Evropská městská útočiště pro migranty?

Za „smrtící a neústavní“ označil poskytování ochrany migrantům bez dokumentů americký prezident 16. května 2018 v Bílém domě. Za přítomnosti ministra spravedlnosti, vůdce republikánů v dolní komoře Kongresu a zástupců federálních bezpečnostních složek odsoudil zejména postoj představitelů státu Kalifornie, kteří vzdorují snaze federální vlády o prosazování tvrdší migrační politiky a podporují města na svém území, která poskytují migrantům útočiště před federálními bezpečnostními složkami. Obdobně intenzivní politický konflikt v Evropě neprobíhá, i přesto se ale stále častěji projevují rozpory mezi politickými zájmy i každodenní praxí migrační politiky mezi úrovněmi měst, národních států i celku Evropské unie.

Nesnáze srovnávání

Obecné srovnání mezi evropskými a americkými politikami vůči migrantům bez dokumentů je obtížné ze dvou hlavních důvodů. Tím prvním je rozsah a charakter neregulérní migrace. Zatímco v USA se odhady počtu migrantů bez platných dokumentů obvykle pohybují okolo 11 miliónů, v Evropě jsou tato čísla absolutně i relativně (vzhledem k celkové populaci) daleko nižší. Často citované odhady z výzkumu realizovaného před deseti lety hovoří o cca 1,9 až 3,8 miliónech migrantů, kteří tehdy v EU pobývali bez platných dokumentů. Pokud bychom tyto odhady vzali za slovo, představovali by tito migranti méně než jedno procento evropské populace. V USA přitom migranti bez dokumentů tvoří cca 3,5 až 4 procenta celkové populace. Odhadovat počty migrantů, kteří se často skrývají před úřady, je pochopitelně značně obtížné. Jen nepřímo o jejich počtu mohou vypovídat údaje o těch, které se úřadům podařilo odhalit. Poslední dostupné evropské statistiky tak udávají, že v roce 2017 bylo na území států EU odhaleno celkem 618 780 cizinců bez oprávnění k pobytu, což představuje významný pokles oproti 983 860 osobám odhaleným v roce předcházejícím. Nejčastěji bývají migranti bez dokumentů zadrženi v Německu, Řecku, Francii a Velké Británii. Ve Spojených státech je oproti Evropě v posledních letech naopak počet zadržených cizinců bez dokumentů významně nižší, například za rok 2016 činil jen 530 250 migrantů. I když mají data týkající se migrantů bez oprávnění k pobytu řadu mezer, celkem jasně potvrzují, že v Evropě jsou restrikce vůči této skupině migrantů důsledněji uplatňovány.

Druhým důvodem, který znesnadňuje porovnávání imigračních politik v USA s těmi evropskými, jsou zcela odlišné právní systémy, které jsou na těchto územích uplatňovány. Některá specifika a ústavní omezení pravomocí amerických federálních úřadů ve vztahu k místním orgánům a administrativě jednotlivých států USA jsme popsali v předchozích článcích věnovaných tématu tzv. „Sanctuary cities“. V Evropě pak patří migrační politika mezi tzv. sdílené kompetence, kde má sice EU pravomoc vymezit podmínky vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí, a také upravovat oblast vnitřní migrace mezi státy EU, členské země však mají i nadále právo určovat množství osob ze třetích zemí (mimo EU), jimž povolí vstup do země a jednotlivce, kterým umožní pobyt v ní. I když v posledních letech roste role FRONTEXu (Evropské agentury pro pohraniční a pobřežní stráž), policejní a pohraniční složky jednotlivých členských států mají i nadále hlavní pravomoc při vyhledávání migrantů bez platných dokumentů. Zatímco si národní státy v této oblasti udržují určitou míru suverenity, města v Evropě nemají tak širokou zákonodárnou ani exekutivní pravomoc jako ta americká a v oblasti migrace je jejich role často omezována na úlohu poskytovatele služeb pro migranty, které zahrnují například vzdělávání, bydlení, sociální služby a podobně.

Superdiverzita a migranti, kteří neexistují

I přes uvedené rozdíly však mají evropská města s těmi americkými v oblasti migrace i ledacos společného. Řada vědeckých studií v posledních letech poukazuje na fenomén tzv. super-rozmanitosti (super-diversity), v jehož rámci se především metropole a některá města stávají přednostními cíli migrace a řeší tak často jiné výzvy a problémy než zbytek státu. Téměř polovina migrantů dnes žije v deseti nejvíce urbanizovaných zemích a mezi patnáct světových měst s největším počtem obyvatel, kteří se narodili v jiné zemi, patří nejen Los Angeles a New York, ale také Brusel, Londýn, Amsterodam, Frankfurt a Paříž. Mezi cizinci, kteří se stěhují do měst, je i řada těch, kteří tam pobývají bez řádných dokumentů. Podle některých výzkumů tvoří migranti bez dokumentů 3 až 6 procent populace v belgickém Gentu, italském Janově a nizozemském Rotterdamu, v samotném Londýně pak může být až 440 tisíc lidí bez víz či oprávnění k pobytu.

Města, která se stávají cílem rozsáhlé migrace, tak čelí obdobným výzvám. Ty shrnuli v roce 2011 autoři studie zpracované pro Evropskou unii, když uvedli, že mnohá evropská města na jednu stranu nemohou ignorovat základní potřeby neregulérních migrantů, kteří tvoří nezanedbatelnou část místní populace, zároveň ale musí respektovat národní legislativu, která přítomnost neregulérních migrantů prakticky vylučuje. V právní rovině jde mimo jiné o rozpor mezi závazkem města dodržovat mezinárodní normy v oblasti lidských práv migrantů a zároveň i závazky, které pro města vyplývají z národní migrační legislativy. Podle ní by vlastně migranti bez dokumentů ve městech vůbec neměli být a města tak mohou být kritizována ze strany státu za příliš inkluzivní přístup k této skupině migrantů. Zároveň ovšem mohou být města napadána i za zanedbávání péče o své rezidenty v důsledku exkluzivních politik, při nichž upírají části své populace poskytování nezbytných služeb. Například Charta základních práv EU zaručuje všem včetně migrantů právo na lidskou důstojnost, která zahrnuje i právo na odpovídající životní podmínky včetně bydlení a také například zvláštní práva dítěte. Tato práva neregulérních migrantů však často nejsou upravena v národních legislativách a města, která některá tato práva zajišťují, se tak ocitají v obtížné situaci.

Podrobněji tyto a další právní, ale také politické a praktické rozpory, které pro města plynou z přítomnosti migrantů bez platných dokumentů, zmapovala v minulém roce vydaná zpráva Evropská města a migranti s neregulérním statutem. Nicola Delvino z Centra pro migraci, politiku a společnost (COMPAS) při Oxfordské univerzitě se přitom pokusil popsat i způsoby, jakým různá evropská města tyto rozpory řeší. Jeho pozornost byla přitom zaměřena především na ty municipality, které zvolily vůči neregulérním migrantům spíše inkluzivní přístup a postavily se tak tu více otevřeně, tu spíše skrytě na odpor restriktivním státním a evropským politikám. Důvody, které některá města k inkluzivnímu přístupu k neregulérním migrantům vedou, i velikost manévrovacího prostoru, který jim v této oblasti přiznávají národní legislativy, se město od města liší. Kromě humanitárních a lidsko-právních argumentů zastánců inkluze uvádějí zástupci měst i ekonomické důvody (například závislost místní ekonomiky na pracovní síle migrantů), ale i veřejný zájem na zajištění bezpečnosti a pořádku, veřejného zdraví, snížení počtu bezdomovců, snížení zátěže systémů urgentní zdravotní péče, zajištění řádné evidence obyvatel a služeb a podobně.

Mnohá města došla k závěru, že není možné zajistit politicky deklarované cíle místních politik v různých oblastech veřejného zájmu, pokud budou při jejich provádění ignorovat přítomnost neregulérních migrantů. Tak například v rámci boje proti bezdomovectví a v rámci snižování počtu lidí spících na ulici poskytuje řada měst přístřeší nejen svým občanům a regulérním migrantům, ale i těm neregulérním. Touto politikou se snaží také omezit squatting a obecně zlepšit životní prostředí ve městě. Když se v Barceloně pokusili vyklidit squat v Calle Pugcerdà, nabídly úřady dočasné útočiště i tam bydlícím neregulérním migrantům. Díky tomu město mohlo zbourat domy v lokalitě, kde kvůli svému špatnému technickému stavu představovaly bezpečnostní riziko pro své obyvatele i kolemjdoucí.

Obdobně v oblasti ochrany veřejného zdraví sehrála důležitou roli například iniciativa Kolína nad Rýnem, který napomohl zapojení neregulérních migrantů do zdravotnického programu anonymní poradny pro sexuálně přenosné choroby (Beratungsstelle zu sexuell übertragbaren Erkrankungen (STD) einschließlich Aids). Ochranou veřejného zdraví a omezováním sociálního vyloučení ve společnosti (Società della Salute) argumentoval i regionální parlament v Toskánsku, když v roce 2009 přijal regionální právní normu, která zajistila přístup ke zdravotní péči a přístřeší všem obyvatelům měst a obcí v regionu, včetně neregulérních migrantů.

Městské občanství, prostředníci a kampaně

Na základě různých argumentů pak města volí vůči neregulérním migrantům celou škálu různých politik a administrativních postupů. Velká část z nich se týká povinnosti měst hlásit státním úřadům migranty bez dokumentů. Berlínští matrikáři například k této povinnosti přistoupili tak, že při registraci nově narozených sice evidují, zda rodiče pobývají ve městě legálně, ovšem neregulérní migranty oznamují státním úřadům se zpožděním, aby tak snížili riziko jejich zatčení. Amsterodamská policie zase záměrně nezjišťuje právní status migrantů, kteří oznámili trestný čin, a omezuje hlídkování v okolí poradenského centra pro neregulérní migranty. V Athénách městská správa distribuuje jídlo pro osoby v nouzi, a i když je tato pomoc oficiálně určená jen pro občany státu či migranty s legálním statutem, město poskytuje potravin více s vědomím, že „přebytky“ poslouží migrantům bez dokumentů.

Zatímco podobné spíše neformální taktiky jsou v evropských městech častější, spíše výjimečný je pak přístup, kdy města poskytují neregulérním migrantům vlastní doklady, které jim umožňují čerpat městské služby. K politice udílení městského občanství sáhla Barcelona, která registruje migranty bez dokumentů v rámci městského sčítání, tato registrace jim pak umožňuje přístup k městským službám. Madrid dokonce vydává vlastní městské průkazy každému, kdo se ve městě přihlásí k pobytu a nemá platné identifikační dokumenty. Tento městský průkaz pak držitele opravňuje k přístupu ke zdravotní péči, vzdělávání, sociálním službám, pracovnímu poradenství a podobně. Tento postup je mimořádný i proto, že už tak jsou národní politiky ve Španělsku v celoevropském srovnání celkem vstřícné. Neregulérní migranti tam mají přístup ke zdravotní péči i předškolnímu, primárnímu a sekundárnímu vzdělávání. Na národní úrovni pak byl ve Španělsku navíc zaveden i institut takzvaného „sociálního zakořeňování” (arraigo social), podle něhož municipality mohou pomáhat neregulérním migrantům navazovat sociální vazby, a v případě úspěchu a splnění značného množství podmínek lze migrantům po třech letech jejich pobyt ve Španělsku legalizovat.

Řada měst pak využívá při realizaci svých politik vůči neregulérním migrantům služeb prostředníků – nevládních organizací. Města finančně podporují organizace, které poskytují služby v oblasti zdravotní péče či ubytování, a zároveň se díky tomu, že služby nabízí jiný subjekt, vyhnou tomu, aby musela právní status klientů (mezi nimiž jsou i migranti bez dokumentů) hlásit národním orgánům. Podobný přístup volí v oblasti dostupnosti  zdravotních služeb například samosprávy ve Frankfurtu, Düsseldorfu, Mnichově, ale i v Oslu, ve Varšavě či ve Florencii. V Utrechtu či Göteborgu město financuje nevládní organizace, které nabízejí přístřeší pro ženy bez domova. Roli prostředníka ale nesehrávají jen nevládní organizace. Například Rotterdam vyzval všechny praktické lékaře, porodní asistentky a zaměstnance škol, aby posílali děti na očkování bez ohledu na právní status jejich rodičů.

V minulosti se také některá města odhodlala přímo zpochybnit národní legislativu, která vylučuje neregulérní migranty z poskytování služeb. V roce 2009 například vydalo město Turín prohlášení, že nebude požadovat, aby rodiče, kteří chtějí umístit děti do školky, předložili povolení k pobytu. To je přitom podmínkou pro přístup ke vzdělávání stanovenou italskou legislativou. Příklad Turína poté následovala i Florencie a Janov. Celonárodní debata, kterou postoje těchto měst vyvolaly, v následujícím roce vedly italskou vládu k přehodnocení národní politiky a zrušení povinnosti předkládat povolení k pobytu při registraci dětí do školek.

Specifickou taktiku při nátlaku na změnu národní legislativy uplatnilo město Utrecht. Městská rada nejprve vyhlásila Utrecht „Městem lidských práv”. Na základě tohoto politického stanoviska pak město ve spolupráci s právní firmou a nevládními organizacemi vyvolalo právní spor, při němž Evropská komise pro sociální práva odsoudila nizozemskou vládu za to, že nutí města k tomu, aby neposkytovala základní služby (především přístřeší) pro migranty bez dokumentů. Tato kritika pak posloužila jako základ pro rozhodnutí nizozemského Nejvyššího soudu, který se usnesl, že má stát povinnost poskytnout péči dětem bez povolení k pobytu, pokud jejich rodiče nemají dostatek finančních prostředků. Toto usnesení následně využila některá města včetně Utrechtu k rozšíření nabídky ubytování pro neregulérní migranty.

Řada měst se také zapojila do veřejných kampaní, které mají za cíl změkčení restriktivních národních politik vůči migrantům bez dokumentů. Barcelona například zorganizovala kampaň „proti pomluvám“ (Estratègia BCN Antirumours), při níž zdůrazňovala rizika vylučování neregulérních migrantů a zpochybňovala negativní stereotypy, které jsou s nimi spojovány. Ve Francii zase skupina měst podpořila zřízení instituce „republikánského patronství” (parrainages républicains), v rámci nějž jednotliví občané přebírali patronát nad konkrétním neregulérním migrantem. I když měl tento patronát jen symbolický, a nikoliv právní význam, je možné jej do určité míry považovat za obdobu amerického poskytování „útočiště“.

Americká inspirace

Jak jsme již uvedli výše, v současné době v Evropě neexistuje široké hnutí, které by bylo obdobou amerických městských útočišť. Americký příklad však posloužil nejen jednotlivým městům k modelování opatření, která jsou inspirována rétorikou i praxí měst za oceánem, ale také k prvním pokusům o vytvoření koalic, které by inkluzivní přístup k neregulérním migrantům prosazovaly. Za financování Open Society Foundation byla například v březnu 2017 odstartována Městská iniciativa ohledně občanů s neregulérním statutem v Evropě (C-MISE). S akademickou podporou pracoviště COMPASu na Oxfordské univerzitě si v něm osm členských měst (Athény, Barcelona, Frankfurt, Gent, Göteborg, Lisabon, Oslo, Stockholm a Utrecht) a dvě přidružená města (Helsinky a Curych) vyměňují zkušenosti s inkluzivními přístupy k tomuto typu migrantů a snaží se své přístupy dále propagovat. Zapojená evropská města přitom zdůrazňují, že se na rozdíl od amerických měst nepokoušejí omezovat spolupráci s národními či federálními orgány při prosazování migrační politiky a vyhýbají se přímé politické konfrontaci. Využívají spíše strategií, při nichž se snaží nezjišťovat právní status obyvatel, aby tak nemusely hlásit neregulérní migranty státu.

Projekt Města a inkluzivní strategie č. CZ.03.3.X/0.0/0.0/15_124/0006483 je spolufinancován Evropskou unií z Evropského sociálního fondu v rámci Operačního programu Zaměstnanost.