoru zcela protizákonné, aby jako důvod zamítnutí žádosti se uváděla de facto další podmínka, že žadatel nemá žádné rodinné příslušníky, kteří jsou občany České republiky. Odporuje to jednak zásadě zákonnosti. Zákon by měl být předvídatelný. Také to odporuje ústavní zásadě, která stanoví, že státní orgán může činit pouze to, co zákon stanoví. Nesmí činit ani to, co mu zákon sice nezapovídá, ale ani výslovně nedovoluje. To znamená, že pokud má stanovené nějaké premisy své úvahy, musí se jich držet. Nemůže si svévolně stanovovat další podmínky. Navíc existuje významné podezření, že takto stanovené podmínky nejsou stejně aplikovány ve všech stejných případech. Je zde porušena zásada rovnosti při správním rozhodování, což je poměrně podstatná zásada týkající se dobré správy.

MOL: Na udělení občanství není právní nárok. Jak tedy rozumět případu, kdy žadatel splní všechny podmínky a ministerstvo vnitra ho přesto neudělí?

P. B.: To, že na něco není právní nárok, neznamená, že si správní orgán může počínat zcela libovolně. To jsou dvě různé věci. Jestliže nárok neexistuje, správní orgán musí přesto jednat v rámci mezí daných ústavou a zákony. To znamená, že nemůže překročit hranice zákona a i v té správní úvaze by měl kopírovat ty oblasti, které jsou dány jednotlivými podmínkami. Podle mého názoru, pokud správní orgán má dány podmínky, které má prověřovat za a) až za e), tak jeho správní úvaha spočívá v tom, že i když jsou tyto všechny podmínky splněny, nemusí občanství udělit, ale musí rozhodnutí o neudělení odůvodnit tak, aby se vešel do rámce daných podmínek, které mu dává stát jako meze jeho správní úvahy. Dám příklad u toho bezpečnostního hlediska. Podle mého názoru se správní úvaha může týkat třeba toho, v čem význam bezpečnostního hlediska spočívá, jestli tam jsou nějaké bezpečnostní důvody, které by nebyly tak významné nebo důležité, aby bylo nutno kvůli nim občanství neudělovat. Anebo naopak v případě, kdy je splněna podmínka pěti let beztrestnosti, ale správní orgán ví, že ta osoba je v současné době už deset let ve výkonu trestu, tak nelze úplně předpokládat, že takový člověk by v případě, že by byl na svobodě, zachovával všechny předpisy a zákony. Toto je věc, kterou podle mého názoru lze poté odůvodnit zamítnutí. Tedy i když jsou podmínky splněny, je možné žádost zamítnout, když je tu takováto závažná skutečnost, která s nimi ne souvisí, ale je v nich přímo obsažena. Není však možné si stanovovat libovolné podmínky podle toho, jak se který referent podívá do spisu nebo na žadatele, jestli se mu líbí nebo nelíbí. Je potřeba rozhodovat v rámci podmínek, které jsou v zákoně a ne tak jako by vůbec nebyli vázáni zákonnými ustanoveními. Mně se zdá, že si v některých případech ministerstvo vnitra správní uvážení plete s naprostou libovůlí.

Kam až zasáhne soudní judikatura bude odvislé od správní praxe ministerstva vnitra

MOL: Jaký je dnes prostor pro přezkoumání rozhodnutí?

P. B.: Rozhodnutí mohou být obecně přezkoumána soudem, pokud jsou v právní moci a byly vyčerpány opravné prostředky. Soud ovšem přezkoumává pouze kritérium zákonnosti. U těchto rozhodnutí si já osobně myslím, že pokud je rozhodnutí nezákonné nebo pokud tam je tvrzena nezákonnost, rozhodnutí musí být přezkoumáno nebo musí být přezkoumatelné bez ohledu na to, jestli na plnění je nebo není nárok. Dále je třeba říci, že každý musí mít v právním státě zaručeno, že nezákonná rozhodnutí musí být cestou práva zrušitelná. To je základní požadavek právního státu. V současné době ale není příliš rozhodnutí přezkoumávajících akty ministerstva vnitra v těchto věcech. Existují však minimálně dvě rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, kde šlo o případ nezákonnosti, který byl dán tím, že rozhodnutí bylo fakticky nepřezkoumatelné. To byla rozhodnutí, ve kterých ministerstvo, pokud vím, uvedlo pouze to, že na kladné rozhodnutí není právní nárok, což není odůvodnění, které by mohlo obstát ani podle správního řádu. Takové rozhodnutí, kterému chybí odůvodnění, je nepřezkoumatelné a jako takové má být zrušeno. Řekla bych, že soudy se pravděpodobně budou do budoucna ubírat touto cestou. To znamená, že nebudou připouštět nepřezkoumatelnost rozhodnutí, kde bude namítána nezákonnost.

MOL: Hrozí nepřezkoumatelnost u bezpečnostního hlediska? Ministerstvo vnitra při svém rozhodování spoléhá na informace například z Bezpečnostní informační služby. Ta vychází z utajovaných informací a MV se pouze dozví, zda určitý člověk podle názoru BIS představuje nebo nepředstavuje bezpečnostní riziko.

P. B.: Z žádného ustanovení výslovně nevyplývá, že by se jednalo o nepřezkoumatelné rozhodnutí, kde by v odůvodnění bylo bezpečnostní hledisko. Přezkoumatelnost a nepřezkoumatelnost ve správním soudnictví se týká zákonnosti rozhodnutí. To znamená, že pokud je úvaha správního orgánu, kterou v odůvodnění zamítavého rozhodnutí použije, v rámci logiky a v mezích zákona, tak soudu nepřísluší říkat, že vidí důvody jinak. Tomuto soudu nepřísluší, aby sám hodnotil důkazy. Může je hodnotit pouze v tom případě, kdy odůvodnění jsou ve zcela zřejmém rozporu se spisy nebo kdy se hodnocení správního orgánu vymyká logické úvaze. Pokud však bude odůvodněn výrok správního orgánu bezpečnostními hledisky, tak zatím pro soudy nevidím moc velký prostor. V každém případě však logika úvahy správního orgánu při odůvodňování zamítavého rozhodnutí musí respektovat hledisko přiměřenosti i v případě bezpečnostního hlediska. Otázka je, jak se bude judikatura vyvíjet do budoucnosti. To nemůže dopředu nikdo předvídat. Pokud však bude ministerstvo věnovat větší péči tomu, jak odůvodňuje rozhodnutí, pokud omezí svoji libovůli, tak judikatura nebude do budoucna nikterak radikální. Pokud se však ministerstvo při odůvodňování rozhodnutí o neudělení občanství bude chovat stejným způsobem jako doposud, může se i stát, že ze strany soudů skutečně dojde i k radikálnějším krokům. Při vadně provedených řízeních, když je hledisko nezákonnosti naplněno, se může stát, že z odůvodnění vyplyne i širší rozsah toho, co budou soudy hodnotit než pokud ta rozhodnutí budou formálně a logicky vyargumentována.

4. dubna 2005