Pražská koncepce integrace cizinců je nejdemokratičtější dokument

Proces formulace dokumentu

Kdo inicioval vznik Koncepce a kdy?

Vznik inicioval sám Magistrát hlavního města Prahy a při založení Integračního centra Praha (ICP) ho dal do vínku jako jednu z činností, které má Integrační centrum Praha koordinovat. V roce 2011 se začalo mluvit v souvislosti se vznikem Integračního centra také o potřebě problematiku integrace cizinců v Praze nějak koncepčně uchopit.

Jednalo se o výsledek konsenzu nebo to byla aktivita nějaké konkrétné osoby?

To bohužel nevím. Myslím, že na to nikdo nedokáže odpovědět, protože v roce 2011 bylo úplně jiné složení zastupitelstva, než je teď. Ale pokud vím, tak o vzniku integračního centra se mluvilo už od roku 2008, kdy se objevily první podněty jej založit.

Jak probíhal celý proces tvorby Koncepce od začátku až do konce?

Proces začal vznikem Integračního centra Prahu v březnu 2012. Projektová žádost ICP na rok 2012 počítala s tím, že během prvního roku jeho existence vznikne tzv. návrh priorit, kde se specifikují priority, kam by se do budoucnosti měla Praha v rámci integrace cizinců ubírat s tím, že do dvou let bude předložena finální podoba koncepce. V červnu 2012 jsme proto založili Regionální poradní platformu (RPP) a Platformu migrantů a začali jsme se scházet. V rámci poradních platforem vznikly pracovní skupiny, které zpracovávaly podklady a měly definovat priority – objevily se tam sektory jako vzdělávání, sociální služby apod.

Jak byly určeny témata pracovních skupin a podle jakých kritérií se do nich jejich členové rozdělili?

V rámci regionální poradní platformy dostali členové RPP možnost se do těchto skupin přihlásit. V rámci ICP jsem na platformě přednesla témata, o nichž si myslím, že by bylo dobré je řešit, regionální poradní platforma to připomínkovala a na základě toho se určily dané oblasti. Osobně jsem navrhla oblasti, které vzcházely především z národní koncepce integrace cizinců (KIC), a dále jsem je rozšířila. Při prvním setkání jsme už diskutovali, jaká témata je třeba změnit a jaká nová naopak přidat. Takto vykrystalizovalo celkem 5 témat a vzniklo 5 pracovních skupin, přičemž v každé skupině bylo minimálně 10 členů. Bylo důležité, aby se lidé při nahlašování do pracovních skupin přemýšleli o tom, že v každé pracovní skupině mají být jak zástupci neziskových organizací, tak státních institucí i městských částí a magistrátu. Podmínkou bylo, aby  pracovní skupiny byly„namixované“ ze všech sfér.

Jak probíhala práce pracovních skupin?

Od června 2012 do března 2013 se zpracovával návrh priorit. Všech 5 pracovních skupin vypracovalo během podzimu 2012 konkrétní priority za své oblasti. Ty byly poté předány tzv. expertní skupině složené ze zástupců nominovaných z pracovních skupin. Vždy tam byl zástupce městské části a neziskové organizace. Expertní skupina měla 13 členů – 10 členů pracovních skupin, já za ICP, zástupce MHMP a paní Helena Dluhošová z Odboru azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra (OAMP), která jako pozorovatelka vývoj Koncepce sledovala a případně jej korigovala – nikoliv z pohledu ministerstva, ale na základě vlastní zkušenosti s psaním národní koncepce. Radila nám, dívala se na to z jiného úhlu. Návrh priorit vypracovaný expertní skupinou byl poté předán Platformě migrantů a Regionální poradní platformě, které jej na svých zasedáních připomínkovaly a schvalovaly. 8. dubna 2013 zasedala Komise Rady hl. m. Prahy pro oblast národnostních menšin a integrace cizinců na území hl. m. Prahy, kde byl návrh priorit schválen v plném znění všemi členy komise. Komise zároveň vyslovila požadavek, že je třeba urychlit proces přípravy finální verze koncepce, který je nutné předložit ještě před podzimními komunálními volbami v roce 2014.

Jaký to mělo důvod?

Neohrozit vznik koncepce případnou změnou politického uspořádání na magistrátu.

Byli migranti zároveň členy pracovních skupin či expertní skupiny? Nebo Platforma migrantů fungovala jen jako jakási paralelní jednotka?

Při zpracovávání oblastí, které měly na starosti pracovní skupiny, migranti vše komentovali a navrhovali oblasti, které sami považovali za důležité. Byli rovněž pozváni k účasti na Regionální poradní platformě. Nicméně problém je, že i ti velmi angažovaní migranti (jak ve vlastních komunitách, tak v občanských sdruženích) mají i svá zaměstnání. Vzhledem k tomu, že regionální platforma probíhá vždy od 14 hodin, nemohou se jí migranti účastnit. V expertní skupině byl jeden zástupce migrantských organizací, který ale nebyl členem žádné pracovní skupiny. Přinesl sem nicméně svůj pohled migranta, který zná danou problematiku, prošel si integračním procesem a už řadu let žije v Praze.

Proč se Koncepce utvářela ve dvou krocích – nejprve se vypracovával návrh priorit a teprve v další fázi se formulovalo její finální znění?

Já myslím, že je to logické, protože vždycky, když se píše nějaká koncepce, tak se nejdříve vytvoří dokument, který analyzuje situaci a dává podněty k vyjádření toho, co je potřebné.

Z jakého důvodu se v druhé fázi změnila témata pracovních skupin?

Témata se nezměnila. Jen se zúžila, neboť v průběhu práce pracovních skupin se zjistilo, že ta témata jsou hodně propojená (z pěti pracovních skupin vznikly čtyři). Například je hodně propojené téma informovanosti a vzdělávání. V každé z těch skupin existovaly přesahy do dalších skupin, takže se pak skupiny slučovaly, přičemž úplně nově se vytvořilo téma financování. V červnu 2013 pracovní skupiny začaly pracovat s novými členy na pozměněných tématech nebo oblastech.

Úplně novými nebo staronovými?

Z 90 % to byli staronoví členové. Přišlo tam ale i mnoho nových členů, kteří se chtěli zapojit, takže jim byl dán prostor. Bylo to na dobrovolné bázi, nastavilo se proporční zastoupení. V každé pracovní skupině byli minimálně dva členové z městských částí, dva členové neziskových organizací apod. To samé fungovalo následně v expertní skupině. Pracovní skupiny zpracovaly všechny podklady během léta a podzimu 2013, které začátkem listopadu byly předány expertní skupině. A expertní skupina měla dva měsíce na to, aby všechny ty dokumenty dala dohromady, sloučila je do jednoho a doplnila je o další kapitoly.

Jaké pracovní skupiny existovaly v první fázi?

Byla tam témata jako vzdělávání, přístup migrantů k sociálním službám, dále participace, aktivizace, soužití a uplatnění migrantů na trhu práce. V Koncepci ale uplatnění migrantů na trhu práce nakonec není zmiňováno, protože jsme došli k tomu, že mnoho oblastí nejde na lokální úrovni zpracovat. Je to dáno legislativou, která se řeší na národní úrovni, a my ji nemůžeme změnit. Finální verze pražské koncepce na to pouze upozorňuje.

A pracovní skupiny ve druhé fázi?

Vzdělávání, informovanost, přístup migrantů k sociálním a návazným službám, financování a analýza postavení migrantů na území města Prahy.

Celý proces vzniku koncepce působí poměrně složitě. Pracuje na tom paralelně více jednotek – Regionální poradní platforma, Platforma městských částí, Platforma migrantů, pracovní skupiny, expertní skupina. Jaké jsou kompetence jednotlivých platforem a skupin, jejich hierarchie?

V tomhle absolutně nejsou žádné rozdíly. Platforma migrantů, Regionální poradní platforma, Platforma zástupců městských částí a Magistrátu…všechny tři mají stejné právo a jsou na stejné úrovni. Nikdo není privilegovanější. Jak Platforma migrantů, tak Platforma zástupců městských částí a Magistrátu má možnost chodit do té Regionální poradní platformy a podílet se na práci.

Proč se tedy Platforma migrantů a Platforma zástupců městských částí a MHMP nedaly dohromady do jedné komplexní platformy?

Platforma migrantů se schází s ohledem na časové možnosti jejích členů ve večerních hodinách. Zároveň jsme chtěli, aby to bylo oddělené – aby se mohli zapojit všichni ti migranti, kteří se zapojit chtějí.

Platforma zástupců městských částí a MHMP se koná jen hodinu před tím, než začne Regionální poradní platforma, a tyto dvě platformy jsou na sebe navázané. Ale na platformě městských částí se řeší věci jinak, z úřednické pozice, oni jsou závislí na rozpočtech apod. Platformu městských částí jsme založili mimo jiné i proto, že spolupráce mezi Magistrátem a městskými částmi byla do té doby a v této oblasti značně komplikovaná. Magistrát nemá v pravomoci nic městským částem nakázat, proto se na platformě městských částí řeší hodně technické a provozní věci.

Na platformě městských částí je potřeba často řešit vzdělávání a informování pracovníků městských částí v oblasti integrace cizinců. Na regionální platformě oproti tomu převažují zástupci z neziskových organizací, kteří již odborníky jsou a nepotřebují vzdělávat v tom, co je národní koncepce integrace cizinců apod. To byl taky další důvod, proč je nutné obě platformy oddělit. Zástupci městských částí jsou zároveň vyzýváni, aby zůstali na schůzce o dvě hodiny déle a zúčastnili se i Regionální poradní platformy.

Inspirovali jste se při vymýšlení tohoto procesu v zahraničí?

Struktura byla daná už při vzniku ICP. Neměli jsme šanci to moc měnit, ale já s tím procesem naprosto souhlasím. Někomu to může přijít příliš komplikované, že tady vzniká příliš skupin, že je to moc složitý proces. Mně se to naopak zdá logické. Inspirovali jsme se především londýnskou a vídeňskou strategií integrace a snažili jsme se všechnu dobrou praxi převést do pražského prostředí. Nechtěla jsem, aby vznikalo něco nového. Já nesouhlasím s tím, aby Praha vymýšlela něco nového, když na Západě existuje spousta fungujících opatření, ale ne všechny jsou aplikovatelné na naše poměry.

Jak mezi sebou členové platforem spolupracují?

Dobře. Obecný problém je chtít po někom dělat něco na dobrovolné bázi. Na druhou stranu, pokud nám jde o zlepšení situace migrantů, je do toho nutné dát hodně energie a času. Setkala jsem se s jediným problémem – pracovní nebo expertní skupina měla potíž najít si čas na společná setkání tak, aby to co nejvíce lidem vyhovovalo. Na druhou stranu si myslím, že tohle je v českém kontextu zásadní dokument, protože žádné jiné město České republiky nemá vlastní koncepci.

Převažoval duch spolupráce nebo kritiky?

Duch spolupráce. Myslím, že projekt vzniku ICP byl brán kriticky hlavně z pohledu neziskových organizací, ale teď se ten pohled postupně mění. My nechceme krást klienty ostatním neziskovkám, právě naopak. Podstatou naší práce je měnit pražskou politiku a komunikovat s městskými částmi a MHMP, měnit zde podmínky.

Nakolik jste celý proces formulace koncepce řídili?

Já jsem jej koordinovala za ICP. Vždycky to musí být řízené – kdyby to tak nebylo, koncepce dodnes neexistuje. Tematicky je to ale nejdemokratičtější dokument vůbec, všichni měli možnost se k tomu vyjádřit.

Do jaké míry Magistrát nebo Ministerstvo vnitra ovlivňovalo znění textu?

Ministerstvo vnitra do toho vůbec nezasahovalo. Z vlastní iniciativy a na žádost regionální poradní platformy jsme pozvali expertku z Ministerstva vnitra, paní Helenu Dluhošovou.

Schvalovací proces

Jak to všechno bude fungovat, když analýza cizinců bude vypracována až v roce 2015?

Původně to všechno mělo vypadat trošku jinak. Měl vzniknout návrh priorit. V tom návrhu priorit mělo být napsáno, že analýza by měla být provedena ideálně v roce 2014 a na základě jejich výsledků by se pak vypracovala finální verze Koncepce. Ale protože se všechno muselo řešit hodně rychle, do konce roku 2013 už musela vzniknout finální verze, analýza se již nestihla zrealizovat. Ve finální verzi Koncepce je uvedeno, že analýza proběhne v roce 2015 a příprava na ni započne již v roce 2014. Příprava bude především na členech regionální poradní platformy, kteří musí vyspecifikovat, na co by se analýza v Praze měla zaměřit. Také se počítá s tím, že v roce 2016, až už budou známy výsledky analýzy, by se Koncepce měla aktualizovat podle jejích výsledků.

Projde to opět schvalovacím procesem?

Další aktualizace budou řešeny již pouze v rámci Rady hl. m. Prahy – ta bude schvalovat i akční plány na následující roky a zprávy o naplňování koncepce.

Je nějaký horizont, jak dlouho by měla být Koncepce platná?

My předpokládáme, že Koncepce by měla začít platit nejpozději od 1.7. 2014 s tím, že bude platná do 31.12. 2017.

Existuje návaznost na analogické strategické dokumenty v Praze, např. na Metropolitní plán apod.?

Byli jsme přizváni ke vzniku Strategického plánu rozvoje hl. m. Prahy, který v několika pracovních skupinách zahrnuje i téma migrace. Jednalo se především o skupinu Sociální koheze. Pražská koncepce i strategický plán budou na sebe navazovat a vzájemně se doplňovat. Dále jsme při přípravě pražské koncepce spolupracovali s Odborem zdravotnictví, sociální péče a prevence na pražském Magistrátu, který má na starosti strategický plán rozvoje sociálních služeb. I tyto dva dokumenty by na sebe měly navazovat.

Koncepce je hotová. Co bude dál?

Text byl předán regionální platformě, ta měla čas na připomínkování, které proběhlo. Expertní skupina připomínky zapracovala a předala text Komisi Rady hl. m. Prahy pro oblast národnostních menšin a integrace cizinců na území hl. m. Prahy, která jej v únoru 2014 schválila v plném znění. Jediné, co Komise chtěla, aby se doplnilo, byla instituce akčního plánu. Protože Koncepce je obecná, Komise chtěla, aby byla více zacílená, a proto bude každý rok vznikat akční plán jejího naplňování, který bude konkrétně určovat priority, jež bude nutné v tom daném roce splnit. Každý rok se to bude vyhodnocovat ve zprávě o integraci cizinců. Na začátku roku se vždy vydá akční plán a na konci roku zpráva o naplňování koncepce, jež zhodnotí, zda byl akční plán splněn a zároveň budou stanovena doporučení na příští rok.

Koncepce také prošla několika připomínkovacími a schvalovacími kolečky v rámci Magistrátu. Rada hl. m. Prahy ji schválila a byla předána do Zastupitelstva hl. m. Prahy, které ji dne 19.6.2014 schválilo. Od uvěřejnění usnesení Zastupitelstva HMP o jejím schválení pak vešla pražská koncepce v platnost.

Témata a zaměření dokumentu

Je nějaký motiv, který v Koncepci převládá?

Ono se může zdát, že Koncepce je velmi obecná. A ona je obecná, protože je to koncepce. Jde o zpracování situace v oblasti migrace a integrace cizinců na území hlavního města Prahy z různých pohledů – jak z neziskových organizací, tak Magistrátu atd. Koncepce by měla hlavně podnítit snahu všech aktérů o větší zapojení a snahu pustit se do procesu integrace.

Tím nejzásadnějším faktorem je určitě financování. Upozorňujeme na to, že integrační aktivity jsou v porovnání s jinými oblastmi v Praze finančně podhodnoceny. V Praze žije 163 000 cizinců, ale z pražského rozpočtu jde na integraci cizinců nedostatek finančních prostředků.

Jinak si myslím, že žádná další oblast není úplně upřednostňována. Poměrně hodně je rozpracováno téma informovanosti, které je rozčleněno do několika kapitol – informovanost majoritní společnosti, informovanost samotných migrantů, odborníků z řad úředníků místní samosprávy, magistrátu, pedagogů atd.

Jak moc je třeba cizineckou problematiku oddělovat od příbuzných témat jako třeba integrace romské menšiny?

Já si myslím, že ta témata jsou si sice hodně podobná, ale že v určitých momentech by se to prostě nemělo slučovat. Například v oblasti financování, kdy má Magistrát společné grantové řízení pro integraci cizinců a národnostních menšin. Převládají pak národnostní menšiny a já si myslím, že financování obou agend by mělo být odděleno. A samozřejmě by se měl zvýšit objem prostředků.

Taky si myslím, že pracovníci na Magistrátu a městských úřadech by neměli mít sloučenou agendu, protože to je pro ně obrovská zátěž. Na městských částech i na magistrátu je jen jeden pracovník, který má na starost národnostní menšiny a integraci cizinců. Obě tyto oblasti jsou natolik rozsáhlé, že nejde, aby to dělal jeden člověk na jeden úvazek. Integrace cizinců se tématu romské integrace možná podobá, ale má určitě svá specifika.

Třeba u majoritní populace (která je špatně informovaná) je problém, že migranti jsou pak spojováni s romskou problematikou, což na ně vrhá negativní světlo.

Je to podobné, jako když se dnes řekne slovo Vietnamec a každý si hned představí výrobce či uživatele drog.

Mě ale přijde, že u Romů i u cizinců se řeší podobné věci. U Romů se také hodně řeší problematika práce či otázka participace na rozhodovacím procesu, míra paternalismu.

Právě tohle se Koncepce snaží trochu nabourat. Nejde o to migranty zvýhodňovat. Koncepce naopak bojuje za občanskou participaci migrantů, o to, aby i oni měli zájem utvářet Prahu, aby se i oni začali vyjadřovat, co chtějí.

Myslím, že paternalismus je nešvar českých neziskových organizací, ale naše koncepce je postavena jinak. My se snažíme to takhle ale nedělat. Myslím si, že účelem sociálních pracovníků není vyplnit za klienty nějakou žádost. Poprvé jim mohou pomoci žádost vyplnit, podruhé je s žádostí vyprovodí na úřad, ale příště by je měli nechat, ať si to výplni sami. Obecně je sociální práce o zvyšování soběstačnosti klientů, a nikoliv o budování závislosti na službách.

Myslím si rovněž, a vyplynulo to jasně i z Platformy migrantů, že k dispozici je dostatečné množství informací, ale problém spočívá v tom, že migrant sem přijede a neví, kde má informace hledat, není zde zorientován.

Pokud vytvoříme systém, že na cizinecké policii získá cizinec pří registraci kontakt na webovou stránku, kde najde všechny informace v ucelené podobě, pak už bude možné využívat neziskových organizací a služeb jen minimálně. Cizinec bude možná jednou za čas potřebovat nějakou asistenci, ale jinak si bude umět poradit. Proto v Koncepci doporučujeme vznik webového portálu, který bude zaštiťovat hlavní město Praha, kde budou všechny informace soustředěny do jednoho místa. Migrant, který se rozhodně žít v Praze, bude vědět, kde ve svém jazyce najde veškeré informace.

Na koho je ta koncepce zaměřená? Na všechny migranty včetně EU občanů či dokonce Slováků, nebo pouze na občany z tzv. třetích zemí?

Na všechny migranty. Primárně to bylo zaměřené na integraci „třetizemců“, ale samozřejmě je to koncepce hlavního města Prahy a měla by zahrnovat všechny skupiny migrantů. Diskuze probíhala hlavně o tom, že když se do koncepce zahrnou i EU občané a třeba na kurzy češtiny budou mít nárok všichni, bude to pro Magistrát neufinancovatelné.

Některé služby, například kurzy češtiny, budou tedy zdarma pro třetizemce a pro lidi z EU nikoliv?

V koncepci není nic takhle přesně dáno. Ale kurzy češtiny jsou cíleny především na třetizemce, to je jediná výjimka.

Třeba sociální poradenství Slováci dostanou?

To tam není specifikované.

Zaznamenali jste kritiku procesu tvorby koncepce nebo textu samotného?

Kritika byla směřována především na zřízení Integračního centra. Myslím, že řada nevládek, ale nejen jich, to chápaly tak, že je to naše iniciativa, náš dokument, který vzniká naším prostřednictvím a je šitý na míru pro nás. Toto byla jediná kritika za celé dva roky, po které Koncepce vznikala.

Lidi z nevládních organizací poukazovali na problémy s Rumuny a Bulhary v Plzni – že pro občany z těchto zemí EU chybí služby; na druhou stranu magistrátní úředníci se hájili, že je třeba postupovat podle zákonů a soustředit se na třetizemce.

Z hlediska evropského práva jsou všichni EU občané na stejné úrovni. Je na hlubší debatu, zda postupovat rigorózně podle nějakých právních kritérií nebo postupovat podle toho, co se jeví jako potřebné.

Na kolik je ta pražská koncepce provázaná s národní Koncepcí integrace cizinců (KIC)?

Národní koncepce specifikuje čtyři priority, které jsou závazné a zároveň jsou oblastmi, které by se měly řešit jak na lokální, tak na státní úrovni. Z těchto čtyř priorit jsme vycházeli a aplikovali jsme je do kontextu Prahy.

Jaké jsou ty priority?

Je to ekonomická soběstačnost, orientace v prostředí, vzdělávání (např. kurzy českého jazyka) a soužití s majoritní společností. Myslím, že tohle je základ každé integrace.

Jedním z doporučení pražské koncepce je vytvořit celopražskou kampaň zamířenou na majoritní společnost, která bude otázku soužití s migranty tematizovat. Bude ukazovat, že migranti nejsou ti, kdo nám berou práci, ale že jsou právoplatní obyvatelé metropole, kteří mají právo zde být a podílet se na rozhodování.

Do jaké míry bude Magistrát finančně zodpovědný za realizování a uplatňování Koncepce? Nakolik je Koncepce závazná?

Myslím, že když něco zastupitelstvo a rada schválí, tak si nemůže dovolit to nedodržovat, protože by se to diskreditovalo do budoucnosti. Nemá přece smysl ignorovat jednou schválený dokument.

Proč si vlastně Magistrát nechal Koncepci zpracovat? Co od ní očekává? Integrace cizinců přece byla doposud spíše okrajové téma...

Já si myslím, že je to správně, že Magistrát konečně vyjádřil vůli a projevil snahu se tímto tématem zabývat. Dává tím najevo, že integrace cizinců je důležité téma.

Co bylo impulsem?

Impulsem bylo celounijní schéma. Všechny západoevropské metropole mají vlastní koncepci a Praha chce být vnímána jako vyspělé západoevropské město.

Role ICP v pražské „integrační scéně“

Jak vnímáš roli ICP v širším kontextu nevládních organizací pracujících s migranty?

Jak jsem již říkala, nechceme působit v rámci ostatních NNO jako konkurence. Ve městě, kde žije skoro 120 tisíc třetizemců, se nemusí nikdo bát o nedostatek klientů. Já nás vnímám jako most mezi místní samosprávou, MHMP a neziskovým sektorem.

Znamená to, že máte tuto oblast pevně v rukou a že můžete ovlivňovat ostatní aktéry v tom, co mají dělat?

To absolutně ne. Naopak. Naše pozice není úplně jednoduchá. Nezajišťuje nám nějaká privilegia. Myslím si ale, že za dva roky naší existence jsme se ukázali, že děláme to, kvůli čemu jsme byli založeni, a myslím, že nás už ostatní aktéři začali takto vnímat.

Než bylo založené ICP, v Praze již dlouho fungovaly zavedené organizace, které se integrací cizinců zabývaly. Najednou se zde objevila organizace bez minulosti, avšak zřízená Magistrátem a financovaná z velké části Ministerstvem vnitra...

Pokud vím, tak do roku 2011, kdy Magistrát požádal o udělení grantu na zřízení integračního centra, žádná neziskovka o integrační centrum nezažádala. Za druhé si myslím, že pražské neziskovky občas mají problém se na něčem domluvit a spolupracovat. Nechci ale mluvit za ICP, to je můj osobní názor. My jsme naopak jediné integrační centrum založené na bázi partnerství, takže naši čtyři partneři mají právo a možnosti zasahovat přímo do řízení naší organizace.

Plánujete si v budoucnu registrovat a poskytovat sociální služby?

V současné době to neplánujeme, ale třeba budeme donuceni se registrovat – a to se může stát hned z několika důvodů, které nemusejí být závislé přímo na nás. Já osobně jsem ale ráda, že fungujeme na bázi partnerství.

---

Tento článek vznikl v rámci projektu Na práci v ČR, financovaném z Evropského sociálního fondu prostřednictvím OP LZZ a státního rozpočtu ČR.