Zrovnoprávnění cizinců v přístupu k podpoře v nezaměstnanosti a zdravotnímu pojištění

Vážený pane předsedo vlády,

dne 20.11.2013 má Vaše vláda projednávat způsob, jakým ČR implementuje směrnici EU 2011/98/EU o jednotném povolení (tzv. single permit). Vaše vláda musí rozhodnout spor mezi zmocněnkyní vlády pro lidská práva a veřejným ochráncem práv na straně jedné, kteří požadují, aby cizinci byli zrovnoprávněni v oblasti podpory v nezaměstnanosti a zdravotního pojištění, a ministerstvy vnitra, práce a zdravotnictví na straně druhé, které chtějí cizincům i nadále rovná práva upírat.

Diskriminace cizinců v oblasti sociálních práv

Migranti ze zemí mimo EU, kteří v ČR pracují a dosud nemají trvalý pobyt, jsou v oblasti sociálních práv již mnoho let státem diskriminováni. Tito cizinci – stejně jako všichni ostatní zaměstnanci – mají povinnost odvádět pojistné na sociální pojištění, příspěvek na státní politiku zaměstnanosti a též pojistné na veřejné zdravotní pojištění. České zákony ovšem jejich sociální práva omezují, takže pokud tito cizinci ztratí práci, mimo jiné

• nemohou vstoupit do evidence uchazečů o zaměstnání a nemohou pobírat podporu v nezaměstnanosti a
• přestávají být účastníky veřejného zdravotního pojištění.

Tato omezení práv je nespravedlivá vůči všem pracujícím cizincům, kteří platí, avšak nemohou čerpat. Obzvláště skandální je však v případě cizinek, které otěhotní a z tohoto důvodu jim zaměstnavatel neprodlouží pracovní smlouvu (což je bohužel zcela legální, neboť cizinci mají pracovní smlouvy vždy jen na dobu určitou, tj. na dobu vydaného povolení k zaměstnání od úřadu práce). K těmto ženám, ač po řadu let do „solidárního“ systému veřejného zdravotního pojištění přispívaly, se systém právě v jejich těžké hodině, kdy zdravotní péči potřebují, zachová nesolidárně a tvrdě. Se skončením zaměstnání ztrácí účast v systému veřejného zdravotního pojištění a musí si (pod hrozbou pokuty od cizinecké policie) koupit komerční zdravotní pojištění. Komerční zdravotní pojistky však obsahují mnoho výluk, např. nikdy nehradí (terminologií komerčního pojištění) „pojistnou událost, jejíž příčina nebo příznak nastaly před uzavřením pojistné smlouvy“, tedy léčení nemoci, kterou cizinec trpěl již v době podpisu pojistné smlouvy. Komerční pojišťovna tedy nepojistí již těhotnou ženu ohledně péče v souvislosti s porodem, takže bývalé zaměstnankyně si porod musejí zpravidla platit samy. Obdobné tvrdosti se dějí případě ztráty zaměstnání kvůli (pracovním) úrazům.

Nespravedlivý gastarbeiterský model

Toto nespravedlivé nastavení systému má samozřejmě svou logiku. Migrační politika ČR v režii Ministerstva vnitra vychází z toho, že cizinec, který má povolení k pobytu za účelem zaměstnání, zde má pouze pracovat. Pokud (již) nepracuje, má z ČR má odjet. Není proto třeba zajišťovat cizincovu zdravotní péči pro dobu, kdy již není v zaměstnaneckém poměru. A poněvadž stát obecně nemá zájem na zaměstnávání cizinců a povolení práce cizinci je jakýmsi privilegiem odůvodněným tím, že na volné pracovní místo nebylo možno sehnat českého občana, bylo by nelogické podporovat cizince při hledání nového pracovního místa (z toho pak plyne, že cizinci bez trvalého pobytu se nemohou stát uchazeči o zaměstnání a pobírat podporu v nezaměstnanosti). Tato logika však dostává při bližším pohledu trhliny:

1. Předně platí, že redukovat „pracovního migranta“ jen na práci je odlidštěné. Zkušenost ve smyslu „pozvali jsme cizince na práci, avšak přišli lidé“, udělaly všechny vyspělé země. Představa, že si pozveme cizince, aby tu pracoval, avšak jakmile ho již nepotřebujeme, tak ho policie donutí k odcestování, je nepřiměřeně tvrdá, a to tím spíše, že oním „my“ je často konkrétní zaměstnavatel, na kterém je pak cizinec závislý a který může této závislosti svého zaměstnance zneužívat. Navíc, tím „cizincem, který nepracuje“ je často ona výše uvedená cizinka, která o práci přijde z důvodu těhotenství. Nejen taková žena, ale prakticky většina cizinců, kteří ztratí práci, se snaží v ČR zůstat a mnohdy – snad i většinou - se jim to i podaří (např. tím, že tato žena tzv. změní účel pobytu ze zaměstnání na rodinné soužití se svým manželem, který v ČR rovněž pracuje). Tím se však původní koncepce pracovní migrace „dokud chceme, tak pracuj, ale pak odejdi“ zcela rozpadá: cizinci, kteří ztratili práci, v ČR stejně zůstávají, ovšem bez sociálního zabezpečení.
2. Navíc zaměstnaní mohou být v ČR i mnozí cizinci, kteří mají jiný účel pobytu než zaměstnání (např. studenti nebo již výše uvedení rodinní příslušníci, ale třeba i podnikatelé vedle své samostatné výdělečné činnosti). U nich konec zaměstnání v žádném ohledu nemůže znamenat povinnost opustit ČR. I u nich existuje tak zcela jasná nerovnost. Zatímco český občan pracuje 1 rok (a platí pojistné na důchodové pojištění a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti) a má pak při ztrátě zaměstnání nárok na 6-měsíční podporu v nezaměstnanosti, během níž (a i po ní) je mu hrazeno úřadem práce i zdravotní pojištění, cizinec, který pracoval a platil po stejnou dobu, tato práva nemá.

Opt-out cizinců není řešením

O výše uvedené diskriminaci se již diskutovalo poměrně často a např. zásadní omezení systému komerčního zdravotního pojištění cizinců je mezi státními úředníky i nevládními organizacemi poměrně horké téma. Ohledně nerovnosti v přístupu do evidence uchazečů o zaměstnání padl i návrh, aby se cizincům příspěvky na státní politiku zaměstnanosti, které musely během svého zaměstnání odvést, avšak z nichž nemohly profitovat, vracely (zřejmě v případě, že by byli nuceni ČR opustit). Tento návrh však jde dle mého názoru chybným směrem. Pokud by se cizincům vracela část odvodů (popř. existovala by možnost vrácení těchto částek), stala by se práce cizinců levnější, než práce českých občanů a zaměstnavatelé by tak logicky upřednostňovali cizince, neboť jejich práce by byla méně zatížena odvodovými povinnostmi a byla tím pádem levnější, čímž by vznikala nekalá konkurence. A možnost cizinců učinit jakýsi opt-out z pojistných systémů by šla též proti principu solidarity, neboť jinou strategii by zvolil ten cizinec, který z těchto systémů již čerpal či čerpat plánuje (ten by se logicky nevyvazoval) a jinou strategii pak ten cizinec, který nic čerpat nehodlá; v systému by pak logicky zbyli spíše ti čerpající. A též z lidskoprávního hlediska by šlo o krok zpět: systém sociálního zabezpečení byl přece zaveden právě proto, že je lepší platit a být pojištěn, než neplatit a nebýt pojištěn.

Cizince je třeba integrovat do systému sociálního zabezpečení

Jestliže je tedy možnost (dílčího) vyvázání cizinců z veřejných pojistných systémů v rozporu s principy těchto systémů, pak lze za řešení stávajícího diskriminačního nastavení systémů považovat směr opačný, tedy naopak posílení či uspíšení integrace cizinců do těchto pojistných systémů. V právním vyjádření jde o zrušení podmínky trvalého pobytu pro možnost vstoupit do evidence uchazečů o zaměstnání a pro účast ve veřejném zdravotním pojištění. Pracující cizinci musí požívat rovného zacházení s pracujícími českými občany – pokud tedy např. odpracovali zákonem stanovenou dobu (dnes 12 měsíců během posledních 2 let), mají mít nárok na podporu v nezaměstnanosti, přičemž samozřejmě musí plnit všechny povinnosti uchazečů o zaměstnání. Ke stejnému postupu nyní zavazuje Českou republiku i Evropská unie.

Směrnice EU o jednotném povolení a společném souboru práv pracovníků

Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU o jednotném povolení[1] stanoví, že práva cizinců v oblasti sociálního zabezpečení (viz nařízení EU č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení) nelze omezit u cizinců, kteří „byli zaměstnáni po dobu nejméně šesti měsíců a kteří jsou zaregistrováni jako nezaměstnaní.“ (viz čl. 12 odst. 2 písm. b) této směrnice). Tato směrnice musí být implementována do právního řádu ČR nejpozději do 25. prosince 2013 a od tohoto data tedy tito cizinci musí mít rovná práva jako čeští občané. V opačném případě hrozí České republice ze strany EU za neprovedení směrnice sankce.

Úředníci Ministerstva vnitra ČR, Ministerstva práce a sociálních věcí ČR a Ministerstva zdravotnictví ČR se však rozhodli, že cizincům rovná práva nepřiznají, a sepsali předkládací zprávu pro vládu, kde uvádějí pro tento svůj postoj určité argumenty. K těmto bych se nyní rád vyjádřil.

Hlavním argumentem MPSV je, že stanovení podmínky trvalého pobytu prý není diskriminační, neboť „Podmínka trvalého pobytu na území České republiky pro zařazení do evidence uchazečů o zaměstnání je podle stávající právní úpravy vyžadována i u státního občana České republiky. Česká republika výše uvedeným cizincům ze třetích zemí zachovává právo na rovné zacházení, pokud jde o poskytování podpory v nezaměstnanosti jako dávky ve smyslu nařízení (ES) č. 883/2004, neboť mají zachován stejný přístup k této dávce jako státní příslušníci České republiky.“ Toto tvrzení je třeba odmítnout minimálně z následujících důvodů:

1. Pro občana ČR je získání trvalého pobytu bezproblémové: má ho buď od narození, nebo jej získá spolu s občanským průkazem, viz § 10 zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci občanů (předloží prakticky jen doklad o občanství ČR). Naopak cizinec před dosažením 5 let pobytu v ČR trvalý pobyt získat fakticky nemůže a i pak jej získá jen za velmi přísných podmínek (viz § 66 až 75 a 87g zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců). Pokud je tedy pro jednu osobu splnění podmínky velmi snadné a pro druhou osobu prakticky nemožné, nelze tvrdit, že je mezi nimi rovnost. Rovnosti lze dosáhnout jen tím, že po cizincích s dlouhodobým pobytem podmínka trvalého pobytu vyžadována nebyla, anebo tím, že všichni cizinci budou mít po 6 měsících zaměstnání v ČR automatický nárok na získání trvalého pobytu (druhá možnost by byla vzhledem k současné logice přistěhovaleckého práva nesystémová)
2. Cizinci, na něž se vztahuje směrnice o jednotném povolení, nejsou jedinou skupinou cizinců, kterým právo EU garantuje rovnost v oblasti podpory v nezaměstnanosti. U všech ostatních skupin (občané EU, rodinní příslušníci občanů EU, držitelé modrých karet) postačuje ke vstupu do evidence uchazečů o zaměstnání pobyt přechodný (viz § 5 písm. b) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti). Proč tedy úředníci MPSV netvrdili i občanům EU, že i po nich lze požadovat trvalý pobyt a že to není vůbec diskriminační?
3. Směrnice o jednotném povolení negarantuje cizincům práva jen v oblasti podpory v nezaměstnanosti a veřejného zdravotního pojištění, nýbrž i v dalších oblastech sociálního zabezpečení. Tíž úředníci MPSV, kteří tvrdí, že vyžadování trvalého pobytu k pobírání podpory v nezaměstnanosti, není diskriminační, přitom navrhují, že např. pro oblast státní sociální podpory nebo sociálních služeb se po pracovních migrantech trvalý pobyt vyžadovat nebude (viz návrh novely § 3 zákona č. 117/1995 Sb., a § 4 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách). Proč tedy úředníci novelizují tyto zákony, když je podmínka trvalého pobytu podle nich nediskriminační?

Úředníci pak tvrdí, že evidence uchazečů o zaměstnání nespadá do úpravy směrnice o jednotném povolení (cituji z předkládací zprávy pro vládu: „Dále je nutno konstatovat, že předmětem úpravy směrnice 2011/98/EU není evidence uchazečů o zaměstnání – cizinců ze třetích zemí. Směrnice nestanoví žádná konkrétní kritéria, za kterých by cizinci ze třetích zemí měli být zařazeni do evidence uchazečů o zaměstnání. Nadále tedy platí, že je v kompetenci jednotlivých členských států, jak si upraví podmínky zařazování do evidence uchazečů o zaměstnání v národní legislativě“.). Tímto argumentem, který je mimochodem v určitém rozporu s argumentem předchozím, se úředníci zřejmě snaží formalisticky obejít smysl směrnice: aby měl cizinec rovná práva, musí se zaregistrovat jako nezaměstnaný, my mu tedy znemožníme registraci a tím mu rovná práva upřeme. Domnívám se, že ze smyslu, kontextu[2] i textu[3] směrnice je naprosto zřejmé, že ona „registrace jako nezaměstnaný“ je nejen podmínkou přiznání rovných práv, nýbrž i sama jedním z práv, která směrnice garantuje. Smyslem této registrace je odlišit ty cizince, kteří po ztrátě práce se státem již nespolupracují, od těch, kteří hledají práci novou. Smyslem registrace v žádném případě není dát státům možnost, jak tuto registraci formalisticky znemožnit, a tak cizincům rovná práva upřít.

Strašení vysokými náklady zrovnoprávnění cizinců je zavádějící

Předkládací zpráva pro vládu pak vykresluje jakýsi černý scénář, co prý by se všechno špatného stalo, kdyby cizinci přístup do evidence uchazečů o zaměstnání získali (cituji z předkládací zprávy):

• „zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání by bylo s cizincem zacházeno jako s jiným uchazečem o zaměstnání, avšak tato evidence by představovala závažné problémy, např. zprostředkovávání zaměstnání cizincům ze třetích zemí by se potýkalo s komunikačními bariérami; vzhledem k tomu, že by nebylo možné s těmito cizinci dostatečně pracovat, jedinou možnou rekvalifikací by byl rekvalifikační kurz českého jazyka…
• pokud by byla těmto uchazečům o zaměstnání poskytována podpora v nezaměstnanosti, znamenalo by to zvýšené náklady státu na podporu v nezaměstnanosti (cca 1 020 000 000 Kč ročně) a náklady na zdravotní pojištění hrazené státem.“

Toto strašení považuji za velmi zavádějící. Je třeba znát některá čísla. Ke dni 31.12.2011[4] (statistická data k následujícím období jsou díky reformám ministra Drábka nedostupné či nespolehlivé)[5] pracovalo v ČR oficiálně celkem 217.862 zaměstnanců-cizinců, z nichž

• 154.560 migrantů pocházelo ze zemí EU a mají tedy rovná práva
• 26.510 migrantů nepotřebovalo povolení k zaměstnání: jednalo se většinou o cizince s trvalým pobytem, kteří rovněž mají rovná práva jako čeští občané, menší část pak tvoří cizinci s dlouhodobým pobytem jako např. studenti či rodinní příslušníci cizinců s trvalým pobytem, kteří sice nepotřebují pracovní povolení, ovšem nemohou vstoupit do evidence uchazečů o zaměstnání, a
• 36.792 migrantů bylo držiteli povolení k zaměstnání vydaného úřadem práce (počet pracovních povolení od roku 2008 stále klesá: ze 128.934 koncem roku 2008 na 73.714 koncem roku 2009, na 49.244 koncem roku 2010; důvodem je, že cizinci jsou záměrně vytlačováni z trhu práce a dále pak proto, že cizinci-zaměstnanci postupně získávají trvalý pobyt a mohou pak pracovat bez povolení k zaměstnání).

Směrnice o jednotném povolení se týká především třetí skupiny a menší části skupiny druhé (ostatní již zrovnoprávňovat nepotřebují), tedy výrazné menšiny mezi pracujícími cizinci. Ke konci roku 2011 by šlo o cca 40 až 50 tisíc osob, dnes je jejich číslo pravděpodobně ještě mnohem nižší; dle údajů Ministerstva vnitra ČR (prý jen orientačních) ke konci roku 2012 pracovalo v ČR na základě pracovních povolení již jen 20.745 cizinců a zelených karet bylo 415. Lze tedy odhadnout, že počet cizinců, jimž by korektní implementace směrnice o jednotném povolení zlepšila situaci, je v současné době maximálně 30 tisíc.

Není přitom důvodem se domnívat, že tito cizinci by se zásadně lišili od těch cizinců, kteří rovnoprávnost v oblasti služeb zaměstnanosti již požívají a do evidence uchazečů o zaměstnání tak přístup již mají. Dle Zprávy o situaci v oblasti migrace a integrace cizinců za rok 2012 (str. 88) zajišťovaly krajské pobočky Úřadu práce ČR rekvalifikační kurz českého jazyka pro celkem 17 uchazečů o zaměstnání - cizinců. Strašení úředníků tím, že s cizinci se prostě nelze domluvit a že je všechny budou muset nejprve učit česky, je zavádějící a má i určitý xenofobní nádech.

Pokud jde o tvrzení, že by náklady na podporu v nezaměstnanosti nově zrovnoprávněných cizinců činily 1 miliardu Kč, je i toto velmi nepravděpodobné. Uvážíme-li, že celkově vydává Česká republika na podporu v nezaměstnanosti částku kolem 13 miliard Kč (10,3 miliard Kč v roce 2010, 13,3 miliard Kč v roce 2009)[6] a že celková pracovní síla České republiky činí přibližně 5,5 milionu osob (z toho přibližně 0,5 milionu nezaměstnaných), nezdá se, že by navýšení počtu osob, které se mohou stát nezaměstnanými, o necelé 1% mohlo navýšit náklady o celou miliardu Kč.

Osobně se domnívám, že zejména mezi cizinci-držiteli pracovního povolení by míra nezaměstnanosti byla nižší než mezi srovnatelnými českými občany, neboť těmto cizincům by i po implementaci směrnice o jednotném povolení hrozilo zrušení povolení k pobytu Ministerstvem vnitra ČR (viz § 46e zákona o pobytu cizinců ve znění předkládané novely). Je samozřejmě možné, že se zrovnoprávněním pracovních migrantů náklady státu na podpory v nezaměstnanosti a na pojistné na zdravotní pojištění navýší. Tyto náklady nicméně vyplývají z členství ČR v Evropské unii. A tyto náklady, které budou vynaloženy na spravedlivější zacházení s cizinci, lze rovněž brát jako vklad do integrace cizinců do české společnosti; osobně jsem přesvědčen, že tyto investice do společenské soudržnosti se bohatě vyplatí.

Rád bych dodal, že směrnice EU o jednotném povolení Českou republiku v žádném ohledu nenutí, aby vydávala povolení k zaměstnání a povolení k pobytu cizincům. Pokud však již nějaký cizinec přijat je, je ČR jej povinna integrovat do svého systému sociálního zabezpečení a přiznat mu v této oblasti rovná práva.

Vzhledem k výše uvedenému bych Vás, vážený pane předsedo vlády, rád požádal o to, abyste se při jednání vlády zasadil o schválení návrhu zákona v takovém znění, které novelizuje i okruh oprávněných osob v § 5 písm. b) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti a v § 2 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, a to ve stejném rozsahu, v jakém je novelizován § 4 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře a § 4 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách.

Dále bych Vás vzhledem ke skutečnosti, že zmocněnkyně vlády ČR pro lidská práva, paní Monika Šimůnková, již není ve funkci, rád požádal, abyste umožnil zúčastnit se projednávání novely předsedovi Výboru pro práva cizinců při Radě vlády ČR pro lidská práva, Martinovi Rozumkovi.

Vzhledem ke skutečnosti, že je třeba novelizovat i zákon o veřejném zdravotním pojištění, bylo by vhodné toto spojit s odstraněním legislativní chyby v zákoně č. 458/2011 Sb., o jednotném inkasním místě (v části sedmnácté v § 2 písm. a), kvůli které mohou o veřejné zdravotní pojištění přijít od 1.1.2015 i cizinci s trvalým pobytem (úředníci Ministerstva zdravotnictví s tímto souhlasí).

A jelikož směrnice EU o jednotném povolení omezuje okruh cizinců, kteří mohou být vyloučeni ze systému veřejného zdravotního pojištění a odkázáni na komerční zdravotní pojištění cizinců, bylo by velmi vhodné spojit s touto novelou celkové řešení problému komerčního zdravotního pojištění, a to začleněním cizinců, kteří v ČR pobývají dlouhodobě, do veřejného systému, jak to navrhla dne 7.10.2013 schválila Rada vlády ČR pro lidská práva[7]. Komerční zdravotní pojištění cizinců, které je jakýmsi ostrůvkem amerického zdravotnictví v ČR, neplní svou roli, nehradí cizincům potřebnou zdravotní péči a je pouze zdrojem snadného zisku pro komerční pojišťovny (ty vydávají jen 20% vybraného pojištění na zdravotní péči) a pro dealery s pojistkami (ti dostávají provize až 50%). Nemocnice často komerční pojistky neakceptují, cizinci, ač pojištěni, si většinu péče hradí v hotovosti. Komerční pojištění systémově parazituje na veřejném zdravotním pojištění, neboť pojišťuje pouze cizince zdravé, zatímco náklady na vážně nemocné cizince (např. za nemocné novorozence) často uhradí z humanitárních důvodů stát.

Ať se již, vážený pane předsedo vlády k těmto mým návrhům postavíte jakkoli, dovolte, abych závěrem vyjádřil své přesvědčení, že projednávaná novela cizineckého zákona a dalších zákonů upravujících postavení cizinců je velmi významná a že proto je velmi riskantní s jejím schválením nadmíru spěchat. Požadavek úředníků Ministerstva vnitra ČR, aby Poslanecká sněmovna zákon schválila již v prvním čtení, v sobě skrývá riziko omezení možnosti diskuse ve sněmovně a nekvalitní implementace směrnice EU o jednotném povolení, což by se v konečném důsledku prodražilo mnohem více.

S pozdravem

Mgr. Pavel Čižinský,
Multikulturní centrum Praha
Člen Výboru pro práva cizinců při Radě vlády ČR pro lidská práva

Dokument vznikl v rámci projektu „Zahraniční zaměstnanci na trhu práce“, který realizuje Sdružení pro integraci a migraci ve spolupráci s Organizací pro pomoc uprchlíkům a Multikulturním centrem Praha. Mezinárodními partnery projektu jsou Caritasverband für die Diezöse Osnabrück z Německa a Anti - Slavery International z Velké Británie.