Promarněná příležitost? K několika bodům novely zákona o azylu

Návrh z pera ministerstva vnitra pozměňuje především aktuální znění zákona o azylu, částečně se však dotýká i zákona o pobytu cizinců[2] a zákona o sociálně- právní ochraně dětí[3]. Je ale potřeba říci, že na rozdíl od posledních změn v této oblasti  se nejedná o novelizaci, která by nějak zásadně měnila dosavadní koncepci azylového řízení nebo obsah jednotlivých pojmů. Nelze však říci, že by návrh neobsahoval žádná sporná či problematická ustanovení.

V následujícím textu bych ráda shrnula nejdůležitější plánované změny v české úpravě, která bude s největší pravděpodobností účinná v květnu příštího roku. Připomínky v textu uvedené byly také předány Ministerstvu vnitra v rámci připomínkového řízení a jejich vypořádání proběhlo dne 31. 7. 2012 (připomínky NNO jsou dostupné zde). Ministerstvo v něm řadě námitek, včetně těch vyslovených nevládními organizacemi, nakonec vyhovělo.

Transponované směrnice

Harmonizace předpisů v rámci společného evropského azylového systému má vést k tomu, že nejen právní úprava, ale i praxe v oblasti azylu a uprchlictví bude napříč členskými státy Evropské unie jednotná. Snaha EU o harmonizaci azylových politik v současnosti pokročila od přípravy jednotlivých předpisů k hodnocení jejich aplikace a k jejich revizím.

Snaha o jednotnou definici toho, komu má být v členských státech udělena určitá forma ochrany, vedla už v roce 2004 k přijetí kvalifikační směrnice[4]. V době jejího přijetí se hovořilo ještě o tzv. minimálních normách, které, přeloženo do laického jazyka, měly zajistit, aby státy dodržovaly minimální standarty pro určení, zda osoba splňuje podmínky pro udělení ochrany členským státem. Hodnocení (dostupná např. zde nebo zde) ukázalo, že praxe napříč členskými státy není jednotná a v některých případech nejsou ani dodržovány minimální standardy ochrany.

Kvalifikační směrnice byla přepracována a nově přijata Evropským parlamentem a Radou v prosinci minulého roku (2011)[5]. Aktuálním cílem směrnice dle preambule je, aby členské státy používaly společná kritéria pro identifikaci osob s potřebou mezinárodní ochrany a aby úroveň práv (výhod) těchto osob byla rovněž unifikovaná napříč členskými státy[6]. Přepracované znění kvalifikační směrnice mělo být důvodem k tomu, aby se některá dosud netransponovaná ustanovení směrnice do národní úpravy konečně promítla. V praxi ale směrnice z hlediska klíčových definic podmínek udělení ochrany původní text nijak nepřekonává a přináší spíše dílčí změny. Ostatně jak bylo řečeno, za situace, kdy stávající pojmy nejsou ve členských státech harmonizovaně aplikovány, nemá postup na další úroveň harmonizace smysl. 

Dále je transponována směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/51/EU[7], která rozšiřuje oblast působnosti směrnice o dlouhodobě pobývajících rezidentech i na osoby požívající mezinárodní ochrany.

Změny české legislativy související s transpozicí směrnic

Přepracovaná kvalifikační směrnice přináší určitá pozitiva v oblasti práv (výhod) osob s přiznanou doplňkovou ochranou, což se promítlo i do některých ustanovení novely zákona o azylu. Osoby požívající doplňkové ochrany by napříště měly mít přístup ke státnímu integračnímu programu včetně podpory bydlení. Dále by s účinností novely měla být prodloužena doplňková ochrana nejméně dva roky.[8] Mění se i v praxi velice důležité postavení osob s udělenou doplňkovou ochranou. První potřebnou změnou bylo dořešení situace osob, které získaly doplňkovou ochranu a zároveň se ministerstvem soudní cestou přou o získání statutu uprchlíka. Dosavadní úprava totiž stojí na principu, že s podanou žalobou (tedy v praxi po dvou týdnech) přichází osoba požívající doplňkové ochrany o svůj průkaz o povolení k pobytu a stává se opět žadatelem o mezinárodní ochranu. V praxi tak ti, kteří by mohli začít využívat výhod statutu držitele doplňkové ochrany (např. zaměstnání bez potřeby povolení) s podáním žaloby o tuto možnost přijdou a fakticky se nemohou začít integrovat. Napříště však podobným situacím zabrání absence odkladného účinku těchto specificky jmenovaných žalob.

V projednávaném návrhu změn zákona o azylu se také upřesňují dvě ustanovení týkající se podmínek pro udělení, resp. odnětí ochrany.[9] Bohužel se ale ministerstvo vnitra přes četné návrhy nevládních organizací odmítlo v návaznosti na transpozici směrnice zabývat transpozicí některých staronových (již ve starším znění směrnice obsažených) ustanovení. Jedná se přitom o některé ze zásadních pojmů, které upřesňují jednotlivé části definice pronásledování.

Kvalifikační směrnice tuto definici totiž poměrně široce rozpracovává, zatímco český zákon o azylu pracuje roky pouze s definicí pronásledování v § 2 odst. 8, které je v podstatě zúženo do neurčitého pojmu „závažné porušení lidských práv“. Chybět tak nadále bude např. definice tzv. pronásledování na kumulativním základě z článku 9 odst. 1 písm. b) kvalifikační směrnice. Ten (na rozdíl od zákona o azylu) hovoří o souběhu různých opatření, který je dostatečně závažný k tomu, aby postihl jednotlivce stejným způsobem jako závažné porušení základních lidských práv. Jinými slovy k naplnění definice pronásledování není potřeba, aby stát „jen“ vážně porušoval základní lidská práva osoby, může se jednat o více méně závažných útoků, které ve svém souhrnu lze také nazvat pronásledováním. Směrnice také nabízí užitečnou příkladovou definici forem jednání, které mohou být považována za pronásledování. Zákon o azylu se zmiňuje pouze o opatřeních působící psychický nátlak, ačkoliv směrnice velice trefně jmenuje v článku 9 odst. 2 (i v přepracovaném znění) celou škálu dalších aktů, které v praxi státy používají k pronásledování osob, jako například právní, správní, policejní nebo soudní opatření, která jsou sama o sobě diskriminační, nepřiměřená, nebo diskriminační trestní stíhání či jednání namířená proti osobám určitého pohlaví nebo proti dětem. Zákon o azylu bude také stále postrádat důraz na skutečnost, že jednání, které lze podřadit pod pronásledování může být závažné nejen svojí povahou, ale také opakováním[10].

Současná rozhodovací praxe v České republice, včetně četných rozhodnutí krajských soudů, přitom rozhodně není s to pracovat i s textem směrnice. V důsledku jsou přijímána rozhodnutí, která neodpovídají euro-konformního výkladu pojmu pronásledování.

Pozitivně lze naopak v zásadě hodnotit úpravy spojené s nedávnou přijatou směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2011/51/EU. Statut rezidenta, který by měl zaručovat určitou úroveň práv napříč státy EU migrantům ze třetích zemí usazeným v EU, budou nově moci získat i osoby požívající mezinárodní ochrany. Osoby, které v budoucnu získají mezinárodní ochranu v ČR, tak dosáhnou po určité době i na tento statut.[11]

Změny nenavazující na transpozici směrnic

Jak již bylo řečeno, nová úprava zákona o azylu je zdůvodňována v prvé řadě nutnou transpozicí některých předpisů EU. Při pohledu na množství navrhovaných změn, které nijak nevycházejí z našich povinností vůči EU, se nicméně nelze ubránit dojmu, že transpozice se stala spíše jakýmsi zaklínadlem pro zákonodárce k bezproblémovému přijetí návrhu. I ústní vypořádání připomínek se v podstatě týkalo jen námitek vůči této druhé kategorii změn.

Zcela zásadní, a nevládními organizacemi či Zmocněnkyní vlády pro lidská práva nejvíce připomínkována, jsou ustanovení, která propojují institut zajištění (cizince) a povinnost (žadatele o azyl) setrvání v přijímacím středisku[12]. Obojí představuje specifický způsob zbavení svobody, ke kterému dochází jen u migrantů. V prvém případě (zajištění) je v současnosti cizinec zbaven svobody - zajištěn dle zákona o pobytu cizinců v zařízení pro zajištění cizinců (ZZC) a to většinou za účelem realizace vyhoštění. V druhém případě (povinnost setrvání v přijímacím středisku) je zbavován svobody žadatel o udělení mezinárodní ochrany bezprostředně poté, co o ní požádal a je umístěn v přijímacím středisku. Důvody pro takovéto zbavení svobody jsou jmenovány v zákoně o azylu - nedostatek identifikačních dokumentů nebo obava z ohrožení bezpečnosti státu.

Ministerstvo vnitra v předkládané novele navrhuje, aby mohlo rozhodovat o povinnosti žadatele o mezinárodní ochranu setrvat v ZZC namísto přijímacího střediska. Dle důvodové zprávy má navrhovaná úprava reagovat na vývoj judikatury[13] v oblasti zbavení svobody migrantů, kdy by mělo být striktně rozlišováno mezi zbavením svobody dle návratové směrnice[14] (zajištění za účelem realizace vyhoštění) a zbavením svobody žadatelů o mezinárodní ochranu (přijímací směrnice[15]).

Proti návrhu zaznělo několik námitek. Zaprvé bylo stran nevládních organizací namítáno, že změna je předčasná, když z aktuálního stavu judikatury neplyne žádná povinnost ke změnám v české úpravě. Evropská úprava ani judikatura zatím nenabízejí jednoznačné vodítko, jak zbavení svobody těchto dvou kategorií migrantů v praxi rozlišit. Detailní právní úpravu u žadatelů o mezinárodní ochrany na úrovni EU přinese zřejmě až přepracovaná přijímací směrnice.

Ministerstvem navrhovaná úprava de facto zavádí další možnost zbavení svobody žadatelů o mezinárodní ochranu, kteří byli původně zajištěni cizineckou policií. Dle připomínek nevládních organizací ale postrádá detailní rozpracování a vyjasnění postavení těchto osob ve vztahu k původnímu zajištění dle zákona o pobytu cizinců. Úprava nenabízela žádnou odpověď na otázky velice podstatné pro ochranu práva na osobní svobodu těchto osob. Například v jakém časovém horizontu bude ministerstvo u zajištěného žadatele rozhodovat o povinnosti setrvat v ZZC, nebo kdo bude odpovědný za průběžné zkoumání důvodů zajištění a povinnosti propuštění (například po rozsudku soudu).

Ačkoliv v rámci připomínek ministerstvo neustoupilo od celkového záměru, podařilo se alespoň dohodnout časový limit pro vydání rozhodnutí o povinnosti setrvat v ZZC. V případě, že zajištěný cizinec požádá o ochranu, pak ministerstvo bude muset o jeho případné povinnosti setrvat v ZZC rozhodnout do 5 dnů. Nebude tak alespoň hrozit situace, že nejdříve stanoví limit zajištění ve svém rozhodnutí policie (což může být i 180 dní) a teprve po jeho uplynutí bude rozhodovat o zbavení svobody ministerstvo vnitra (s maximálním limitem 120 dní). Jakmile zajištěný cizinec požádá o mezinárodní ochranu, bude povinností ministerstva do 5 dnů rozhodnout.[16]

Poměrně diskutovanou oblastí se v rámci připomínkového řízení stala úprava zdravotní péče nezletilých dětí žadatelů o mezinárodní ochranu, osob s vízem strpění i s přiznanou ochranou. Ministerstvo vnitra totiž navrhovalo, aby v případech, kdy rodiče do 60 dnů nepožádají o udělení ochrany či povolení k pobytu za dítě narozené na území ČR, dítě ztratilo možnost profitovat ze systému veřejného zdravotního pojištění. Důvodem bylo údajné zneužívání či nedisciplinovanost ze strany rodičů, kteří pobyt dětem narozeným na území včas neřeší. V současnosti v takových případech dochází k tomu, že ačkoliv dítě vlastně nemá oprávnění k pobytu na území a ani nemá požádáno o mezinárodní ochranu, je zdravotně pojištěno v rámci veřejného zdravotního pojištění skrze fikci trvalého pobytu.

Zástupci ministerstva spravedlnosti a další však rezolutně namítali, že důsledkem nedodržení lhůty rodiči by nemělo být úplná absence zdravotní péče nezletilých dětí.[17] Ministerstvo vnitra proto následně z návrhu těchto změn v určitém rozsahu ustoupilo. Zachována zůstala lhůta 60 dnů k podání žádosti o ochranu pro narozené dítě. Po jejím marném uplynutí dítě sice nebude zdravotně pojištěno v rámci veřejného zdravotního pojištění, nicméně podáním žádosti i po uvedené lhůtě se do systému veřejného zdravotního pojištění opět dostává.

Závěrem

Lze shrnout, že novela má řadu v praxi pozitivních dopadů, které ocení zejména osoby požívající doplňkové ochrany. Na stranu druhou navrhovaná úprava ani připomínkové řízení nedaly zcela jasné odpovědi na otázku, jak bude v praxi probíhat zbavení svobody žadatelů o mezinárodní ochranu a zda nebudou po účinnosti zákona ohroženi dlouhým pobytem v ZZC. Zklamáním spojeným s touto novelou je také promarněná příležitost k detailnější (a v praxi potřebné) transpozici celé řady ustanovení kvalifikační směrnice do zákona.