Směrnice EU o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci - tápání harmonizace migračního práva EU

Členské státy EU se v oblasti azylu a migrace vydávají směrem, v němž si harmonizaci svých politik spíše nepřejí, než přejí. Nebývale složitá a zdlouhavá procedura[1] schvalování Směrnice EU o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě[2] (dále jen Směrnice o jednotném povolení) a konečná podoba textu Směrnice jsou toho nejlepším svědectvím.

Ucelená společná azylová nebo imigrační politika EU v podstatě neexistuje. Imigrační a azylová realita v členských státech EU je diametrálně odlišná, shoda mezi členskými státy se hledá velmi pomalu[3] a stojí de facto na restrikci. Tzv. Společný evropský azylový systém ve společném prostoru práva a svobody přináší stale častější a výraznější porušování pravidel Ženevské úmluvy. Řada skutečných uprchlíků se ke spravedlivému řízení nedostane, přístupy jednotlivých států zůstávají nadále velmi různé - nyní Syřan a Afghánec, dříve Iráčan či Čečenec, všichni s podobnými a často důvodnými azylovými žádostmi, mají a měli téměř nulovou pravděpodobnost získat azyl v jedné zemi EU a téměř 95% pravděpodobnost úspěchu v jiné zemi EU. V jednom členském státě EU čekají na kladné azylové rozhodnutí několik týdnů, v jiném se nedočkají negativního ani za několik let. Hovořím tady nikoli pouze o Řecku či Maltě, dělící linii do značné míry stále vidím na hranici tzv. starých a nových členů Evropské unie.

Shoda členských států EU panuje zejména v bodu zastavení migračních proudů co nejdále od vlastních hranic. 1. října 2013 má vstoupit v účinnost nařízení o tzv. evropském dozorovém systému (EUROSUR)[4], který má pomocí bezpilotních letounů, robotů a dalších zejména technických opatření zajistit nepropustnost vnějších hranic Evropské unie. Návrh tzv. Entry-Exit systému[5] za cca. 1,1 miliardu EUR má zajistit uchovávání otisků prstů všech občanů třetích zemí překračujících vnější hranici EU, což by usnadnilo vyhledávání všech tzv. overstayers, kteří překročí povolenou dobu pobytu v EU. Současně si experti lámou hlavu nad tím, jak oddělit kontroly pro často cestující občany třetích zemí[6]. Zřejmě tedy bude, např. na hranicích ve Vyšném Nemeckém, kde jsem docela nedávno čekal 3 hodiny na vstup do EU z Ukrajiny po dvoudenní návštěvě Zakarpatí, existovat několik oddělených vstupů pro 1. kategorii lidí – občany EU, 2. kategorii lidí – často cestující osoby ze třetích zemí a 3. kategorii lidí – nešťastníky, kteří poprvé a zřejmě naposledy vstoupí do našeho prostoru svobody a práva.

Vznešeně nazvané a štědře podporované projekty na capacity building či sensitive migration management, které za východními hranicemi EU zpravidla realizuje IOM[7], neznamenají často nic jiného než budování stále nových detenčních center s cílem zadržet migranty či uprchlíky na jejich cestě do EU. Pronásledovaná osoba se v takovém systému samozřejmě ztratí.[8] Ani koncept tzv. Mobilních partnerství nepřinesl žádný průlom do přijímání cizinců ze třetích zemí, bývá pro svůj důraz na návraty, readmise a ochranu hranic dokonce označován jako “immobility partnerships”[9].

Shoda v bodu přijímání cizinců ze třetích zemí je naopak vzácná, zahrnuje zpravidla pouze vysoce kvalifikované cizince, např. program tzv. modrých karet[10], anebo se týká pouze přijímání vybraných kategorií cizinců ze třetích zemí.[11] V posledních letech si však stále více členských států EU uvědomuje nutnost přijímání zahraničních pracovníků zejména z demografických a ekonomických důvodů[12], ale podle svých pravidel a potřeb.

Z tohoto pohledu je tedy možno vnímat Směrnici o jednotném povolení jako přelomovou, protože se netýká pouze žádané vysoko kvalifikované síly, avšak detailní zkoumání jejího obsahu je svědectvím o malém rozsahu práv, který byly společně ochotny členské státy pracovníkům ze třetích zemí přiznat.

Směrnice se vztahuje na cizince ze třetích zemí, kteří žádají o pobyt v členském státě EU za účelem výkonu práce, dále cizince ze třetích zemí, kteří již oprávněně pobývají v členském státě EU za účelem výkonu práce, a dále cizince ze třetích zemí, kteří byli přijati na základě jiného imigračního statusu a mají oprávnění v hostitelské zemi pracovat, např. rodinní příslušníci zahraničních pracovníků, studenti nebo vědci.Naopak vyloučeno z osobní působnosti Směrnice o jednotném povolení je celkem 12 kategorií cizinců, včetně žadatelů o azyl i azylantů, námořníků či au-pair pracovnic a pracovníků. K vyloučení došlo buď z důvodu výhodnějšího postavení některých kategorií cizinců ze třetích zemí (např. tzv. EU rezidentů) nebo naopak z důvodu specifické situace některých kategorií cizinců, kterým členské státy nechtěly přiznat širší rozsah práv (např. vnitropodnikově převádění pracovníci nejsou považování za součást pracovního trhu v hostitelské zemi, u sezónních pracovníků je důvodem jejich vyloučení pouze dočasný charakter jejich pobytu, atd.)

Jednotné povolení se vztahuje pouze na území členského státu EU, který toto povolení vydal a platí na celém území tohoto členského státu, avšak s výhradou možných omezení stanovených vnitrostátním právem.Týká se výkonu konkrétního zaměstnání, k němuž je cizinec oprávněn v souladu s vnitrostátním právem. Český dlouholetý problém se závislostí cizince na konkrétním zaměstnavateli, v jehož důsledku je cizinec zaměstnanec v hluboce nerovném postavení vůči svému zaměstnavateli, se tímto bohužel nijak neřeší.

Z hlediska časového není směrnicí určeno, jakou dobu platnosti má toto jednotné povolení mít. Příslušný orgán by měl dle Směrnice o jednotném povolení rozhodnout ve lhůtě 4 měsíců, ta však může být při blíže neurčených “mimořádných okolnostech souvisejících s obtížností posouzení žádosti” prodloužena o nespecifikované časové období. V České republice bohužel máme s těmito nespecifikovanými okolnostmi prodlužování lhůt dosti špatné zkušenosti jak v azylové, tak v pobytové agendě ministerstva vnitra.

Asi nejvýznamnější přínos Směrnice je obsažen v kapitole třetí, která pojednává o právu na rovné zacházení ve srovnání s občany, a to zejména v oblasti pracovních podmínek včetně odměňování, svobody sdružování a spolčování (větší zapojení cizinců do odborových organizací a aktivitu odborů ve prospěch cizinců bych velmi uvítal), uznávání diplomů a kvalifikací a přístup k poradenským službám úřadu práce. Rovný přístup ke vzdělání a odborné přípravě je směrnicí garantován, ale současně omezen mnoha výjimkami, obdobný přístup je zvolen u rovného přístupu k sociálnímu zabezpečení a rovného přístupu k veřejným službám. Garantována je také přenositelnost důchodu pracovníka, pokud se rozhodne k odchodu do třetí země[13], což však podle mého názoru neznamená, že by měl automaticky nárok na vyplacení svých plateb do sociálního systému hostitelskému státu, i kdyby z tohoto systému nikdy nečerpal.

Zajímavá úprava ve Směrnici se týká procesních záruk. Členské státy mohou žádost o jednotné povolení odmítnout jako nepřípustnou z důvodů stanovení objemu vstupů přijímaných státních příslušníků třetích zemí a žádost nemusí být z toho důvodu vůbec zpracována. Jinými slovy, členské státy EU jsou tímto nepřímo vyzvány ke stanovení libovolně rozsáhlých kvót, což by mimo jiné paradoxně přineslo zlepšení právní jistoty žadatelů o české pracovní vízum. Ti totiž v současné době mnohokrát žádají o povolení k pobytu za účelem zaměstnání, které z důvodu neveřejných omezení, jinými slovy tajných kvót, fakticky získat nemohou a ztrácí tím čas, peníze i vlastní iluze. Směrnice navíc obsahuje povinnost členského státu umožnit podání žádosti ze třetí země, což lze při současném nastavení registračního systému VISAPOINT[14] opět považovat za naději na zlepšení stávajícího stavu.

Z výše uvedeného je možné vyvodit, že praktický přínos Směrnice o jednotném povolení k pobytu za účelem práce bude zřejmě velmi malý. Nejde přitom jen o konkrétní nastavení Směrnice, ale o migrační realitu v oblasti zahraniční zaměstnanosti nejen v České republice. Pokud je obcházení pracovně-právních předpisů a záruk rovného zacházení cestou sub-sub-dodavatelských smluv, „švarcsystému“, zapůjčování zaměstnanců, atd.[15] běžnou praxí, často tolerovanou společností i státními orgány, dotknou se i pozitivní ustanovení schválené Směrnice jen malé části cizinců aktivních na trhu práce, na které je mířena.

Komentář byl přednesen jako příspěvek na semináři: Pobyt cizinců: vybrané právní problémy, který pořádal Veřejný ochránce práv dne 28. 3. 2013.

Dokument vznikl v rámci projektu „Zahraniční zaměstnanci na trhu práce“, který realizuje Sdružení pro integraci a migraci ve spolupráci s Organizací pro pomoc uprchlíkům a Multikulturním centrem Praha. Mezinárodními partnery projektu jsou Caritasverband für die Diezöse Osnabrück z Německa a Anti - Slavery International z Velké Británie.