Potíže s lhůtami při vyřizování žádostí o udělení českého občanství

Zbytečná zátěž pro obě strany?

Podle zákona o státním občanství ministerstvo rozhodne o žádosti o udělení státního občanství České republiky do 180 dnů ode dne, kdy mu byla žádost doručena. Není však tajemstvím, že tuto lhůtu ministerstvo není schopné dodržet patrně s ohledem na značný počet žádostí.[1] Žadatelé – cizinci jsou již bohužel na nedodržování lhůt zvyklí z pobytových řízení. Považuji však za problematické, resp. případně v rozporu se zákonem, vydávání usnesení ze strany ministerstva, kterými až po uplynutí lhůty pro rozhodnutí o žádosti řízení přerušuje, a po žadatelích v těchto usneseních požaduje doložení dalších podkladů, vyjádření se k požadovaným skutečnostem, atd.

Podle ust. § 64 odst. 1 písm. a) správního řádu správní orgán může řízení usnesením přerušit současně s výzvou k odstranění nedostatků žádosti. Nemá-li podle správního řádu žádost předepsané náležitosti nebo trpí-li jinými vadami, pomůže správní orgán žadateli nedostatky odstranit na místě nebo jej vyzve k jejich odstranění. Poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu a poučí jej o následcích neodstranění nedostatků v této lhůtě; současně může řízení přerušit.

Přestože ve správním řádu není přímo vyjádřena zásada, že při vydávání rozhodnutí je rozhodující stav v době jeho vydání, tato zásada je jeho součástí.[2] Problémem tedy není snaha ministerstva odstranit nedostatky – vady žádosti. To je zcela v pořádku a v zájmu samotného žadatele. Problémem je ono současné přerušování řízení usneseními podle ust. § 64 odst. 1 písm. a) správní řádu za situace, kdy již lhůta pro vydání rozhodnutí o žádosti dávno uplynula. Ministerstvo tak dva úkony (výzvu k odstranění vad a usnesení o přerušení) spojuje do jednoho.[3] Taková praxe má nicméně významné následky pro žadatele i ministerstvo samotné.

Usnesení o přerušení řízení je při nabývání státního občanství udělením, tzn. na základě žádosti, v současné praxi ministerstva obvykle prvním úkonem, který činní ministerstvo ve směru k žadateli – účastníkovi řízení. Velmi často navíc se značným časovým odstupem (a v zásadě po uplynutí lhůty pro vydání rozhodnutí). Až na základě tohoto usnesení se tak žadatel poprvé dozví, jak ministerstvo v jeho případě posoudilo (ne)splnění podmínek, zda je jeho žádost (bez)vadná, v čem případně spatřuje ministerstvo vady žádosti, v lepším případě i proč, jaké podklady má žadatel dále doložit, atd. Od toho se následně odvíjí i možnosti žadatele, jak může adekvátně reagovat.

Žadatel a ministerstvo mohou mít například odlišný názor na výklad zákona.  Ministerstvo s ohledem na obsáhlost spisového materiálu mohlo kupříkladu něco přehlédnout a následně konstatovat nesplnění některé podmínky, apod. Žadatel například absolvoval vyšší odbornou školu. Z usnesení ministerstva se nicméně dozví, že nesplňuje podmínky pro udělení občanství, jelikož dle názoru ministerstva studium na vyšší odborné škole nelze akceptovat jako studium nahrazující prokázání znalostí českého jazyka a reálií, které patří mezi podmínky pro udělení občanství. Žadatel s tímto názorem ministerstva nesouhlasí. Současně však po ukončení vyšší odborné školy pokračoval ve studiu na vysoké škole, přičemž toto i ministerstvu uváděl ve svém životopise. Nicméně ministerstvo se s jeho studiem na vysoké škole nijak v usnesení nevypořádalo.   

Ne vždy zde musí být takový konflikt (nedostatek, vada), který již v danou chvíli vyžaduje domáhat se pozornosti dalších osob, v tomto případě ministra, resp. rozkladové komise. Věřím, že ve většině řízení ani později nebude dán důvod namítat případnou nezákonnost nebo nesprávnost.

V případě vydání usnesení, kterým se přerušuje řízení, však nezbývá žadateli nic jiného, než se bránit a domáhat se přezkoumání, v tomto případě podáním tzv. rozkladu, pokud z nějakého důvodu s obsahem usnesení ministerstva nesouhlasí.[4] Tímto se jednak dále prodlužuje délka celého řízení. Zároveň tím vznikají jak ministerstvu, tak i žadateli další zbytečné náklady; musí se rozhodnout o rozkladu, jsou zde proto náklady s vedením celé agendy, patrně i odměny pro členy rozkladové komise, žadatel musí většinou vyhledat právní poradenství, atd. Dochází tak k neefektivitě výkonu veřejné správy. To vše za situace, kdy se ministerstvo dlouhodobě potýká s velkým náporem žádostí o udělení občanství. Usnesení současně nemůže v tomto případě ani plnit svou funkci předvídanou zákonem, podle mne nelze přerušit běh lhůty pro vydání rozhodnutí, která již uplynula (viz níže).

Řada věcí se však dá vyřešit jednoduše tím, že si je žadatel s ministerstvem nejdříve „ujasní“. Pokud by tak ministerstvo namísto usnesení o přerušení řízení žadatele prostou výzvou podle správního řádu vyzvalo k odstranění vad, může účastník na takovou výzvu reagovat například zasláním svého stanoviska s uvedením, jaké jsou konkrétní důvody nesouhlasu s postupem ministerstva, pokud jde o odstranění nedostatků, uváděného nesplnění podmínek, upozornit jej na existenci již doložených podkladů, které ministerstvo z nějakého důvodu nevzalo v úvahu, apod. V takovém případě odpadá nutnost vést mnohdy řízení o rozkladu, celé řízení o žádosti tímto prodlužovat a žadatele a ministerstvo dále zatěžovat. Současně se domnívám, že formální nároky kladené na takové usnesení jsou vyšší, než je tomu v případě výzvy k odstranění vad.  

Přerušení řízení podle ust. § 64 odst. 1 písm. a) správního řádu je navíc zásadně nepovinným institutem, kterého správní orgán může, nikoli musí, využít.[5]

Z tohoto důvodu se domnívám, že usnesení ministerstva, vydávaná až po uplynutí lhůty pro vydání rozhodnutí o žádosti, by mohla být v rozporu s ust. § 6 odst. 2 správního řádu, podle kterého správní orgán postupuje tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady, tj. ani ministerstvu, a dotčené osoby co možná nejméně zatěžuje. Jedná se o tzv. zásadu procesní ekonomie.

Lze přerušit něco, co již skončilo?

Zásadní otázkou současně je, zda vůbec přerušení řízení podle ust. § 64 odst. 1 písm. a) správního řádu může nastat po uplynutí lhůty pro vydání rozhodnutí o žádosti, tzn. v době, kdy již není lhůta zachována. V této souvislosti odkazuji na soudní rozhodnutí, ze kterého dovozuji, že přerušení řízení podle ust. § 64 odst. 1 písm. a) správního řádu může nastat pouze za běhu lhůty pro vydání rozhodnutí, a nikoliv až po jejím uplynutí.[6] Opačná praxe postrádá rovněž smysl z procesního hlediska, jelikož usnesení, kterým se řízení přerušuje, vydané po uplynutí lhůty pro vydání rozhodnutí, už nemůže plnit funkci předvídanou zákonem.

Podle Nejvyššího správního soudu: „I přerušení lhůty ovšem může nastat pouze za jejího běhu, a nikoliv až po jejím skončení. Pokud správní orgán, tak jako žalovaný v předmětné věci, oznámí účastníkům řízení usnesení o přerušení řízení spojené s výzvou k odstranění vad žádosti až po té, kdy došlo k uplynutí lhůty pro jeho rozhodnutí ve smyslu § 71 odst. 3 správního řádu, nemůže mít takové přerušení řízení účinky předvídané v § 65 odst. 1 správního řádu. Jednou uplynulá lhůta se nemůže ani na základě § 65 odst. 1 správního řádu „obnovit“, jak by snad vyplývalo z argumentace stěžovatelky.“ Tak rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2013 č.j.: 5 Ans 4/2012 – 22.

Ministerstvo proto může dle mého názoru přistoupit k přerušení lhůty pro vydání rozhodnutí podle zákona o státním občanství, pouze je-li tato lhůta stále zachována, což v případě řízení o udělení občanství je spíše výjimkou.

Rovněž podle soudu „Na běh pořádkové lhůty k vydání rozhodnutí podle § 71 správního řádu či podle zvláštního zákona (srov. § 87 odst. 4 a § 112 odst. 3 stavebního zákona, v nyní účinném znění), resp. na její skončení, je navázán počátek běhu procesní lhůty dle § 80 odst. 1 s. ř. s. pro podání žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, jejíž zmeškání, jak již bylo konstatováno, nelze prominout (§ 80 odst. 2 s. ř. s.). Počátek lhůty pro podání nečinnostní žaloby proto musí být pro účastníka správního řízení a potenciálního žalobce stanoven jednoznačně, tedy zejména tak, aby v situaci, kdy je nutno na základě dosavadního průběhu správního řízení dospět k závěru, že lhůta pro vydání rozhodnutí již uplynula, se mohl spolehnout na to, že nyní může během jednoho roku od uplynutí uvedené pořádkové lhůty - a za splnění ostatních procesních podmínek - skutečně podat nečinnostní žalobu.“ Srov. opět rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2013 č.j.: 5 Ans 4/2012 – 22.

K přerušení podle ust. § 64 odst. 1 písm. a) správního řádu proto podle mne již nemůže dojít ani s ohledem na ochranu práv žadatele. Jinými slovy, zdá se, že nelze přerušit běh něčeho, co již uplynulo. Tímto se tak současně zachovává i právo žadatele bránit se před soudy zákonnými prostředky proti průtahům. Z těchto důvodů se proto domnívám, že ministerstvo postupuje v rozporu se zákonem, konkrétně s ust. § 2 odst. 1 a 2 správního řádu, když po lhůtě pro vydání rozhodnutí o žádostech vydává usnesení, kterými po této lhůtě přerušuje řízení.

Závěr

Ministerstvo může po uplynutí lhůt pro vydání rozhodnutí o žádostech o udělení občanství žadatele vyzvat k odstranění vad žádosti podle příslušného ustanovení správního řádu, a k tomu dále stanovit přiměřenou lhůtu.[7] V takovém případě by se patrně vydávalo kromě výzev ještě zvlášť usnesení o určení lhůty. Nicméně řízení již v této době usnesením podle ust. § 64 odst. 1 písm. a) správního řádu přerušit nelze. K tomu mohlo ministerstvo přistoupit před uplynutím lhůty pro vydání rozhodnutí.

V této souvislosti je konečně nutné konstatovat, že nedodržení lhůt ze strany účastníka má zásadní následky pro průběh řízení, jak ostatně ministerstvo připomíná ve svých usneseních. Nicméně obdobně je potřeba počítat s následky i v případech, kdy k nedodržování lhůt dochází ze strany ministerstva. Výše popsaná praxe ministerstva mi proto dlouhodobě připadá bizarní. Základním problémem nicméně zůstává samotné nedodržování lhůt ze strany ministerstva při vyřizování žádostí o udělení státního občanství.

Současně bych touto cestou rád vybídl k uspořádání setkání se zástupci ministerstva a osob, které se věnují poradenství ve věcech občanství, jelikož od účinnosti zákona o státním občanství uběhla již nějaká doba. Jistě proto bude více dotazů k celkové praxi ministerstva.

---

Použitá literatura:
- ONDRUŠ, Radek. Správní řád: nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami. Praha: Linde, 2005. ISBN 80-7201-523-0
- VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2., aktualiz. a rozš. vyd. Praha: BOVA POLYGON, 2012. ISBN 978-80-7273-166-4

Judikatura:
- Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, čj. 1 As 24/2011 – 79
- Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2013, č.j.: 5 Ans 4/2012 – 20

---

[1] Dle mých zkušeností se v současnosti doba od podání žádosti o udělení občanství do zaslání prvního úkonu žadateli pohybuje mezi 12 – 14 měsíci. Tedy v řádu měsíců po uplynutí lhůty pro vydání rozhodnutí. Ne vždy je vina na straně krajských úřadů, resp. úřadů městských částí, při zasílání žádostí ministerstvu. Žadatelé se ve většině případů začnou zajímat o osud svých žádostí po uplynutí přibližně jednoho roku od podání žádosti.

[2] Srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 4. 2011, čj. 1 As 24/2011 – 79.

[3] K tomuto spojování úkonů více například ONDRUŠ, Radek. Správní řád: nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami. Praha: Linde, 2005. ISBN 80-7201-523-0, str. 219, podle kterého: „V usnesení o přerušení řízení se ve výrokové části zabývá toliko vlastním rozhodnutím o přerušení řízení. Výzvy k odstranění nedostatků žádosti, k zaplacení správního poplatku apod. jsou samostatným procesním úkonem, který správní orgán činní současně, ale zároveň samostatně.“

[4] Podání rozkladu v těchto případech navíc nemá odkladný účinek (srov. § 76 odst. 5 správního řádu).

[5]  VEDRAL, Josef. Správní řád: komentář. 2., aktualiz. a rozš. vyd. Praha: BOVA POLYGON, 2012. ISBN 978-80-7273-166-4, str. 581 a násl.

[6] Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2013, č.j.: 5 Ans 4/2012 – 20, podle kterého: „K tomu, aby se tak stalo [myšleno je přerušení řízení podle ust. § 64 odst. 1 písm. a) správního řádu – pozn. autora], je ovšem podle názoru Nejvyššího správního soudu třeba, aby tato lhůta pro vydání rozhodnutí byla v době přerušení řízení stále zachována, tedy aby nedošlo před přerušením řízení k jejímu marnému uplynutí.“

[7] Podle ust. § 39 odst. 1 správního řádu správní orgán účastníkovi určí přiměřenou lhůtu k provedení úkonu, pokud ji nestanoví zákon a je-li toho zapotřebí. Určením lhůty nesmí být ohrožen účel řízení ani porušena rovnost účastníků. Usnesení o určení lhůty se oznamuje pouze tomu, komu je určena, popřípadě i tomu, jehož se jinak přímo dotýká. K tomu nicméně VEDRAL, Josef, op. cit., str. 581-582, podle kterého: „Samotná výzva k odstranění vad žádosti usnesením není, resp. být nemusí, pokud správní orgán v té souvislosti nevyužije § 39 odst. 1, tzn. nestanoví žadateli lhůtu pro doplnění žádosti rovněž usnesením… Pokud by správní orgán chtěl v souvislosti s výzvou k odstranění vad využít postup podle § 39 odst. 1, vydával by usnesení jediné.“