Městská útočiště jako odpověď na restriktivní přístup k migrantům?

Mimořádnou závažnost a složitost debaty o migraci v USA dokládá v poslední době nejen série kontroverzních prohlášení prezidenta Donalda Trumpa a dalších amerických politiků a následné veřejné protesty, ale také řada zásadních usnesení soudů, které se týkají různých aspektů migračních politik. Jeden z posledních rozsudků vynesl na konci srpna federální soudce Orlando Garcia, který rozhodl o zablokování nově schváleného texaského zákona SB4, jenž měl znemožnit praxi tzv. Sanctuary cities (Městská útočiště).[1]

Jako městská útočiště se nazývají místa, která se vzpírají uplatňování federálních zákonů týkajících se imigrace. Slibují přitom migrantům, kteří na jejich území pobývají bez platných povolení k pobytu či jiných obdobných dokladů, že je nevydají federálním úřadům, zejména pak Imigračnímu a celnímu orgánu (ICE). Tento odpor zdůvodňují místní úřady humanitárními argumenty, kulturní či politickou otevřeností k migrantům i jejich ekonomickým přínosem pro lokální ekonomiky. 

Zmíněný právní spor je přitom zajímavý nejen z hlediska vznášených argumentů ohledně žádoucího charakteru migrační politiky – tedy, zda má být zjednodušeně řešeno více liberální či restriktivní, ale především proto, že zosobňuje jednu z podob dlouhodobého sporu o to, na jaké úrovni se má o migraci rozhodovat. Konflikt o vliv na utváření migračních politik ve Spojených státech mezi občany, různými sdruženími, městy, jednotlivými státy a federální vládou se kromě otázky městských útočišť týká například i vydávání osobních dokladů, volebního práva, dostupnosti školství, sociálních služeb a sociální podpory a různých integračních programů. Některým z těchto aspektů sporu se budeme věnovat v dalších článcích této série.

Historie samotného hnutí za vytváření městských útočišť pro migranty v USA je pouze několik desítek let stará. Jak ve své loni (2016) publikované studii shrnuje právnička Bhatt Raina,[2] hnutí tvořené hlavně zástupci různých církví a náboženských organizací, začalo v osmdesátých letech nabízet ubytování, ale i dopravu a pomoc při překročení hranic uprchlíkům z násilím a nepokoji zasažených zemí Střední Ameriky. Ideově se přitom jeho členové opírali mimo jiné i o historický příklad Podzemní železnice (The Underground Railroad), což byla pašerácká síť z první poloviny devatenáctého století, která pomáhala otrokům z Jihu utéci na americký Sever či do Kanady. Občanskou iniciativu z osmdesátých let minulého století později doplnila řada místních zákonů a nařízení, která omezovala spolupráci místních orgánů s federálními imigračními úřady. Tento stav umožnila zvláštnost amerického federalismu, který uznává tzv. dvojí suverenitu. Každý stát je tak do velké míry suverénní s vlastní ústavou, přičemž federální ústava dává ústředním orgánům jen omezenou pravomoc. I když tak aktivity jednotlivců zapojených do hnutí městských útočišť porušovaly federální zákony a řada jich kvůli tomu byla také stíhána, federální vláda se po dlouhou dobu neodhodlala k tomu, aby právně napadla také místní zákony, které podobné jednání podporovaly.[3]

Tato politika federální vlády se změnila až za Clintonovy administrativy, kdy po teroristickém útoku na Světové obchodní centrum (1993) a bombovém útoku v Oklahoma City (1995) schválil americký Kongres v roce 1996 reformu imigračních zákonů (IIRIRA) a reformu sociálního systému. Jak ale připomíná Bhatt Raina, nová federální legislativa pouze požadovala, aby místním a státním orgánům nebylo bráněno v přijímání a poskytování informací o migrantech federálním úřadům. Většina místních předpisů týkajících se městských útočišť přitom zůstala nedotčena a zájem federálních úřadů o jejich zrušení poklesl také proto, že mnoho migrantů ze Střední Ameriky získalo zvláštní statut, který jim umožnil zůstat v USA legálně.

Zásadní změnu ohledně uplatňování federálních imigračních politik však ve stejném roce (1996) přinesl zákon o imigraci a naturalizaci (INA), který dal ministrům spravedlnosti jednotlivých států pravomoc pověřit místní bezpečnostní složky uplatňováním federálních imigračních zákonů. Skutečnost, že uplatňování federálních zákonů v této oblasti již nebylo výhradní záležitostí federálních orgánů, ale i bezpečnostních orgánů jednotlivých států, vedla v řadě měst či států, které nebyly migrantům nakloněny, k iniciativnímu vyhledávání cizinců bez platných dokumentů a ke zvýšenému počtu deportací. Ve Spojených státech tak kromě městských útočišť s liberálním přístupem k migrantům vznikly naopak také města, respektive celé okresy, či státy (např. Arizóna či Texas), které prostřednictvím svých vlastních institucí začaly prosazovat větší spolupráci s federálními orgány i vlastní restriktivní politiky vůči migrantům.

Další přitvrzení politiky následovalo po teroristických útocích v září 2001, kdy federální orgány dále prohloubily možnost místních orgánů podílet se na uplatňování federální imigrační legislativy. Tento tlak vyvolal na místní a státní úrovni širokou škálu reakcí. Na jedné straně některé státy začaly vyžadovat po státních i městských bezpečnostních složkách, aby se intenzivněji zapojily do vyhledávání cizinců bez oprávnění k pobytu. Některé státy či města tak například přijaly právní předpisy, které vyžadovaly po zaměstnavatelích či pronajímatelích nemovitostí, aby zjišťovali imigrační status svých zaměstnanců či nájemníků. Na druhou stranu se řada místních a státních orgánů pokoušela uplatňování federálních imigračních politik omezit. K červenci 2017 tak v USA přes 500 měst a okresů (a také některé státy jako třeba Kalifornie či Colorado) přijalo zákony, které omezují spolupráci místních úřadů s federálními při vyhledávání migrantů bez platných dokumentů.[4] Tato omezení mají v různých místech různou podobu. V zásadě se však jedná o tři různé typy přístupů či jejich kombinace:

1. neptat se – s výjimkou vyšetřování jiných trestných činů se místní úřady neptají na imigrační statut těch, s nimiž jednají (například v New Yorku místní policie nezjišťuje právní status imigrantů, pokud je zároveň nevyšetřuje pro trestný čin)
2. neuplatňovat – místní úřady omezují počty zatčení za porušení imigračních zákonů (např. v San Francisku místní policie nehlásí federálním úřadům cizince bez platných dokumentů, pokud se předtím nedopustili závažných trestných činů)
3. neříkat - místní úřady omezují počet či okruh případů, kdy poskytují federálním úřadům informace o migrantech bez dokumentů.[5]

Rozmach městských útočišť a četná vyjádření jejich politických představitelů, kteří se otevřeně staví na odpor restriktivnímu pojetí migrační politiky, jak je prezentuje současný president Trump, vyvolávají kritiku nejen mezi stoupenci politické pravice v USA a odpůrci migrace, ale i mezi těmi, kdo naopak práva migrantů hájí.

Někteří ze stoupenců liberálního přístupu vůči migrantům argumentují, že mnohé politické proklamace o městských útočištích ve skutečnosti migranty matou a poskytují jim falešný pocit bezpečí. Podle těchto kritiků jsou americké imigrační a trestní systémy natolik provázané, že zvláště ve městech, kde je praktikován tvrdší přístup k drobné a obecné kriminalitě, hrozí automaticky i větší riziko migrantům bez dokumentů, bez ohledu na to, jestli se města deklarují jako městská útočiště, či nikoliv.[6] Kdykoliv totiž místní policie někoho zatkne a sejme mu otisky prstů, odešle se automaticky záznam federální FBI, která otisky ihned sdílí s Ministerstvem národní bezpečnosti (DHS) a to rozhoduje, zda má být jedinec deportován. Jestliže se tedy migrant předtím dopustil nějakého trestného činu, požádal o vízum či zelenou kartu a jeho otisky jsou již v databázi, DHS se okamžitě dozví, kde je zadržován. Agenti ICE si tak pro něj mohou ihned přijet. I když se otisky zadrženého předtím do federální databáze nedostaly, může nový záznam i tak ICE upozornit na přítomnost migranta, například pokud místní úřady v záznamu zmíní místo narození v zahraničí. ICE si může pod falešnými záminkami či identitou vyžádat bližší informace či pohovor se zadrženým a pak přistoupit k jeho zatčení a deportaci. Hlídky ICE se také objevují v místních soudních síních, kde při projednávání různých případů vytipovávají potenciální migranty bez dokumentů. Další riziko v řadě městských útočišť hrozí mladistvým. Mnohé veřejné školy totiž sice umožňují studovat žákům bez řádných dokladů, ale zároveň uplatňují zvýšená bezpečnostní opatření při svém běžném chodu. Ty zahrnují například zaměstnávání zvláštních bezpečnostních zaměstnanců, kteří řeší i školní přestupky. Řada školních přestupků se kvůli zásahům této ochranky řeší nikoliv ve škole, ale před soudem, kde se opět mohou dozvědět o provalení imigračního statutu mladistvého federální orgány a rovnou jej deportovat. I přes tyto výhrady ovšem většina organizací na podporu migrantů a ochranu lidských práv, včetně nejvýznamnější Americal Civil Liberties Union poslední rozhodnutí federálního soudce Garcíi uvítala. Je to především proto, že poskytuje větší prostor migrantům, kteří momentálně nemají šanci legalizovat svůj pobyt, zůstat v určité šedé zóně. V té mohou v mnoha případech nejen pracovat, ale mnohde i třeba posílat děti do školy, získat místní řidičský průkaz, platit daně nebo využívat různé sociální služby.

Diskuse o městských útočištích v USA ovšem v žádném případě posledním rozhodnutím soudu ohledně texaského zákona SB4 neskončila. Nejen kvůli tomu, že řada nejrůznějších soudních procesů týkajících se různých aspektů této praxe stále pokračuje, ale také proto že nadále existují velké rozpory mezi zájmy i převládajícími politickými názory federálních, státních i lokálních reprezentací. V tomto soupeření mají co ztratit nejen ony, ale především zhruba 11 miliónů migrantů, kteří v USA pobývají bez požadovaných dokumentů.