Regularizace v zemi, kde regularizace „neexistují“ (Spolková republika Německo)
Německé právo ani správní praxe nezná regularizaci v klasickém smyslu, tedy povolení legálního pobytu cizincům, kteří doposud na území pobývali nelegálně. Německo se vypořádává s fenoménem ilegality tak, že:
- Poměrně mnoha cizincům udílí zvláštní pobytový ne/status zvaný Duldung, strpění. Toto pobytové povolení (na max. 1 rok) vlastně není povolením k pobytu ani odpuštěním dřívějšího vyhoštění či výjezdního příkazu, nýbrž pouze odložením exekuce tohoto rozhodnutí, tedy odložením deportace. Cizinec má stále právní povinnost vycestovat a v Německu vlastně jen čeká na to, až stát bude moci přistoupit k výkonu rozhodnutí. 1
- Výše zmíněným cizincům občas hromadně či individuálně udílí řádný pobytový statut, dříve Aufenthaltsbefugnis – povolení k pobytu pro mimořádné okolnosti. Tento pobyt se uděluje na max. 2 roky a nemusí být prodloužen, pokud důvody jeho vydání pominou.
Německá situace ohledně pobytové ilegality a její řešení jsou výsledkem dvou faktorů, které existují v celé Evropě, ovšem v Německu snad nejsilněji: vysoké procento všech příchozích cizinců žádá o azyl, který jim sice není udělen, ovšem jen malé procento odmítnutých žadatelů o azyl je z Německa skutečně deportováno. Velká skupina cizinců tedy pobývá v Německu na základě strpění, a to často po mnoho let. Vzhledem k tomu, že se jedná o velmi nejistý pobytový titul).3, existuje silný tlak veřejnosti na to, aby se těmto osobám udělilo jistější a právně výhodnější postavení.
Tato možnost byla v devadesátých letech několikrát realizována. Nešlo ovšem o všechny odmítnuté žadatele o azyl4, kteří po zamítnutí své žádosti neopustili Německo, ale jen o ty, kteří splnili všechny následující podmínky:
- a) měli tzv. překážku vycestování (nemožnost opustit Německo např. kvůli nebezpečí mučení či jiného nelidského zacházení ve své zemi) a jejich deportace byla proto odložena5, b) zamítnutí své žádosti o azyl ani svou překážku vycestování si sami „nezavinili“,
- c) do Německa přišli před stanoveným datem a
- d) splňují i další požadované podmínky, jimiž mohou být kriteria
- i. integrační
- ii. příslušnosti k určité ohrožené menšině.
Chronologicky vzato proběhla následující kvaziregularizační opatření:
29.března 1996 se usnesli spolkový ministr vnitra s ministry vnitra jednotlivých spolkových zemí na tom, že následujícím skupinám někdejších žadatelů o azyl (mluvilo se o starých případech, něm. Altfallregelung) bude udíleno povolení k pobytu:
- příslušníci určitých politických nebo národnostních skupin, kteří vstoupili do SRN před určitým datem (v závislosti na konkrétní zemi 1989, 1991, 1998) a u nichž není jiný důvod pro vyhoštění než ten, že byli bezdomovci anebo že pobírali sociální dávky (čínští vědci a studenti, křesťané a Jazidové z Turecka, Etiopané a Afgánci – pokud ovšem mají v Německu rodinné vazby) a Íránci a Libanonci, Palestinci a Kurdové z Libanonu a Tamilové ze Srí Lanky);
- Poláci a Maďaři, kteří přišli do Německa před 1.5.1987 a občané ostatních komunistických zemí, kteří přišli před 14.4.1989, pokud ukončili azylové řízení, legálně pracují a žijí v domácnosti s nezletilým dítětem a není dán důvod k vyhoštění;
- osoby, jimž nebyl přiznán statut vyhnance (a s ním spojené německé občanství), pokud splňují určité podmínky;
- občané Angoly, Vietnamu a Mozambiku, kteří přišli do někdejší NDR do 13.června 1990 a jejich rodiny, pokud jim nebyly vyplaceny příspěvky na dobrovolný návrat, stáhli azylovou žalobu, jsou schopni se uživit z legálního zaměstnání, není důvod k vyhoštění a jsou bezúhonní;
- žadatelé o azyl z Afganistátnu, Číny, Iráku, Íránu, Laosu, Libye a Barmy, kteří přišli do SRN před 1.1.1991, pokud stáhli žádost o azyl a splňují další podmínky, a jejich rodiny, pokud existovaly již před 1.6.1993;
- Pákistánci, kteří patří k sektě Ahmadijáhů, a přišli do Německa před 1.1.1989 a jejich ženy a svobodné děti, pokud přišly do Německa před 1.1.1991;
- turečtí Jazidové, kteří přišli do Německa po 31.12.1989;
- rodiny žadatelů o azyl či o statut vyhnanců, kteří přišli do Německa před 1.6.1990, pokud jsou dobře hospodářsky, sociálně a právně integrováni (kromě dalších podmínek musí děti navštěvovat školu a rodina musí mít dostatečný byt);
- osoby bez rodiny a bezdětné páry, pokud přišly do Německa před 1.1.1987.
Ve dnech 18.-19. listopadu 1999 schválili ministři vnitra další nařízení řešící staré případy (Altfallregelung) týkající se:
- rodin žadatelů o azyl či o statut vyhnanců, kteří přišli do SRN před 1.7.1993, mají alespoň jedno nezletilé dítě a jsou integrováni;
- odmítnutých žadatelů o azyl či o statut vyhnanců, kteří neopustili Německo z důvodů, za něž nenesou odpovědnost (tedy nikoliv ti, kteří úmyslně zdržovali svůj odjezd např. ztrátou pasu, zřeknutím se cizího občanství, opětovné žádosti o azyl a odvolávání se proti rozhodnutím anebo kteří během řízení dočasně „zmizeli“).
Do zatím poslední regularizační kapitoly vstoupilo Německo s přijetím nového, v současnosti platného zákona o pobytu, výdělečné činnosti a integraci cizinců na spolkovém území z 30.6.2004. V něm byl vzat zřetel na letitou kritiku zneužívání institutu Duldung - strpění a §25 odst. 5 zákona tak přesně stanoví, jak dlouho smí být cizinec – strpitel ponechán v tomto právně nejistém režimu . Při překážce vycestování na principu non-refoulement se již neuděluje strpění, nýbrž běžné povolení k pobytu. Cizinci, který nemůže vycestovat pro překážky právního nebo faktického charakteru a pobývá tudíž v Německu na strpění,
- může být uděleno běžné povolení k pobytu (Aufenthaltserlaubnis na max. 6 měsíců) již tehdy, pokud je pravděpodobné, že okolnosti znemožňující mu vycestovat budou trvat déle než 6 měsíců;
- musí být udělen pobyt (Aufenthaltserlaubnis až na 3 roky), pokud tyto okolnosti trvají již 18 měsíců (zákaz řetězení pobytů na strpění, Kettenduldung).
Německý model regularizací představuje – zvláště ve srovnání s jihoevropským modelem opakujících se regularizací – zřejmě nejpřísnější evropský model vůbec. Jeho znakem je skutečnost, že je kladen zřetelně silnější důraz na formálně-právní legalitu a na státní evidenci než na jiné aspekty života cizince v zemi (hospodářský přínos, integrace aj.). Pro německou veřejnost stojí zřejmě na prvním místě zásada, že nelegalita se nesmí nikdy vyplatit, a veškeré jednání státu vůči nelegálním cizincům musí být zřejmě alespoň navenek v souladu s touto zásadou. Bude zajímavé nadále sledovat, zda tento německý idealistický důraz na právo vydrží nárazy reality nelegální migrace i v budoucnu.
Poznámky pod čarou: