Komentář k novému zákonu o zaměstnanosti (č. 435/2004 Sb.)

Komentář k novému zákonu o zaměstnanosti (č. 435/2004 Sb.)

Pavel Čižinský

V říjnu 2004 nabude účinnosti nový zákon o zaměstnanosti, schválený Parlamentem v průběhu jara tohoto roku. Zákon o zaměstnanosti je vedle cizineckého zákona asi nejvýznamnějším právním předpisem upravujícím postavení cizinců v ČR; právě v tomto zákoně se řeší zaměstnávání cizinců a další otázky s tímto související. Z hlediska migrace je rovněž důležité, že zaměstnávání cizinců a případné změny v jeho úpravě byly jedním z nejžhavějších témat nového zákona, a to jak mediálně, tak při projednávání v Poslanecké sněmovně.

Mezi důležité „nemigrační“ novinky patří např. možnost přivýdělku během pobírání podpory v nezaměstnanosti (tzv. částečná zaměstnanost“ znamená, že uchazeč o zaměstnání si může přivydělat až polovinu minimální mzdy měsíčně § 25 zákona), detailní úprava povolování práce dětí (§ 121-124 zákona) či řada změn v legislativní terminologii (např. místo „osoby se změněnou pracovní schopností“ se nyní užívá pojmu „osoby se zdravotním postižením“, místo „hmotného zabezpečení uchazečů o zaměstnání“ se nyní vyplácí „podpora v nezaměstnanosti“ a „podpora při rekvalifikaci“, která je o 10 % vyšší), povinnost zaměstnavatele - agentury práce zajistit, aby jeho zaměstnanci, které zapůjčí jinému zaměstnavateli k výkonu práce, měli stejné pracovní i mzdové podmínky jako ostatní zaměstnanci onoho jiného zaměstnavatele aj.

Přehlednější úprava zaměstnávání zaměstnanců ze zahraničí

Zaměstnávání zaměstnanců ze zahraničí je nyní upraveno ve zvláštní části č. IV. v § 85 až 103, čímž se překonal dosavadní stav v zákoně 1/1991 Sb., v němž se legislativně technicky improvizačně vkládaly další a další paragrafy za § 2, který pojednával o účastnících právních vztahů. Jinak ovšem nový zákon přebírá dosavadní úpravu nejen v základních rysech, ale většinou i v detailech.

I nadále platí, že

1. cizince lze zaměstnávat jen s povolením (§ 85 a § 89);

2. povolení si musí vyžádat jak sám cizinec (povolení k zaměstnání), tak i jeho zaměstnavatel (povolení k získávání cizinců);

3. cizincovo povolení je maximálním způsobem byrokraticky omezeno jen na určitého zaměstnavatele, na určité místo výkonu práce (dle působnosti úřadů práce pro určitý okres je tedy český pracovní trh pro cizince rozkouskován na 76 či 77 okrsků), na určitý druh práce a na dobu nejvýše jednoho roku (§ 92);

4. cizincovo povolení i svázáno s jeho povolením k pobytu, takže skončení platnosti jednoho povolení ruší automaticky i povolení druhé. Ztráta zaměstnání vede - až na výjimky - k vycestování z území ČR v horizontu dní max. týdnů.

5. Zákon nerozlišuje mezi cizími pracovníky dle délky jejich pobytu a zaměstnání v ČR: stejná omezení platí pro nově příchozího pracovního migranta jako pro cizince usazeného v ČR po 9 let (než si bude moci požádat o trvalý pobyt)

V tomto základním rámci přináší ovšem zákon rovněž některé významné změny. Podíváme-li se na ochranu pracovního trhu z perspektivy cizinců, uvidíme na jedné straně jistá zpřísnění, ale na druhé straně nezanedbatelné úlevy.

Zpřísnění a administrativní omezení

Pracovní povolení budou potřebovat i společníci, členové či statutární zástupci obchodních společností a družstev při plnění běžných úkolů vyplývajících z předmětu činnosti, čímž se rozumí zajišťování výroby nebo služeb (§ 89). Výše uvedené osoby logicky pracují pro společnosti, které jim patří nebo které navenek zastupují, jsou za tuto svou činnost odměňováni, ale nemusí být v zaměstnaneckém poměru k těmto subjektům.

V minulosti docházelo ze strany některých cizinců k obcházení úřadů práce a pracovních povolení tím, že cizinci byli vedeni jako např. společníci veřejné obchodní společnosti (tuto společnost je celkem snadné založit, neboť se u ní nepožaduje žádná minimální výše základního jmění; z účasti na podnikání získali i vízum), ale vykonávali de facto závislou činnost, tedy byli při své práci zcela podřízeni příkazům „vedoucího“. Nově zavedený paušální zákaz výkonu běžné činnosti (tedy výroby) bez povolení postihne asi řadu menších zahraničních firem, které zákon neobcházely; neměl by se dotknout větších podniků, v nichž cizinci pracují v managementu.

Správní poplatek se bude vybírat již za samo podání zaměstnavatelovy žádosti o povolení k získávání cizinců (2 000,- Kč dle položky č. 22 v příloze zákona č. 368/1992 Sb. o správních poplatcích) a cizincovy žádosti o povolení k zaměstnání (500,- Kč). Dosud se zpoplatňovalo jen kladné rozhodnutí úřadu práce. Důvodová zpráva tuto změnu odůvodnila náročností rozhodovací procedury. Riziko zbytečného zaplacení poplatku může být tedy dalším odrazujícím momentem pro menší zaměstnavatele a nemajetné cizince.

Zákon nyní vyjmenovává explicitně náležitosti žádostí (§ 91). Dosud se tyto náležitosti zakládaly jen na správní praxi úřadů práce a v zákoně měly jen slabou oporu. Nyní je tedy nutno ke každé žádosti přiložit i doklady o odborné způsobilosti a lékařské potvrzení o zdravotním stavu, což se dříve vyžadovalo jen v odůvodněných případech. Zákon na druhou stranu již nezmiňuje např. doklad o ukončení předchozího zaměstnání v ČR, což úřady práce rovněž požadovaly.

Podobné utvrzení negativní praxe nastalo u územního omezení práce cizinců, tedy u vysílání cizinců pracovat mimo okres, v němž má zaměstnavatel své sídlo. Dosud se jednalo jen o správní praxi, nyní je ovšem přímo v zákoně nařízeno (§ 93), že každé vyslání cizince pracovat mimo území okresu na více než 7 dní musí být ohlášeno úřadu práce. K vyslání na dobu delší než 30 dnů je nutné nové pracovní povolení od úřadu práce příslušného pro ono nové místo výkonu práce. Důvodem změny je, že se často žádalo o pracovní povolení k místech, kde byl skutečný nedostatek pracovních sil, ale cizinci potom pracovali v okresech s vysokou nezaměstnaností, v kterých by pracovní povolení nikdy nedostali. Řešení této nepružnosti ovšem nabízí § 145 zákona, dle něhož lze požádat o povolení k zaměstnání pro více míst výkonu práce; úřad práce, který o žádosti rozhoduje, musí požádat ostatní úřady práce o vyjádření.

Zaměstnavatel musí nově informovat úřad práce o zaměstnání cizinců, kteří nepotřebují povolení k zaměstnání (např. osoby s trvalým pobytem, o nichž to stanoví mezinárodní smlouva aj.), již předem a nikoli až po jeho nastoupení do práce, kdy úřad práce, pokud má na věc jiný právní názor, již může zasahovat až zpětně (§ 87).

Zmírnění režimu zaměstnávání určitých skupin cizinců

Snadný přístup na český trh práce mají především euroobčané. Ti už nejsou z hlediska zaměstnávání novým zákonem považováni za cizince (je pouze zavedena jejich registrace) a potvrzuje se tím současný stav. Pokud se podíváme na zaměstnávání cizinců bez euroobčanů, došlo ke zjednodušení zaměstnávání u některých skupin cizinců.

Zákon rozlišuje v zásadě 4 kategorie cizinců:

1. cizinci, kteří nepotřebují povolení k zaměstnání vůbec (§ 98 zákona uvádí např. osoby s trvalým pobytem, azylanti, studenti v rámci přípravy na budoucí povolání, osoby vyslané z EU, které mají pracovní povolení tam aj.). Tyto osoby jsou pouze zvlášť evidovány, jinak se na ně vztahuje stejný režim jako na občany.

2. cizinci, kterým se povolení vydá bez ohledu na situaci na trhu práce (§ 97). Jedná se o skupiny, které údajně „nemohou ohrozit pracovní trh“. Tato nová kategorie zahrnuje vědecké pracovníky, stážisty, práce v rámci výměny mezi školami, duchovní, osoby pobývající v ČR za účelem strpění a žadatele o azyl po 12 měsících od podání žádosti. Pro tyto cizince nepotřebuje zaměstnavatel povolení k získávání cizinců, což u žadatelů o azyl dříve fakticky znemožňovalo jejich zaměstnání, neboť platnost jejich průkazů žadatele o azyl byla většinou 2 měsíce, průkaz byl vždy prodlužován, ale každým vypršením končila i platnost žadatelova pracovního povolení a zaměstnatelova povolení k získávání cizinců. Tato změna je ovšem zásadní právě pro osoby s vízem na strpění pobytu (mimo jiné např. oběti obchodu s lidmi), které dříve nesměly pracovat vůbec a byly tak odkázány jen na péči nevládních organizací. Tyto osoby se tedy náhle dostaly dokonce do privilegované skupiny cizinců ohledně zaměstnání, což je myslím plně oprávněno skutečnostmi, na jejichž základě jim bylo toto humanitární vízum uděleno.

3. Ostatní cizinci, kteří potřebují standardní povolení k zaměstnání, které vydává úřad práce dle situace na trhu práce podle své úvahy.

4. Kromě toho je možné také zmínit jako kategorii žadatele o azyl během první roku po podání žádosti nemohou získat povolení vůbec. Toto opatření má odrazovat od účelových žádostí o azyl.

Novým zákonem došlo k zavedení institutu prodlužování povolení k zaměstnání (§ 94). Dosud si musel cizinec žádat o povolení každý rok znovu. Nyní existuje možnost povolení prodloužit, za což je jen poloviční správní poplatek (250 Kč) a zaměstnavatel již povolení k získávání cizinců nepotřebuje. Je to významné finanční i administrativní ulehčení pro obě strany.

Dalším pozitivem je, že v přesném vyjmenování dokumentů předkládaných před vydáním povolení k zaměstnání není zmínka o povolení k pobytu, což lze interpretovat jasně tak, že první má úřad práce vydat pracovní povolení a až následně jde cizinec na policii pro vízum. Úřady práce by tedy již neměly odmítat vydat pracovní povolení s tím, že nejdříve má cizinecká policie vydat vízum, čímž docházelo k negativnímu kompetenčnímu konfliktu mezi cizineckou policií a úřadem práce a oba úřady odmítaly rozhodnout s odkazem na toho druhého.

V zákoně je i jasně napsáno, že žádost může za cizince podat i jeho budoucí zaměstnavatel (§ 90).

Z výše uvedeného vyplývá, že hlavním přínosem nového zákona je vyjasnění několika sporných otázek, explicitní stanovení určitých povinností v zákoně (a tedy nikoli jen vnitřními směrnicemi Ministerstva práce a sociálních věcí) a definování některých pojmů. Z definice nelegální práce (§ 5 odst. e) zákona) nevyplývá zcela jasně, zda uzavřením pracovní smlouvy s cizincem bez povolení k zaměstnání pracovněprávní vztah vzniká nebo ne, ovšem definice hovoří spíše ve prospěch právní platnosti takového úkonu (což by pak mělo velký význam pro nároky nelegálního zaměstnance vůči zaměstnavateli).

Jiné změny

Dalšími změnami je pro oblast migrace např.:

1. při zapůjčení zaměstnanců ze zahraničí má osoba, pro kterou mají cizinci práci vykonávat, povinnost celou smlouvu nejprve projednat s úřadem práce (§ 95 odst. 2). Účelem zde pravděpodobně je, aby úřad měl zřejmě možnost nabídnout zaměstnavateli pracovníky z řad českých občanů)

2. úřady práce získaly pružnější kontrolní pravomoci: nebude již třeba, aby zaměstnanec kontrolního orgánů měl pro provedení kontroly písemné pověření ředitele úřadu práce, jako tomu bylo doposud, což kontroly zbytečně zpožďovalo a umožňovalo zaměstnavatelům se na kontrolu „připravit“. V budoucnu mu bude v souladu s § 130 stačit prokázat se služebním průkazem, a tak bude možno pružněji vstupovat na pracoviště kontrolovaných osob a požadovat od jakékoli osoby, která se na tomto pracovišti zdržuje, předložení dokladů totožnosti, včetně prokázání, že pracují na základě pracovní smlouvy.

Závěr

Lze konstatovat, že nový zákon zapracoval některá přání i návrhy ze strany nevládních organizací zabývajících se migrací (zaměstnatelnost žadatelů o azyl a osob pobývajících v ČR za účelem strpění, vyjasnění vztahů mezi cizineckou policií a úřady práce, vyjasnění povinností zaměstnavatelů žádat o povolení k náboru, vyjasnění místní platnosti povolení k zaměstnání aj.). Podstatnější aspekty zaměstnávání cizinců zůstávají ovšem nadále neřešené nebo příliš tvrdé.

Stále chybí jakákoli diferenciace cizích zaměstnanců dle délky pobytu a zaměstnání, což je v EU téměř všeobecně praktikované, a striktní svázanost pracovního povolení s povolením k pobytu vylučuje cizince z užívání služeb zaměstnanosti, především z pobírání příspěvku v nezaměstnanosti, na který si během svého zaměstnání v ČR přispívají a který pak nemohou pobírat, neboť musí ihned po ukončení pracovního poměru ČR opustit.

Řešení těchto otázek - tak jako většinu legislativních změn v posledních letech - přinese pravděpodobně až implementace příslušné směrnice EU, v tomto případě půjde o směrnici o podmínkách vstupu a pobytu příslušníků třetích zemí za účelem zaměstnání a samostatné výdělečné činnosti, jejíž návrhem ze strany Evropské komise pod č. COM (2001) 386 by se měla zabývat Rada EU.