Řízení o povolení k pobytu v praxi: pro řadu cizinců náročný běh na dlouhou trať

Od přechodu agendy dlouhodobých víz a pobytů na odbor azylové a migrační politiky (OAMP) v roce 2011 se téměř všechna pracoviště OAMP potýkala s průtahy v řízeních, které dosahovaly v některých případech nesnesitelných délek. Problém byl opakovaně diskutován na Výboru pro práva cizinců s poměrně nesmiřitelnými stanovisky zástupců nevládních organizací a ministerstva vnitra. Ministerstvo množství polhůtových rozhodnutí ve věcech pobytu vidělo jako důsledek obrovského balíku nedořešených řízení předaných jim policií při současném nedostatku personálních kapacit. Většina zástupců neziskových organizací, kteří poskytují cizincům poradenství, odmítala tyto argumenty již v roce 2011. Imanentním požadavkem fungování státní správy je, že bude schopna se i s většími organizačními změnami vyrovnat způsobem, který občana (nebo účastníka řízení obecně) výrazně nezatíží. [1] V tomto případě se navíc nejednalo o žádnou nahodilou změnu, která by na předmětném ministerstvu přistála z čista jasna jako důsledek nečekaného politického rozhodnutí. Převzetí rozhodování o všech povoleních k pobytu z policie na OAMP bylo dopředu plánováno. Ostatně skutečnost, že i po třech letech nejsou žádosti rozhodovány v mnohých případech ve lhůtách, [2] naznačuje, že příčiny problému tkví zřejmě i jinde.

Následující tři případy se detailněji věnují problému dokazování financí v řízeních o povolení k pobytu. Prokázání finančního zajištění pro budoucí pobyt je jednou ze stěžejních náležitostí většiny žádostí o povolení k pobytu. Terminologií zákona jde o tzv. doklad o zajištění prostředků k pobytu, kterým se prokazuje, že „pravidelný a úhrnný měsíční příjem“ cizince a společně s ním posuzovaných osob pobývajících na území nebude „nižší než součet částek životních minim cizince a s ním společně posuzovaných osob a nejvyšší částky normativních nákladů na bydlení stanovených pro účely příspěvku na bydlení zvláštním právním předpisem nebo částky, kterou cizinec věrohodně prokáže jako částku skutečných odůvodněných nákladů vynakládaných na bydlení“. [3]

Za touto, pro laika složitou definicí, je poměrně logický konstrukt výpočtu, který pracuje se dvěma alternativami: buď se sečtou životní minima osob v domácnosti s normativními náklady na bydlení, které pro takový počet osob určuje jasně právní předpis [4] a částka se pak porovná s doloženými příjmy. Druhou variantou je sečtení životních minim se skutečnými náklady, které žadatel na bydlení vynakládá. Možnost alternativního výpočtu je zcela namístě, neboť předepsané normativní náklady vychází z nejvyšších částek, nikterak nezohledňují rozmanitost nákladů bydlení, které se v praxi mohou vyskytovat. 

Následující případy demonstrují, jak postupy OAMP mohou komplikovat a prodlužovat řízení a zbytečně tak zatěžovat účastníky i samotné ministerstvo.

Řízení ve věci povolení k trvalému pobytu po pěti letech

Paní S. v květnu 2011 požádala na regionální pobočce o povolení k pobytu po pěti letech legálního pobytu v ČR. V té době žila s manželem a malým dítětem v pronajatém bytě a příjem rodiny tvořilo zejména manželovo podnikání. Paní S. tedy předložila se svojí žádostí požadované náležitosti – zejména osvědčení o zkoušce z českého jazyka, nájemní smlouvu a manželovo daňové přiznání. Její žádost o povolení k pobytu však byla zamítnuta, neboť dle zjištění správního úřadu nebyl příjem rodiny dostatečný. Ačkoliv rodina se svými příjmy v praxi normálně pokryla své životní výdaje, úřad dospěl na základě předepsaného výpočtu k názoru, že nikoliv. Úřad vyšel z výše zmíněných nejvyšších normativních nákladů a nepřihlédl k nákladům skutečným, které byly v žádosti doloženy nájemní smlouvou. 

Paní S. se tedy obrátila s odvoláním na Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců. Ta sice potvrdila, že tzv. normativní náklady je legitimní počítat vždy dle sazeb na hlavní město Prahu. Zároveň jí ale dala zapravdu v tom, že odbor azylové a migrační politiky v rozporu se správním řádem nepřihlédl k částce skutečných nákladů bydlení, aniž by blíže vysvětlil proč. Žadatelce tak nedal možnost se k tomu také kvalifikovaně vyjádřit a případně doklady předložit. V rozhodnutí odvolacího orgánu byl prvoinstanční orgán poučen následovně: „V dalším řízení ministerstvo vnitra poučí odvolatelku o tom, jaké doklady považuje za věrohodné prokázání odůvodněných nákladů vynakládaných na bydlení a stanoví jí přiměřenou lhůtu k jejich doložení. Při rozhodování k nově doloženým důkazům přihlédne a v odůvodnění rozhodnutí uvede, jakým způsobem tyto nově doložené důkazy hodnotilo.“ 

Bohužel ani po úspěšném odvolání neskončila žádost paní S. pozitivním rozhodnutím, navíc v už tak dlouhém řízení docházelo k průtahům. Teprve po dalších šesti měsících [5] od rozhodnutí odvolacího orgánu byla paní S. poslána výzva, že má odstranit vady svojí žádosti. Opět v ní ale chybělo zásadní sdělení – jaké doklady kromě nájemní smlouvy má paní S. ještě předložit k prokázání skutečných nákladů na bydlení. Nájemní smlouva, ani doložení záloh na služby (energie, plyn) znovu bez dalšího vysvětlení nestačily a paní S. byla nucena opět podstoupit martyrium odvolacího řízení. 

Teprve po druhém rozhodnutí Komise odbor azylové a migrační politiky konečně doklady předložené paní S. uznal a pobyt udělil. Celková délka řízení byla 22 měsíců. Přitom z obou rozhodnutí Komise i závěru celého řízení jasně plyne, že paní S. splňovala podmínky k udělení trvalého pobytu. Jen správní orgán doslova odmítl (jak jinak lze dvojí negativní rozhodnutí o žádosti vidět) žadatelce komunikovat, co lze rozumět pod pojmem skutečných nákladů na bydlení a jak je má účastník prokazovat. Bylo zapotřebí dvou odvolacích řízení (a tedy zatěžování nadřízeného správního orgánu) k tomu, aby se paní S. předně dozvěděla, v čem úřad vidí problém její žádosti a následně jaké doklady lze doložit k jeho odstranění. [6] Netřeba detailně rozvádět objem času, který paní S. strávila nad opakovaným obstaráváním dokumentů v průběhu skoro dvouletého řízení, neboť ty úřad vyžaduje pro každé rozhodnutí aktuální. 

Řízení o povolení k trvalému pobytu nezletilého dítěte: paní T.

S podobným problémem se setkala paní T. při žádosti o povolení k pobytu svého nezletilého dítěte, kterého osvojila poté, co jej biologická matka zanechala bez péče. Paní T. disponuje trvalým pobytem a pro osvojené dítě chtěla logicky totéž. Na rozdíl od prvého případu ale u paní T. sehrála hlavní roli nečinnost správního úřadu. O povolení k trvalému pobytu pro své dítě požádala v první polovině roku 2011 na jedné z regionálních poboček. K žádosti předložila vedle dalších náležitostí zejména doklad o zajištění ubytování a příjmy své a dalšího člena domácnosti. [7]

Úřad se tak před vydáním rozhodnutí ve věci pobytu musel opět vypořádat s tím, zda příjmy rodiny jsou dle výše uvedených definic dostačující. Při podání žádosti totiž byla zaměstnána paní T. i její starší syn a příjem stačil bez dalšího na výpočet za pomoci výše zmíněných nejvyšších normativních nákladů (v tomto případě asi 20 tisíc čistého). Pokud by tedy bylo rozhodnuto o žádosti v zákonem předepsané lhůtě dvou měsíců, nebylo náležitostem co vytknout. Úřad však o povolení k pobytu nerozhodl celý rok. Jelikož po roce už doklady nebyly pro úřad dostatečně aktuální, vyzval paní T. k předložení nových potvrzení o příjmu v zaměstnání. V té chvíli byl ale starší syn paní T. již nezaměstnaný. Příjmy rodiny tvořené v tu chvíli jen mzdou paní T. by byly z hlediska zákonné definice dostačující jen za situace, že by úřad vzal v potaz skutečné náklady bydlení. To se však nestalo a povolení k pobytu nezletilého dítěte paní T. bylo zamítnuto pro nedoložení „prostředků k pobytu“. 

Opět následovalo odvolací řízení a zrušení rozhodnutí OAMP. Komise konstatovala, že poučení, kterého se paní T. dostalo ohledně vady její žádosti – nedostatečného příjmu, bylo nesrozumitelné a matoucí. Navíc dala Komise paní T. zapravdu v tom, že úřad nedostatečně posoudil přiměřenost svého rozhodnutí ve vztahu k zásahu do rodinného života nezletilého dítěte a jeho adoptivní matky. Argument správního orgánu, že se nezletilý žadatel žijící sedm let v ČR s adoptivní matkou má vrátit do země původu za biologickou matkou, Komise nepřijala. Nakonec také připomněla, že pokud úřad v rozhodnutí o zamítnutí pobytu tvrdí, že dotyčná osoba si může požádat o jiné pobytové oprávnění, pak v souladu s judikaturou Nejvyššího správního soudu musí takové alternativy konkretizovat. [8]

Případ paní T., respektive jejího nezletilého dítěte zatím nemá šťastný konec. Znovu se vzhledem časovým prodlevám v odvolacím řízení musí předložit aktuální potvrzení o příjmu a nájemní smlouvu. 

Dlouhodobý pobyt podnikatele: pan V.

Pan V. provozuje večerku a požádal si v listopadu 2012 o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání. [9] I v řízení o povolení dlouhodobého pobytu (resp. jeho prodloužení) je třeba prokázat prostředky k pobytu. 

Obdobně jako v předchozích případech ani jeho příjmy jako drobného začínajícího živnostníka nebyly nijak vysoké. Jako podnikající osoba mohl doložit k prokázání budoucího příjmu pouze daňové přiznání za uplynulé zdaňovací období (resp. na žádost tzv. platební výměr), přičemž správní úřad od příjmu navíc odečetl celoroční platby na sociální pojištění. Výsledná částka, která se rozpočetla na dvanáct měsíců, tak byla o něco málo vyšší než minimální mzda. 

Pan V. byl tedy výzvou upozorněn, že prostředky k pobytu nejsou dostačující. Jelikož se svými příjmy vychází, moc nerozuměl, v čem spočívá problém. Tentokrát už bylo panu V. na rozdíl od předchozích případů vysvětleno, jak správní úřad dochází k vypočteným částkám a že vychází primárně z normativních nákladů na bydlení. Panu V. bylo řečeno, že může doložit své skutečné náklady na bydlení. Jelikož bydlí u příbuzného v jeho rodinném domě a neplatí tržní nájemné, nechal si výši svých nákladů od vlastníka domu potvrdit. 

 K čestnému prohlášení však úřad překvapivě nepřihlédl a žádost zamítl. Po dalším půlroce, kdy pan V. musel namítat průtahy v řízení tentokrát u odvolacího orgánu, se dočkal zrušení rozhodnutí. Komise vytkla úřadu, že čestné prohlášení o ubytování bez dalšího ignoroval, aniž by zároveň účastníka poučil, jak má takový dokument vypadat. Komise potvrdila, že doklad o bezplatném ubytování je dokladem v řízení legitimním, a pokud má úřad pochybnosti, zda se jedná o pravdivé tvrzení, může využít výslechu. Pan V. pak na další výzvu předložil aktuální daňové přiznání a pobyt mu byl na podzim 2013 prodloužen. 

Závěr

Z popsaných případových studií je zřejmé, jak může být pro některé účastníky řízení náročné. Předně ve všech výše popsaných řízeních docházelo k bezdůvodným prodlevám a nedodržování zákonných lhůt pro vydání rozhodnutí, ať už u orgánu první instance nebo u orgánu odvolacího. Z dvouměsíčního řízení se stalo několikaleté martyrium, v jehož průběhu cizinci z pochopitelných důvodů prožívají obrovskou nervozitu, ale také administrativní zátěž. Prodlevy v řízeních nutí účastníky opakovaně absolvovat dožádání zaměstnavatelů, ubytovatelů, finančního úřadu, správy sociálního zabezpečí a dalších. Vedle dokladů pro řízení o povolení k pobytu se délka řízení podepisuje i na dalších obtížích, například omezené platnosti živnostenského oprávnění, které cizinec musí opakovaně prodlužovat dle doby tzv. překlenovacího štítku. Administrativní zatížení se tak vlastně šíří i na další úřady či osoby. Těžkopádnosti řízení přispívá úřad i tím, že jeho výzvy jsou velice těžko srozumitelné a často zcela  chybí jasné a konkrétní pojmenování problému. Sice lze hodnotit jako pozitivní, že aktuální výzvy již alespoň obsahují konkrétní částky a výpočty, se kterými úřad při posouzení prostředků k pobytu pracuje. [10] Účastník řízení by se ale měl z výzvy úřadu dozvědět nejen to, v čem je jeho žádost neúplná nebo vadná, ale i to, jak má dále postupovat. A v tom rozhodně výzvy úřadu nadále za ideální považovat nelze. Výzva mívá 3-5 stran, kde úřad popisuje celou právní úpravu a celou škálu možnosti doložení příjmů (od potvrzení zaměstnavatele, přes daňová přiznání, několika typů příjmů z obchodní společnosti atd.). Většina příkladů se ale účastníka řízení osobně vůbec nemusí týkat a působí na něj pak zcela matoucím dojmem. Nelze se pak divit, že úřad od účastníka vlastně nedostane to, co chce. 

Navíc výše popsaný přístup těžko může vést k eliminaci služeb různých zprostředkovatelů a tlumočníků-právních zástupců, neboť účastník nemá sám šanci ani pochopit, v čem je vlastně problém. A bez právního zastoupení či efektivního poradenství v řízení by rozhodně ani jeden z výše zmíněných účastníků nedosáhl v odvolacím řízení zrušení rozhodnutí a následně i udělení pobytu. Konkrétně u těchto případů bylo odvolací řízení přitom poměrně zbytečné. Stačilo jen „administrativně“ vyjít účastníku vstříc a vysvětlit srozumitelně problém a jeho možná řešení. Principy dobré správy by měly platit v cizineckém řízení jako kdekoliv jinde.

Tento článek vznikl v rámci projektu Na práci v ČR, financovaném z Evropského sociálního fondu prostřednictvím OP LZZ a státního rozpočtu ČR.