Připomínky MKC Praha k návrhu věcného záměru nového cizineckého zákona

Multikulturní centrum Prahu vítá snahu předkladatele, ministerstva vnitra, zjednodušit cizineckou agendu a nastavit ji prostřednictvím nového cizineckého zákona lépe, uceleněji a funkčněji.

V předloženém materiálu však postrádáme zhodnocení toho, jak současný cizinecký zákon funguje, kde leží jeho slabiny a jaké jsou jeho přednosti. Podobně pokládáme za zásadní, aby tento materiál uceleně deklaroval a definoval cíle a principy, ke kterým a skrze které by měl nový cizinecký zákon vést, což materiál nečiní. Materiál tak používá termíny, jako je integrace, ale již nedefinuje, co pod těmito termíny chápe, respektive nerespektuje jejich vydefinování v koncepčních migračních a integračních dokumentech (např. pojetí integrace jako obousměrného procesu - předkládaný materiál klade zcela jednostranně důraz na povinnosti migrantů).

Princip, který pokládáme za zásadní sledovat, je, aby se postavení cizinců a správa cizinecké agendy blížila co nejvíce postavení majoritních obyvatel. Z tohoto důvodu podporujeme zavedení cizineckého správního úřadu, který by rozhodoval o komplikovanějších cizineckých otázkách, a převod části agendy (např. prodlužování víz) na orgány obcí s rozšířenou působností (tuto variantu materiál předkládá pouze pro občany EU).

Vzhledem k nutné komplikovanosti a provázanosti agendy podporujeme nerozdělení cizineckého zákona na dva zákony, jeden pro občany EU a druhý pro občany třetích zemí.

Vítáme návrh rozhodování soudů o zajištění v první instanci, ale zásadně nesouhlasíme s převedením detenčních center pod správu ministerstva spravedlnosti, a to zejména z důvodu zvýšené kriminalizace celé agendy. Vzhledem k tomu, že pobyt bez oprávnění k pobytu není trestným činem a již samotná délka a způsob zadržování cizinců se jeví jako problematický, není ještě vyšší přibližování celé agendy k vězeňskému modelu záhodný.

Co se týče informačního systému, zásadně podporujeme, aby byly i u občanů třetích zemí získávány pouze ty údaje, které jsou nezbytné pro provádění pobytové agendy občanů třetích zemí. Zatímco na tento fakt u občanů třetích zemí materiál výslovně upozorňuje, u občanů třetích zemí o tomto aspektu mlčí. V záplavě uvedených dat, která by měla být sledována, je přitom zarážející, že se materiál nevěnuje v souvislosti s navrhovanou databází zprostředkovatelským agenturám a jejich evidenci.

Upozorňujeme rovněž, že vypočítání finanční náročnosti navrhovaných variant se odvíjí pravděpodobně spíše od pozice a přání předkladatele než od vyčíslení reálných nákladů – příkladem může být převedení pobytové agendy občanů EU na obce, který pouze počítá s nárůstem výdajů, ale nezohledňuje snížení počtu úředníků MV na straně druhé. Podobně ani varianta vytvoření cizineckého správního úřadu nezohledňuje významné snížení počtu pracovníků MV.

Stejně jako systém ekonomické migrace do ČR ani věcný záměr nezpřesňuje povinnost, resp. dobrovolnost absolvování adaptačně-integračních kurzů, okolnosti jejich přípravy a realizace (kdo bude realizátorem, zda vznikne jednotná metodika kurzů, jaká bude úloha státu při realizaci kurzů, jaká bude jejich časová dotace). Nově se ve věcném záměru objevuje možnost realizace kurzů ve spolupráci se zaměstnavatelem. Tato témata jsou sice v materiálu zmíněna, ale kvůli absenci bližší specifikace k nim není možno zaujmout postoj.

Navrhovaná právní úprava neodstraňuje současný zásadní problém cizineckého zákona a to je jeho přílišná tvrdost, se kterou se cizinci ze třetích zemí setkávají. A to zejména tím, že neposkytuje možnost ani individuální amnestie pro migranty, kteří ztratí oprávnění k pobytu kvůli okolnostem, které nebyly v jejich moci ovlivnit. Primární řešení podobných situací má být založeno na principu podpory dobrovolných návratů, které ovšem představují pro český stát poměrně nákladný způsob. Jako pozitivní lze nicméně hodnotit zavedení možnosti vydat rozhodnutí o povinnosti opustit území i bez zákazu vstupu.

Ad Návrh věcného řešení

Problematika zaměstnání (4.2.1.1)

Za zcela zásadní považujeme v předloženém materiálu zpracování problematiky národního víza – konkrétně toho, že národní vízum bude možné udělit i za účelem zaměstnání, jeho platnost bude ovšem pouze do jednoho roku a nebude dále prodloužitelné a obecně nebude možné přejít na jiný pobytový titul. Materiál uvádí, že se jedná o kategorii, která je v systému ekonomické migrace do ČR, schváleném usnesením vlády č. 48, označováno jako Z1 – tedy cirkulární pracovní migrace. Již k systému ekonomické migrace do ČR měly NNO hlavní výhrady vůči zavedení této kategorie migrantů a to nikoli proto, že by cirkulární migraci a priori pokládaly za nemožnou, ale proto, že cirkulární migrace má být především výhodná, jak pro migranty, tak pro vysílající i cílovou zemi.

Původní návrh kategorie Z1 (cirkulární migrace) však výhody pro vysílající zemi zcela pomíjel a výhody pro daného migranta byly v porovnání s ostatními typy pobytu zcela marginální. V  návrhu systému ekonomické migrace do ČR existovala zcela zásadní možnost změnit typ pobytu na jiný, pro migranta výhodnější nebo více odpovídající typ pobytu. Tento návrh však staví cirkulární migranty do ještě horšího světla, protože jim přechod na jiný typ pobytu neumožňuje, a je proto zcela nepřijatelný. V ČR by tak vznikla skupina osob, jejíž práva by byla v porovnání s ostatními migranty výrazně horší. Zejména v perspektivě dostupných informací a výzkumů o cirkulární migraci je třeba upozornit na to, že právě cirkulární migranti jsou nejvíce vystaveni snižování pracovních standardů a nejvíce ohroženi vykořisťováním.

Materiál navíc uvádí, že jeho cílem je pobytovou agendu zjednodušit. Právě tento typ pobytu je jasným příkladem zbytečné komplikace, který povede k matení (a na základě dosavadních zkušeností s cizineckou problematikou) i k velkému zneužívání cizinců ze strany zprostředkujících subjektů.

Smysl této nově zaváděné kategorie rovněž není zřejmý – z jakého titulu je třeba zavádět tuto kategorii migrantů? Materiál ponechává v oblasti pracovní migrace vázanost pobytového oprávnění na pracovní oprávnění. Pokud tedy „cirkulární migrant“ svou práci bude vykonávat dobře, zaučí se v ní, bude se integrovat do české společnosti atp. – proč by měl, pokud k tomu není vůle na jeho straně ani na straně jeho zaměstnavatele, z ČR odjíždět?

Zcela jinak by bylo možno na tuto problematiku pohlížet v případě, že by programy cirkulární migrace v sobě zahrnovaly, tak jak je to v zemích západní Evropy běžné, pro zemi původu nějaké zásadní benefity (např. podnikatelské půjčky) či zásadní benefity pro migranty samotné (např. možnost získání trvalého pobytu po absolvování třech či čtyřech pobytů).

Tento návrh je tedy v jasném rozporu se základními právy, která migranti mají mít. Současné programy cirkulární migrace kopíruje pouze ve výhodách, které přinášejí cílové zemi (tedy ČR), ale hlavní smysl cirkulární migrace, tedy že má být výhodná pro všechny, zejména na úkor migrantů zcela pomíjí. Navrhujeme kategorii národního víza za účelem zaměstnání zcela vypustit.

Materiál (s. 35) rovněž navrhuje možnost stanovit nařízením vlády kvóty pro určité kategorie aktivit (zejména ekonomických) či státních příslušností. Tímto návrhem předkladatel zjevně počítá s možným prodloužením (respektive modifikací) současné vysoce nevyhovující praxe, která kombinuje jak kvótní systém, tak systém vázanosti pobytového oprávnění na oprávnění pracovní. Považujeme ukotvení kvótního systému v předkládané podobě za nevhodné z řady důvodů:

• (a) Kombinace těchto systémů je v předkládané podobě nelogická – Kvótní systém představuje jeden ze dvou základních systémů regulace pracovní migrace do země, tím druhým je systém vydávání pracovních povolení, který je používán v současnosti. Současný systém regulace ekonomické migrace do ČR stojí především na poptávce zaměstnavatelů po zahraničních pracovnících a ověření nemožnosti obsadit místa pracovní silou na území ČR (respektive občany EU). Pokud tedy tato poptávka v ČR existuje a pokud tato místa nejsou obsaditelná občany ČR, resp. EU, neměl by být důvod, proč pracovní migraci omezovat ještě jiným způsobem.

• (b) Systém je vysoce nevýhodný pro migranty i zaměstnavatele, kteří získají pracovní povolení na dané pracovní místo, za které vydají nemalé obnosy a žádost nebudou moci kvůli kvótám vůbec podat (jak je tomu dosud) nebo ji podají, ale z důvodů kvót bude jejich žádost odmítnuta (což je z procesního hlediska rovnější způsob, ale pro migranty ještě více nevýhodný).

• (c) V některých případech je tento systém protiprávní – paušální omezení vydávání víz, které neumožňuje sloučení rodiny, představuje porušení mezinárodních závazků[1], podle které stát sice může nastavit podmínky pro vstup rodinných příslušníků občanů EU, nemůže ovšem v tomto vstupu bránit systémem kvót nebo neumožněním podání žádosti.

• (d) Zavádění kvót pro různé státní příslušnosti se jeví jako vysoce diskriminační.

• (e) Kvótní systém by také neměl představovat primární způsob řešení problému v případě přetížení zastupitelských úřadů.

Zdá se tak, že předkladatel se snaží tímto návrhem řešit zcela jiný problém a to způsob vydávání pracovních povolení, který se v minulosti ukázal jako problémový. Namísto, aby byla řešena příčina problému, jakkoli to může být náročné, „spravuje“ se tento problém určitou restrikcí (v tomto případě kvóty), která je ve svém důsledku nevýhodná pro migranty i zaměstnavatele samotné. Pokud předkladatel shledává současnou praxi v oblasti pracovní migrace jako nevyhovující (tedy systém vázanosti pobytového oprávnění na pracovní) a naopak preferuje kvótní systém migrace, mělo by dojít k zásadní změně celého systému. Navrhujeme proto, aby ustanovení o vládních kvótách bylo z materiálu zcela vypuštěno.

Další výhrada je již opakovaná a týká se představy, že migrace má být flexibilně upravitelná, aby bylo možno rychle reagovat na měnící se ekonomickou realitu. Jakkoli se tento návrh může zdát pro ČR lákavý, nedávné zkušenosti ČR z doby ekonomické krize či zkušenosti Německa ze 70. let ukazují na to, že takto se s lidskými bytostmi zacházet nedá. Lze si představit, že v případě významného pozitivního ekonomického vývoje ČR přijede v poměrně krátké době do ČR velké množství zahraničních pracovníků, ovšem nelze očekávat, že v případě ekonomického útlumu tito lidé, kteří si v ČR již vytvořili své vazby, mají zde lepší vyhlídky na obživu než v zemi původu atp., odejdou urychleně zpět do země původu. Migrace by měla vycházet z principů dlouhodobého a udržitelného vývoje, očekávání, že s migranty lze zacházet jako se stroji (tedy rychle je objednat a v případě nepotřebnosti odstavit, někam vyexpedovat), je nejen mylné a nesprávné, ale ve svém důsledku pro migranty velice bolestné a lidsky zničující. Navrhujeme tedy proto, aby byl tento přístup, který chápe migranty jako flexibilní pracovní sílu, z materiálu vyškrtnut.

Doklad o povoleném dlouhodobém pobytu za účelem zaměstnání se nově zavádí v podobě jednotného povolení (povolení k pobytu i povolení k zaměstnání v jednom), tento krok lze jedině ocenit, protože výrazně zjednoduší administrativní náročnost celého řízení. Podle věcného záměru nicméně „nebyla nalezena shoda o principu využití duálního povolení nebo samotného povolení k zaměstnání“ pro kategorii cirkulační migrace. Jednotné povolení by se mělo vztahovat na všechny typy pobytu, u cirkulační migrace, kde má snadná administrace představovat jednu z motivací k využití tohoto typu povolení, by to bylo zvláště žádoucí.

Věcný záměr se nevěnuje problému závislosti zahraničního pracovníka na zaměstnavateli, která je v současné situaci často příčinou vykořisťování zahraničních pracovníků na území ČR. Vzhledem k tomu, že povolení k zaměstnání je vydáváno ve vazbě na konkrétní pracovní místo, je cizinec značně limitován v momentě, kdy ve stávajícím zaměstnání není spokojen z různých závažných důvodů (zneužívání ze strany zaměstnavatele). Pokud se cizinec rozhodne změnit zaměstnavatele, může využít tzv. ochranné lhůty, během níž si hledá novou práci nebo vyřizuje vše potřebné pro změnu účelu pobytu. Věcný záměr uvádí, že „nově bude rozšířen institut ochranné lhůty“ (s. 41), ale ochranná lhůta pro různé kategorie cizinců se liší. Navrhovaných 60 dní ochranné lhůty pro držitele zaměstnanecké karty považujeme za nedostačující a navrhujeme její prodloužení na 90 dní, stejně jako tomu je u dalších kategorií cizinců - zaměstnanců.

Problematika podnikání (4.2.1.2)

Jestliže zásadním principem je, aby se postavení cizinců a správa cizinecké agendy blížila co nejvíce postavení majoritních obyvatel, je předkládaná úprava pobytu za účelem podnikání velmi problematická.

Prokazování přínosu podnikání pro českou společnost je z našeho pohledu diskriminační a v praxi vysoce problematické – jak se bude tento potenciální přínos a předpokládaný úspěch měřit? Za podobně problematickou pokládáme i podmínku investice na území ČR Oproti navrhovanému systému ekonomické migrace do ČR je možné pozitivně hodnotit fakt, že ve  věcném záměru investice není měřena jen podle finančního kapitálu. Pokud podnikání bude úspěšné (rozjezd firmy může trvat několik let, než začne firma prosperovat), lze se domnívat, že je pro ČR (ekonomicky) přínosné, pokud ne, nebude/nemá pro podnikatele existovat možnost v ČR pobývat jako podnikatel.

Materiál rovněž zmiňuje, že budou stanoveny další kontrolní mechanismy nezneužívání účelu podnikání na území ČR – zcela zásadní se jeví jejich specifikace a podrobné popsání, které ovšem v materiálu chybí. Dle našeho názoru by měla být pozornost soustředěna především na to, komu je či není vízum za účelem podnikání vydáváno v zemi původu. Zde by měli mít odpovědní aktéři dostatečný prostor pro správní uvážení, komu a proč toto vízum udělit.

Rovněž se lze domnívat, že zejména u první kategorie „podnikání s investicí“ nadměrná administrativní zátěž spojená s prokazováním oné přínosnosti odradí mnoho cizinců od toho, aby investovali právě v ČR. Povinnosti pro cizince-podnikatele přitom neskončí ani po vstupu na území ČR.

Ad 4.2.3. 1.1 Studium na vysoké nebo vyšší odborné škole

Materiál neuvádí zásadní věc a to úroveň znalosti českého jazyka, kterou by měli studenti prokazovat. Prokazování znalosti češtiny by navíc dle nás mělo být ponecháno na samotných VŠ, které samy mohou nejlépe odhadnout, jaké jsou jejich požadavky (v současnosti se tak již v naprosté většině případů děje). NNO navíc v praxi zaznamenaly opakované případy, kdy studenti VŠ začínali s velmi nízkou až žádnou úrovní českého jazyka a během několika měsíců se jejich čeština právě kvůli studiu a vysoké motivaci zásadně zlepšila. Je třeba zohlednit i to, že některé vysokoškolské programy přecházejí do anglického jazyka. Navíc, v případě neznalosti českého jazyka, není cizinec schopný na VŠ dlouhodobě studovat a udržet si tak legální status.

Ad 4.2.5.1 Důvody hodné zvláštního zřetele

Domníváme se, že mezi důvody hodné zvláštního zřetele je třeba dodat kategorii cizinců, kterým dluží zaměstnavatel mzdu.

Ad 4.7 Trvalý pobyt

Jak zdůrazňuje například poslední materiál Evropské komise[2], zapojení migrantů do rozhodovacích procesů, a to zejména prostřednictvím možnosti politické participace, představuje zásadní faktor podporující integraci. Volební práva na lokální úrovni mají cizinci v naprosté většině evropských zemí (viz např. výsledky studie MIPEX III[3]). Předkládaný materiál ovšem nedává cizincům žádná politická práva a to ani cizincům s trvalým pobytem. Podle návrhu je „předpokladem bezproblémové a společnosti prospěšné imigrace úspěšná integrace“. V souladu s tímto cílem by měla být alespoň cizincům s trvalým pobytem umožněna participace na lokální politice.