Právo na rodinný život vs. migrační kontrola: Aktuální trendy slučování rodin v České republice v kontextu Evropské unie

V sedmdesátých letech dvacátého století se země západní Evropy, v té době v ekonomické krizi, pokusily výrazně omezit příliv pracovních migrantů. Tito zahraniční pracovníci byli tahouny poválečného ekonomického růstu. Politika zastavení imigrace však selhala a počty imigrantů nejenže neklesly, ale dále rostly. Bylo tomu proto, že tytéž evropské země byly nuceny dodržovat základní lidská práva a nemohly tak svým usídleným imigrantům odepřít právo na rodinný život. Důležitou roli zde sehrály soudy, které nebyly nuceny respektovat změny ve směřování migrační politiky a stály stranou politizovaných debat na toto téma (Hollifield 1992). K překvapení tvůrců politiky dočasné pracovní migrace se tak ukázalo, že mnozí zahraniční pracovníci, u kterých se očekával rychlý návrat do země původu v podmínkách poklesu pracovních příležitostí, v zemi zapustili kořeny. Nejenže chtěli zůstat, ale chtěli také, aby se k nim přidaly jejich rodiny. Čtyřicet let poté, co Spolková republika Německo spolu s jinými západoevropskými zeměmi zastavily své imigrační programy, je napětí mezi snahou kontrolovat/omezovat imigraci v kontextu nepříznivé ekonomické situace a závazkem respektování základních lidských práv stále živé. Výraznou změnou je významná role Evropské unie (EU) v oblasti migrační politiky. Cílem tohoto textu je nejprve představit aktuální trendy v oblasti rodinné migrace na evropské úrovni a pak v tomto kontextu zhodnotit vývoj situace v České republice. V obecné rovině má dle mezinárodního práva každý člověk právo na respektování soukromého a rodinného života. V současné úpravě EU legislativy, která reguluje rodinnou migraci, však toto právo ne vždy vytváří nárok na vpuštění na území cizího státu a povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny. Je tomu tak pouze v kontextu práva na volný pohyb občanů EU a jejich rodinných příslušníků. Tuto migraci upravuje Směrnice Rady 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států. Jde o migraci občanů EU a jejich rodinných příslušníků, kteří pobývají v EU, ale mimo zemi svého původu. I když jejich příbuzní pocházejí ze třetích zemí, mají výrazně jednodušší vstup a pobyt na území EU než rodiny migrantů ze třetích zemí bez rodinné vazby na občana EU.

Druhou formu rodinné migrace upravuje Směrnice Rady 2003/86/ES o právu na sloučení rodiny (dále jen „Směrnice“).[1] Ačkoliv název Směrnice naznačuje, že migranti mají na sloučení s rodinou právo, umožňuje jednotlivým státům nastavovat různou míru překážek, které uplatňování tohoto práva mohou znemožnit. Kritici Směrnice tvrdí, že dává členským státům až příliš velké pole působnosti při nastavování těchto podmínek. Podobně jako v 70. a 80. letech plní i nyní důležitou roli soudy,[2] které mohou usměrňovat příliš restriktivní interpretaci a implementaci Směrnice.

Třetí typ rodinné migrace představují občané třetích zemí, kteří jsou rodinnými příslušníky občanů EU pobývajícími ve svých zemích. Jejich podmínky jsou upraveny národními legislativami. Dle interpretace některých členských států se na tyto „nemigrující“ občany EU nevztahuje právo volného pohybu. Vznikají tak paradoxní situace, kdy tito lidé mohou mít ve své domovské zemi horší přístup k právu na rodinný život s příslušníkem třetí země než kdyby vycestovali do jiné země EU, kde je jejich právo na rodinný život upraveno Směrnicí Rady 2004/38/ES o právu občanů Unie svobodně se pohybovat.[3] Vede to k fenoménu krátkodobé sňatkové migrace občanů EU. Například je běžným jevem, že Holanďané, jejichž partneři a partnerky nesplňují podmínky holandských předpisů pro udělení pobytu, si dočasně registrují pobyt v Belgii, kde je pro ně uzavření takového sňatku a legalizace pobytu partnera či partnerky jednodušší (Schrover 2013). Od roku 2011 zpřísnila podmínky pro své občany také Belgie. To vede k tomu, že zatímco se tam Holanďané i nadále jezdí vdávat a ženit, Belgičané naopak cestují za svatbou s cizinci do Holandska či jiné sousední země (Striano 2011). Stávající česká právní úprava staví práva rodinných příslušníků občanů EU a českých občanů na roveň.[4]

Podíl rodinných migrantů na celkových migračních tocích se v posledních deseti letech v EU snižuje. Zatímco v období mezi rokem 2000 a 2005 tvořila tato skupina až polovinu všech příchozích do EU, jejich podíl v současnosti klesl na třetinu. V případě rodinných migrantů ze třetích zemí pak jde o přibližně 21 procent z celkové populace imigrantů do EU (European Commission 2011, 10). Mezi trvale usazenými osobami je však podíl rodinných migrantů vyšší a v posledních letech se díky nepříznivé ekonomické situaci v zemích EU a přísnější regulaci pracovní migrace naopak zvyšoval. Je tomu také proto, že rodinná a humanitární migrace nereaguje tak výrazně na změny ekonomických podmínek v cílových zemích (OECD 2011, 43).

Rodinná migrace občanů třetích zemí: aktuální trendy v EU

V tomto textu se soustředím především na rodinnou migraci občanů třetích zemí. Jde o velmi aktuální téma. Jasně totiž vyjevuje obecnou charakteristiku evropských migračních politik, kterou je již zmíněné napětí mezi snahou států kontrolovat a řídit migraci na jedné straně a liberálními evropskými hodnotami, které proklamují respekt základních lidských práv na straně druhé. Současně také představuje hlavní proud rodinné migrace a její legislativní úprava je jednou z nejčastěji se měnících oblastí migračních politik členských zemí (Pascouau and Labayle 2011). EU Směrnice regulující tuto migraci je v současné době v jednání. V období mezi listopadem 2011 a březnem 2012 iniciovala Evropská komise veřejnou konzultaci k tzv. Zelené knize o právu na sloučení rodiny státních příslušníků třetích zemí. Komise touto cestou vyzvala členské státy, evropské, národní instituce a nevládní organizace k vyjádření svých postojů a poskytnutí dodatečných informací o implementaci Směrnice v jednotlivých členských zemích (Sdružení pro integraci a migraci 2012b).

Ačkoli existují značné rozdíly v implementaci Směrnice v členských zemích, obecně lze říci, že se v posledních letech členské státy EU ubírají směrem k přísnější regulaci rodinné migrace (OECD 2011, 109). Existují však i výjimky. Dlouhodobým trendem je zavádění opatření, jejichž účel je jiný než naplnění práv migrantů na rodinný život. V prvé řadě jde o omezování počtu imigrantů, kteří takto do země vstupují. Dochází k tomu skrze nastavování podmínek, které musí sponzor[5] a jeho/její příbuzní splnit, aby mohli na právo na rodinný život dosáhnout. V některých zemích se tyto výrazně liší od podmínek pro rodinný život běžných občanů v cílové zemi. Je to například věk partnerů či dětí, kteří mohou o sloučení rodiny žádat. V některých státech je věk partnerů, kteří mohou o sloučení žádat, stanoven na 21 let, což je maximální možná hranice povolená Směrnicí (Holandsko, Belgie, Rakousko). Další formou omezení je nastavení výše příjmu, který je považován za nezbytný pro zabezpečení rodiny. Například migranti žádající o sloučení v Holandsku musí mít od roku 2010 příjem na úrovni 120 procent holandské minimální mzdy (OECD 2012, 109).

V druhé řadě jsou podmínky v oblasti rodinné migrace nepřímo nastavovány tak, že preferují určité skupiny migrantů. Tento trend je v duchu migračního managementu, který upřednostňuje vybrané ekonomicky aktivní skupiny migrantů. Rodinní migranti jsou této logice trnem v oku, protože se domáhají práva na rodinný život bez ohledu na svůj potenciální ekonomický přínos cílové zemi. K této selekci dochází zejména skrze tzv. integrační testy. V původním znění Směrnice je řeč pouze o „integračních opatřeních“. Při jejím schvalování šlo o nejbouřlivěji debatované téma (European Commission 2011, 4). Tak jak jsou v některých zemích interpretovány, však jde spíše o „podmínky“, které musí rodinní příslušníci splnit před tím, než jim je udělen pobyt. Takové testy již několik let využívá Holandsko, Francie nebo Německo.[6] Nově se k nim přidaly také Polsko, Velká Británie a Itálie, které zavedly jazykové testy jako podmínku pro povolení k pobytu rodinných příslušníků (OECD 2012, 109). Výzkumy ukazují, že například v Holandsku toto opatření vedlo ke zvýšení vzdělanostní úrovně mezi slučovanými rodinnými příslušníky, respektive že došlo k vyloučení méně vzdělaných kandidátů a kandidátek, kteří testem neprošli, nebo si na něj ani netroufli (Kofman 2011, 6). Naopak pozitivní dopady těchto testů na podporu skutečné integrace migrantů nebyly jasně prokázány (Kofman 2011, 6). Dále je patrné rozlišování mezi různými typy rodin migrantů. Vysoce kvalifikovaní zahraniční pracovníci mají snazší cestu ke sloučení s rodinou. V některých zemích mohou dokonce přijet společně a zcela se tak vyhnout odloučení a procesu slučování. I zde je vidět vliv logiky ekonomického přínosu migrantů, který je implicitní podmínkou lepší dostupnosti společného rodinného života (Boswell and Geddes 2011, 114).

Mezi země, kde v poslední době došlo naopak k pozitivním změnám v regulaci rodinné migrace, patří například Španělsko. Zde se od roku 2011 pro sloučení mohou kvalifikovat i nesezdané páry, pokud dokážou existenci partnerského vztahu (OECD 2012, 109). Španělsko je jednou ze zemí, která svou politiku v této oblasti staví na předpokladu, že sloučení rodiny je cesta k integraci usazených imigrantů. Naopak migrační politiky ve výše zmíněných zemích, kde byly zavedeny integrační testy, přistupují ke slučování rodin imigrantů s obezřetností. Převládá zde implicitní obava, že slučování rodin podporuje přetrvávání odlišných rodinných norem a potenciálně tak brání asimilaci (Boswell and Geddes 2011, 104).

Kdo jsou rodinní migranti, kteří přicházejí do EU cestou sloučení? Existuje zažitá představa, že typickými rodinnými migranty jsou ekonomicky neaktivní ženy, které následují své manžely. Je však pravdivá jen částečně. Faktem je, že rodinná migrace představuje nejdůležitější způsob migrace žen a platí to zejména pro ženy ze třetích zemí (ENoMW and EWL 2012, 5). Hlavní skupinou rodinných migrantů v EU však nejsou partnerky usídlených migrantů, ale jejich děti (European Commission 2011, 11). I to je důvodem, proč je rostoucí důraz na okamžitý ekonomický přínos migrantů jakožto podmínky pro společný rodinný život problematický. Navíc existují důkazy, že očekávání nižší ekonomické produktivity rodinných migrantů není vždy opodstatněné. Nedávná studie v USA například uvádí, že příjmy rodinných migrantů a migrantů s jiným typem víz se nijak výrazně neliší (Hyde 2014).[7]

Rodinná migrace v České republice v evropském kontextu

V Evropě patří Česká republika mezi země s vstřícnějšími podmínkami pro slučování rodin. Dle ukazatelů Migrant Policy Integration Index (MIPEX), který hodnotí situaci v 31 zemích (EU 27 plus Norsko, Švýcarsko, Kanada a USA) zaujala v roce 2010 třinácté místo. V porovnání se svými sousedy jde o skóre o něco málo horší než v Polsku, ale výrazně lepší než v Německu, Rakousku či na Slovensku (MIPEX 2010).

Oproti sousedním zemím představují povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny v České republice výrazně nejvyšší poměr z celkového počtu vydaných povolení příslušníkům třetích zemí.[8] Od roku 2008 se tento poměr téměř zdvojnásobil (European Commission 2011, 10). Je tomu díky značnému omezení vydávání pobytů za účelem zaměstnání a podnikání (Multikulturní centrum Praha 2011). Potvrzuje se tedy vzorec, že rodinná migrace reaguje méně výrazně na výkyvy ekonomické situace v cílové zemi. Tento trend pokračoval i v roce 2011, kdy bylo nejvíce povolení k dlouhodobému pobytu uděleno právě za účelem sloučení rodiny (2564 povolení, tj. 43 procent). Jako druhý účel následovalo studium (1555 povolení, tj. 26 procent), třetí bylo zaměstnání (1122 povolení, tj. 19 procent) a čtvrté podnikání (480 povolení, tj. 8 procent) (MVČR 2012a, 46). Nejčastěji získávali povolení k pobytu za účelem sloučení rodiny občané Ukrajiny, Vietnamu a Ruska (MVČR 2012a, 45).

V hodnocení české právní úpravy slučovaní rodin se nevládní organizace shodují v tom, že transponováním Směrnice do českého právního řádu se významně zlepšilo postavení rodinných migrantů (Sdružení pro integraci a migraci 2012a). Podívejme se nyní, jaké jsou z pohledu nevládních organizací nejspornější body regulace slučování rodin a na postoje a legislativní návrhy Ministerstva vnitra ČR, které indikují, jakým směrem se může tato oblast migrační politiky ubírat v budoucnu. V následující části textu vycházím z příspěvků Ministerstva vnitra ČR (dále jen „Ministerstvo“) a Sdružení pro integraci a migraci (SIMI)[9] ke konzultaci Zelené knihy o Směrnici z roku 2012 (MVČR 2012b; Sdružení pro integraci a migraci 2012a) a z návrhu nového zákona o pobytu cizinců na území České republiky. Návrh zákona je v současné době v připomínkovém řízení.[10] V tuto chvíli proto není jasné, které z níže zmiňovaných návrhů se v zákoně nakonec objeví.

Čekací lhůta pro sloučení

Dle stávající právní úpravy lze povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny udělit cizinci s dlouhodobým nebo trvalým pobytem, který pobývá na území ČR po dobu nejméně 15 měsíců. V kontextu Směrnice, která povoluje až tříletou lhůtu, jde o spíše liberální úpravu. SIMI však upozorňuje na to, že čekací lhůta pro vyřízení žádosti o sloučení rodiny se v praxi může protáhnout až na dva roky. Z pozice Ministerstva nastíněné v návrhu nové cizinecké legislativy je patrné, že v budoucnu by mohlo být sloučení rodiny možné již po čtyřech měsících pobytu. Vysoce kvalifikovaní zaměstnanci nebo s držitelé modré karty by mohli žádat o sloučení bez předchozího pobytu (MVČR 2013, 28).

Přístup rodinných příslušníků k veřejnému zdravotnímu pojištění

Jedním z nejpalčivějších problémů dle SIMI je, že rodinní příslušníci s dlouhodobým pobytem jsou vyloučeni ze systému veřejného zdravotního pojištění. Na problémy cizinců, kteří jsou odkázání na komerční zdravotní pojištění, dlouhodobě upozorňují nevládní organizace.[11] Ani v návrhu nového cizineckého zákona Ministerstvo nezvažuje zahrnutí rodinných příslušníků do systému veřejného zdravotního pojištění.

Minimální věk manželů

V aktuální úpravě musí manželé, kteří žádají o sloučení rodiny dosáhnout věku 20 let. Jak již bylo zmíněno výše, maximální věkový limit povolený Směrnicí je 21 let. Navýšení minimálního věku manželů oproti běžným podmínkám uzavírání manželství v majoritní společnosti je v některých členských zemích opodstatňováno nutností boje proti tzv. vynuceným sňatkům. Kritici však poukazují na to, že zásadní dopad, který toto opatření má na všechny rodinné migranty, není z hlediska tohoto cíle vyvážený (Kofman 2011, 3). Ministerstvo sice uznává, že Česká republika v současné době nečelí problémům s častým výskytem takovýchto sňatků, přesto však ve své reakci na Zelenou knihu podporuje navýšení minimálního věku manželů, kteří se mohou ucházet o sloučení, a to až na 24 let. Přiklání se tak k dánské úpravě, která je jednou z nejrestriktivnějších v EU. Nová právní úprava však minimální věk ponechává beze změny.

Získání nezávislého pobytu rodinným příslušníkem

Český cizinecký zákon dává migrantům možnost změnit účel pobytu a získat tak povolení nezávislé na trvání rodinné vazby až po 3 letech. Mnohé výzkumy poukazují na to, že mnohaleté lhůty podporují vztah nebezpečné závislosti mezi partnery . Zvyšuje se tak hrozba vytváření prostředí, ve kterém je závislý partner (ve většině případů je to žena) nucen volit mezi tolerancí domácího násilí a zrušením povolení k pobytu. Ve svém prohlášení SIMI existenci tohoto problému potvrzuje i v českém kontextu. Navrhuje také, aby Směrnice harmonizovala úpravu možnosti změny účelu pobytu po 12 měsících s možností zohlednit právě situaci domácího násilí. Zkrácení lhůty na jeden rok je také v souladu s doporučením Rady Evropy z roku 2009.[12] Z postoje Ministerstva lze však těžko očekávat posun směrem ke zkrácení lhůty, nebude-li vynucen legislativou EU. V navrhované právní úpravě nejsou patrné ani náznaky možného zohlednění situace domácího násilí jako důvodu pro předčasné udělení nezávislého povolení k pobytu.

Integrační opatření

Ministerstvo deklaruje jasný příklon k využívání integračních opatření v podobě, která by pravděpodobně sloužila spíše jako nástroj omezování rodinné migrace než jako způsob podpory integrace rodin migrantů. Ačkoliv v české právní úpravě v současné době žádná integrační opatření stanovena nejsou, Ministerstvo vyslovuje podporu zavádění možnosti zrušení povolení k pobytu v případě, že předepsané integrační podmínky nejsou migranty plněny, a dále jazykovým testům, stanovení minimálního příjmu nebo diskvalifikaci žadatelů závislých na sociálních dávkách. SIMI dává přednost stávající úpravě a varuje, že zavádění integračních opatření by vedlo k neúměrné zátěži žadatelů z méně rozvinutých zemí, s nižším vzděláním a početných rodin.

Prověřování deklarovaných rodinných vazeb

V otázce zneužívání institutu sloučení rodiny pro jiné účely Ministerstvo uznává, že nejde o závažný problém. Účelové sňatky a jiné formy zneužití se ve většině případů týkají rodinných svazků s občany EU/České republiky. Přesto však vyslovuje Ministerstvo svou podporu zavedení DNA testování pravosti biologických rodinných vazeb. Odvolává se na to, že často nelze spolehlivě prokázat nepravost dokumentů o rodinné vazbě pocházejících ze zemí, kde lze podobné dokumenty získat za úplatu i když neodpovídají reálnému stavu věcí. Podpora DNA testování reflektuje obecný postoj nedůvěry Ministerstva vůči rodinným vazbám deklarovaným migranty.[13] SIMI má k tomuto tématu jasně odmítavý postoj a přesvědčivě argumentuje, proč by se při slučování rodiny mělo vycházet z faktického nikoli biologického rodičovství.

Závěr

Aktuální právní úprava pro slučování rodin v České republice patří v kontextu zemí EU mezi spíše liberální. V tomto ohledu lze tedy dosavadní vliv Směrnice vnímat jako spíše progresivní. Zatímco postoje vyjadřované Ministerstvem v konzultaci Zelené knihy naznačují spíše restriktivní tendence, aktuální podoba návrhu nového cizineckého zákona nejde v této oblasti jednoznačně cestou restrikce. Přesto by se nevládní organizace a další obhájci práv migrantů měli více zapojit do vytváření veřejné debaty o rodinné migraci tak, aby případné restriktivní změny byly obtížně prosaditelné. Za obzvlášť relevantní považuji zveřejňování příkladů pozitivního dopadu sloučení rodin na integraci imigrantů, kritiku dvojích standardů pro rodiny migrantů ve srovnání s podmínkami běžných českých rodin a odhalování dopadů regulace rodinné migrace na posilování sociálních patologií jako je domácí násilí.

Co se týče zahájení procesu novelizace Směrnice, nelze než souhlasit s výzvou evropských zastřešujících organizací, jako je European Network Against Racism či European Women‘s Lobby. Tyto organizace varují, že vzhledem k současnému politickému klimatu v Evropě by znovuotevření projednávání Směrnice mohlo odstartovat zdlouhavý proces s nejistým výsledkem. Novelizace Směrnice by tak mohla vést k neúměrnému zpřísnění podmínek v oblasti rodinné migrace. Výše uvedené příklady postojů Ministerstva vnitra ČR potvrzují oprávněnost této obavy. Spolu s dalšími organizacemi vyzývá za český nevládní sektor i SIMI Evropskou komisi, aby se spíše zaměřila na zajištění a vynucení správné implementace stávající Směrnice členskými státy (Multikulturní centrum Praha 2011).

Návrh otázek pro debatu

• Jak lze či nelze v dnešní Evropě obhájit nastavování přísnějších podmínek pro slučování rodin příslušníků třetích zemí?
• Jakým směrem by se měly ubírat aktivity nevládních organizací a dalších aktérů při posilování dostupnosti práva migrantů na rodinný život?
• Jakou roli mohou sehrát migrantské organizace?

Citovaná literatura