Zajišťování nezletilých dětí v ČR

Zajišťování nezletilých obecně

Nezletilí cizinci představují jednu z nejzranitelnějších skupin cizinců vůbec. Do ČR přicházejí jak v doprovodu svých rodičů či jiných zákonných zástupců, tak i bez doprovodu těchto osob. Důvody příchodu nezletilých cizinců jsou různé. U nezletilých cizinců s doprovodem korespondují tyto důvody s důvody jejich rodičů, či jiných zákonných zástupců, u nezletilých bez doprovodu je situace mnohdy složitější, neboť v době jejich příchodu do ČR rodiče těchto dětí často již nežijí a o jejich „vyslání“ do ČR rozhodují cizí lidé. Tyto děti se pak v ČR ocitají zcela samy a existuje u nich zvýšené riziko, že se stanou oběťmi obchodu s lidmi či jiných ilegálních praktik. Nezletilí cizinci, kteří jsou českými úřady identifikováni jako nezletilí bez doprovodu, jsou na základě předběžného opatření soudu zpravidla svěřeni do péče specializovaného Zařízení pro děti-cizince. V některých případech však nejsou nezletilí cizinci bez doprovodu umísťováni přímo do Zařízení pro děti-cizince, ale jsou nejprve zajištěni v Zařízení pro zajištění cizinců (tzv. detenčních centrech). V detenci se mohou ocitnout též nezletilí cizinci, kteří zde pobývají v doprovodu rodičů či jiných zákonných zástupců.

Problematika zajištění cizinců obecně je upravena především v zákoně č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen zákon o pobytu cizinců).  Platná právní úprava předpokládá tři typy zajištění – zajištění za účelem správního vyhoštění[1], za účelem vycestování[2] a zajištění za účelem předání či průvozu[3]. V praxi jsou cizinci zajišťováni především za účelem správního vyhoštění a za účelem předání.

Pro lepší pochopení problematiky zajišťování nezletilých cizinců je třeba rozlišovat nezletilé cizince bez doprovodu a nezletilé cizince, kteří se v Zařízení pro zajištění cizinců nacházejí v doprovodu rodičů či jiných zákonných zástupců. Následující části textu se proto zabývají těmito skupinami nezletilých cizinců zvlášť.

Nezletilí bez doprovodu

Vzhledem k tomu, že za způsobilého k právním úkonům se podle § 178 zákona o pobytu cizinců považuje každý cizinec starší 15 let, který je schopen projevit svou vůli a samostatně jednat, nerozlišuje zákon o pobytu cizinců mezi zajišťováním dospělých cizinců a nezletilých cizinců bez doprovodu[4] starších 15 let. Pouze nezletilí bez doprovodu mladší 15 let zajišťováni nejsou a jsou na základě předběžného opatření rovnou umísťováni do péče specializovaného Zařízení pro děti-cizince. Nezletilý bez doprovodu starší 15 let může být zajištěn za stejných podmínek jako dospělý cizinec. Odlišně je zákonem o pobytu cizinců upravena pouze doba možného zajištění nezletilých bez doprovodu. Dle § 125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců nesmí v případě cizince mladšího 18 let doba zajištění překročit 90 dní (u dospělých je to 180 dní). Dle aktuálního výkladu policie se však zkrácená lhůta týká pouze nezletilých bez doprovodu, zajištěných za účelem správního vyhoštění. Tito nezletilí cizinci bez doprovodu jsou nejpozději po 90 dnech od jejich zajištění propuštěni a na základě předběžného opatření svěřeni do péče Zařízení pro děti-cizince. Pokud jsou však nezletilí bez doprovodu zajištěni za účelem předání podle mezinárodní smlouvy, nevztahuje se na ně dle výkladu cizinecké policie zkrácená lhůta 90 dní a tyto nezletilé je možné zajistit až na 180 dní. Tak dochází k faktické diskriminaci jedné skupiny nezletilých pouze na základě země jejich původu, typicky se jedná např. o Vietnam, Rusko nebo Ukrajinu, tedy o země, s nimiž má ČR (EU) uzavřené readmisní dohody[5].

Určitou ochranu práv nezletilých bez doprovodu by měl zajistit institut opatrovníka předpokládaný § 124 odst. 4 zákona o pobytu cizinců. Úkolem opatrovníka je chránit zájmy a práva nezletilého, především účastnit se právních úkonů spojených se správním řízením, pomáhat nezletilému při podávání opravných prostředků apod. Touto osobou bývají zpravidla ustanovováni pracovníci nevládních organizací. Funkce opatrovníka s ohledem na skutečné hájení práv zajištěných nezletilých se však v praxi jeví jako značně problematická. Důvodem je především nedokonalá formulace zákona. Dle § 124 odst. 4 zákona o pobytu cizinců: je-li zajištěným nezletilý cizinec bez doprovodu (180c), ustanoví mu policie opatrovníka. Policie o ustanovení opatrovníka nezletilého cizince bez doprovodu neprodleně vyrozumí a poučí jej o úkolech opatrovníka. Zákon však nijak nespecifikuje lhůtu, ve které má k ustanovení opatrovníka dojít. Za stávající zákonné úpravy je tedy zcela na uvážení policie, po jak dlouhé době od okamžiku zajištění opatrovníka nezletilému ustanoví. V praxi tak došlo k případům, kdy policie ustanovila nezletilému opatrovníka až po několika týdnech či měsících od jeho zajištění. Přitom lhůta pro podání odvolání proti rozhodnutí o správním vyhoštění[6] i pro podání žaloby proti rozhodnutí o zajištění[7] v těchto případech již uplynula. Dalším nedostatkem právní úpravy je, že povinnost ustanovit opatrovníka vzniká policii až v okamžiku, kdy dojde k zajištění cizince, a nikoli již v okamžiku, kdy je zahájeno řízení o správním vyhoštění, popř. i vydáno rozhodnutí. V době zahájení řízení o správním vyhoštění tak nezletilý bez doprovodu není zastoupen opatrovníkem. Tato skutečnost nezřídka vede k tomu, že nezletilý, který se z pochopitelných důvodů neorientuje v českém právu, podepisuje dokumenty zásadního významu, jako je např. vzdání se práva na odvolání proti správnímu vyhoštění. Ustanovený opatrovník zpětně nemůže taková rozhodnutí nezletilého zvrátit, a proto se jeho funkce v mnoha případech omezí pouze na možnost podat návrh na propuštění cizince ze zajištění podle občanského soudního řádu[8] (zejm. v případě, pokud nezletilý podepíše vzdání se práva na odvolání, nebo pokud marně uplyne lhůta pro podání odvolání proti rozhodnutí o správním vyhoštění) či podání návrhu na vydání předběžného opatření dle občanského soudního řádu[9]. Institut opatrovníka se tak za stávající zákonné úpravy jeví jako zcela formální a jeho smysl je tak dosti diskutabilní. 

Problematické je také samotné navrácení a vyhoštění nezletilých osob bez doprovodu. V praxi dochází k případům, kdy policie realizuje správní vyhoštění a předá nezletilé cizince bez doprovodu do země původu, aniž by státní orgány ČR zjišťovaly, zda je v zemi původu zajištěno odpovídající přijetí a péče o nezletilého. Tento postup policie je však v přímém rozporu s čl. 10 odst. 2 směrnice 2008/115/ES[10], který se týká navrácení a vyhoštění nezletilých osob bez doprovodu a který stanoví: Před vyhoštěním nezletilé osoby bez doprovodu z území členského státu se orgány tohoto členského státu ujistí, že tato nezletilá osoba bude navrácena členu své rodiny, ustanovenému opatrovníkovi nebo do odpovídajícího přijímacího zařízení ve státě návratu. Vzhledem k současnému nesouladu zákona o pobytu cizinců s touto směrnicí tak může dojít k situaci, kdy se nezletilý bez doprovodu ocitne v zemi původu bez jakékoliv péče a zázemí. Tato situace by se měla kvůli nedávno schválené novele zákona o pobytu cizinců alespoň částečně změnit, neboť by měla být nově zakotvena povinnost cizinecké policie zkoumat odpovídající přijetí nezletilého v zemi původu. [11]

Nezletilí s doprovodem

Nezletilí cizinci, kteří se v ČR nachází v doprovodu rodičů či jiných zákonných zástupců, jsou do Zařízení pro zajištění cizinců umísťováni společně se svými rodiči, u kterých bylo rozhodnuto o zajištění. Umístění těchto nezletilých cizinců do detence není omezeno věkem, v praxi je znám případ novorozence, který byl se svou matkou do Zařízení pro zajištění cizinců převezen přímo z porodnice. Na nezletilé cizince v doprovodu rodičů či jiných zákonných zástupců se nevztahuje zkrácená doba zajištění dle § 125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Doba jejich možného pobytu v Zařízení pro zajištění cizinců tak koresponduje s dobou zajištění jejich rodičů či zákonných zástupců a odpovídá délce až 180 dní.

Zajišťování nezletilých a ochrana lidských práv

Umísťování nezletilých cizinců do Zařízení pro zajištění cizinců lze považovat za zásadní problém a rozpor s mezinárodními závazky ČR. Až tříměsíční zajištění nezletilého bez doprovodu a až šestiměsíční pobyt v detenci v případě nezletilých cizinců s doprovodem, kde je omezena jejich svoboda a značně limitován všestranný rozvoj jejich osobnosti, nelze považovat za rozhodnutí, které by sledovalo nejlepší zájem dítěte (jedná se o rozpor s čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte[12], dle kterého: zájem dítěte musí být předním hlediskem při jakékoli činnosti týkající se dětí, ať už uskutečňované veřejnými nebo soukromými zařízeními sociální péče, soudy, správními nebo zákonodárnými orgány). Rovněž tak zajištění nezletilého cizince za přestupek proti zákonu o pobytu cizinců rozhodně nelze považovat za krajní opatření a ani maximální dobu zajištění, stanovenou zákonem o pobytu cizinců, nelze považovat za nejkratší nutnou dobu ve smyslu čl. 37 písm. b) Úmluvy o právech dítěte, dle něhož  zatčení, zadržení nebo uvěznění dítěte se provádí v souladu se zákonem a používá se pouze jako krajní opatření a na nejkratší nutnou dobu (Kholová, 2009[13]).

Zajišťování nezletilých je též v rozporu s Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod[14](dále Úmluva), což opakovaně judikoval i Evropský soud pro lidská práva (dále ESLP). V judikatuře ESLP nalezneme dva zásadní rozsudky týkající se zajišťování nezletilých cizinců[15]. Obě rozhodnutí ESLP se týkají případů, ke kterým došlo v Belgii a jako rozhodnutí adresovaná konkrétnímu státu v konkrétní věci jsou pro tuto zemi závazná. Právní názor, vyslovený ESLP v těchto případech, je nicméně aplikovatelný i na situaci v ČR, a proto by vnitrostátní soudy měly při svém rozhodování rozsudky ESLP zohlednit.

Prvním ze zmiňovaných rozsudků  je případ „Mubilanzila Mayeka et Kaniki Mitunga c. Belgique“[16]. Stěžovatelkami byly  Mubilanzila Mayeka a Kaniki Mitunga, matka s dcerou, obě státní příslušnice Demokratické republiky Kongo.  Mubilanzila Mayeka vstoupila v roce 2000 na území Kanady, kde jí byl přiznán status uprchlíka a kde v roce 2003 získala povolení k pobytu na dobu neurčitou. Poté, co byl paní Mubilanzila Mayeka v Kanadě udělen azyl, požádala svého bratra, nizozemského státního příslušníka, aby se pokusil dostat do Evropy její v té době pětiletou dceru Tabithu, kterou byla matka nucena zanechat v zemi původu. Bratr se měl o dceru postarat  do doby, než bude možné ji sloučit  s matkou v Kanadě. 18. srpna 2002 byla Tabitha krátce po příletu na letiště v Bruselu zajištěna, neboť nedisponovala dokumenty potřebnými pro vstup do země. Během dvouměsíčního zajištění Tabitha podala pomocí ustanoveného právníka žádost o azyl. Její žádost byla belgickými státními orgány zamítnuta. 16. října 2002 označil chambre de conseil bruselského soudu první instance Tabithino zajištění za neslučitelné s Úmluvou o právech dítěte a nařídil její okamžité propuštění ze zajištění. Ve stejný den podal Vysoký komisař OSN pro uprchlíky k cizineckému úřadu žádost o povolení k pobytu v Belgii pro Tabithu do doby, než bude vyřízena její žádost o kanadské vízum. Zároveň cizinecký úřad informoval o skutečnosti, že matce Tabithy byl kanadskými státními orgány přiznán status uprchlíka. O den později však byla dívka deportována zpět do země původu, aniž by zde bylo zajištěno její odpovídající přijetí. Dívce bylo umožněno odcestovat za matkou do Kanady až po intervenci belgického a kanadského premiéra na konci října roku 2002. ESLP vyslovil porušení čl. 3 (zákaz mučení, nelidského či ponižujícího zacházení), čl. 5 (právo na svobodu a osobní bezpečnost) a čl. 8 (právo na respektování soukromého a rodinného života) Úmluvy. ESLP zdůraznil extrémní zranitelnost dívky vzhledem k jejímu nízkému věku a skutečnosti, že se jednalo o nezletilou cizinku bez doprovodu, která na území Belgie pobývala neoprávněně. Mimo jiné konstatoval, že dívka byla téměř dva měsíce držena v zařízení, které bylo určeno pro dospělé a které nebylo nijak přizpůsobeno potřebám dítěte. Dívce ani nebyla přidělena kvalifikovaná osoba, která by byla schopna ji poskytovat vzdělávací a jinou asistenci. ESLP dále konstatoval, že zajištěním dívky došlo k výrazným průtahům v procesu jejího slučování s matkou. Vzhledem k tomu, že v daném případě nehrozilo, že by se dívka snažila vyhýbat se dozoru belgických orgánů, její zajištění v zařízení, určeném pro dospělé ilegálně pobývající cizince, nesloužilo žádnému účelu a mohla být podniknuta jiná opatření, skutečně odpovídajícím zájmu dítěte ve smyslu článku 3 Úmluvy o právech dítěte.

Své závěry z rozsudku „Mubilanzila Mayeka et Kaniki Mitunga c. Belgique“ ESLP potvrdil i v rozsudku z ledna roku 2010 Muskhadzhiyeva et autres c. Belgique[17]. Tentokrát však své závěry rozšířil i na děti držené v detenčním zařízení v doprovodu rodičů. Stěžovatelka, paní Muskhadzhiyeva, a její čtyři děti ve věku 7 měsíců, 3,5 roku, 5 let a 7 let přicestovaly do Belgie 11. října 2006 z čečenského města Groznyj s úmyslem požádat o azyl. Protože však cestou strávily nějaký čas v Polsku, bylo rozhodnuto v souladu s tzv. Dublinským nařízením (Nařízením rady (ES) č.343/2003) o jejich předání zpět do Polska. 22. prosince 2006 byla rodina umístěna do uzavřeného střediska poblíž letiště v Bruselu, kde čekaly více než měsíc na transfer do Polska.

ESLP vyslovil porušení čl. 3 (zákaz mučení, nelidského či ponižujícího zacházení) a čl. 5 (právo na svobodu a osobní bezpečnost) Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod.  Soud konstatoval, že extrémní zranitelnost nezletilých dětí by měla být rozhodující a měla by převažovat nad nelegálností pobytu cizince. V tomto případě byly děti velmi nízkého věku drženy více než měsíc v uzavřeném středisku, které nebylo přizpůsobeno pobytu dětí. Soud mimo jiné vycházel z posudků lékařů organizace Lékaři bez hranic, podle nichž děti vykazovali vážné psychické a psychosomatické symptomy v důsledku traumatického pobytu v detenčním zařízení. Soud konstatoval, že samotný fakt, že děti nebyly odloučeny od matky, nezbavuje úřady jejich povinnosti chránit nezletilé. Svůj rozsudek ESLP dále odůvodnil faktem, že děti stěžovatelky byly drženy v uzavřeném středisku, které bylo koncipováno pro dospělé, ve stejných podmínkách jako dospělí, aniž by středisko bylo uzpůsobeno jejich extrémní zranitelnosti.

Závěr

Projednávaná novela zákona o pobytu cizinců by měla přinést několik pozitivních změn, týkajících se zajišťování nezletilých. Nově bude mít cizinecká policie povinnost při stanovení doby trvání zajištění zohlednit případy nezletilých bez doprovodu a rodin s dětmi, či nezletilému bez doprovodu při rozhodování o jeho zajištění ustanovit opatrovníka „neprodleně“. Také maximální délka zajištění by se novelou měla změnit ve prospěch rodin s dětmi a nově by neměla překročit 90 dní, tedy stejně jako u nezletilých cizinců bez doprovodu.

Otázkou však zůstává, zda vůbec přistupovat k zajišťování dětí obecně. Odpovědí nám může být zpráva organizace Save the children[18], zkoumající mj. dopady pobytu v zajišťovacích institucích na osobnost dítěte. Zpráva vychází z průzkumu, který byl uskutečněn ve Velké Británii na základě návštěv detenčních zařízení, pohovorů s odborníky, se zajištěnými dětmi apod. Studie popisuje tři okruhy dopadů pobytu v detenci na osobnost dítěte. Především se jedná o negativní dopad na psychiku dítěte. Dle zpráv organizace zajištěné děti trpí depresemi, projevují se u nich změny v chování atd. Dalším problémem je negativní vliv detence na fyzické zdraví dítěte, kdy byly zaznamenány poruchy spánku či nechutenství. Zpráva konečně popisuje negativní dopad na vzdělávání dětí, neboť dochází k narušení běžné výuky dítěte a současně vzhledem k celkovému vlivu pobytu v detenci na psychiku dítěte dochází ke ztrátě jeho ochoty a vůle se učit.

Jak opakovaně deklaruje EU, prosazování a ochrana práv dítěte je prioritou politiky EU v oblasti lidských práv. Dětská práva EU výslovně uznává v Chartě základních práv EU, konkrétně v článku 24.[19] Jednou z obecných zásad EU v oblasti prosazování a ochrany práv dítěte je: Uskutečňovat prosazování a ochranu práv dítěte v plném souladu s příslušnými mezinárodními nástroji a normami, zejména s Úmluvou o právech dítěte, prostřednictvím přijetí všech nezbytných legislativních, správních a jiných opatření, zejména průřezových opatření označených Výborem pro práva dítěte jako „obecná prováděcí opatření.[20] Pro naplnění této zásady v praxi by mělo být co nejdříve přikročeno k nalezení alternativního řešení k zajišťování nezletilých, neboť upuštění od zajišťování nezletilých dětí lze považovat za minimum v oblasti ochrany práv dítěte.

Článek vznikl v rámci projektu Regularizace jako jeden z nástrojů v boji proti nelegální migraci, který je financovaný z prostředků Evropského sociálního fondu prostřednictvím Operačního programu Lidské zdroje a zaměstnanost a státního rozpočtu ČR.