Spirála absurdit české integrační politiky

Očekávání spojená s přechodem zodpovědnosti za implementaci Koncepce integrace cizinců z Ministerstva vnitra České republiky na Ministerstvo práce a sociálních věcí jsou veliká. Loňský rok přinesl první známky posunu od rigidní, státem řízené, integrační politiky bez výraznější funkční vazby na nižší úrovně státní správy a samosprávy, k integrační politice založené na otevřenosti a principu subsidiarity. Těmito známkami byla poměrně vstřícná grantová politika Ministerstva práce a sociálních věcí v oblasti integrace cizinců či podpora činnosti formálních i neformálních pracovních skupin založených na rovnosti partnerství a konsenzu. Byl zde patrný mírný posun v zájmu o dopad konkrétních politik a opatření na samotné recipienty, což může znít sebe-absurdněji, ale tento zájem státních orgánů není vždy samozřejmostí. I přes pozitivní diskurz by však bylo liché hovořit o odstranění všech problémů státní integrační politiky vůči cizincům a ustrnout v pocitu spokojenosti z akcelerace změn.

Koncepce integrace cizinců má stále příliš mnoho rezerv, než aby mohla být vnímána jako koncept naplňující své poslání ve vztahu k cizincům. Stále jsme svědky rozrůstajícího se institucionálního aparátu bez výraznější reflexe a monitoringu funkčnosti nejrůznějších struktur státu v podobě komisí, subkomisí a poradních orgánů, ale hlavně, koncepce funguje bez schopnosti zpětné vazby od konečného článku systému, tedy cizinců samotných. Nadějí pro nás a zejména pro cizince je, že každý systém je nadán schopností změny. Nejlepším způsobem, jak změnu iniciovat je upozorňovat na rezervy, negativa a chyby stávajícího stavu. Proto se následující text soustředí především na výklad těch skutečností, které v systému nenacházejí oporu, které ale v realitě existují a žádají si řešení.

Je s politováním, že oficiální dokumenty věnují minimální pozornost integraci specifických skupin cizinců, jejichž definici nenalezneme ani v zákoně o pobytu cizinců ani v jiné legislativě s cizineckou problematikou spojené. Nutno poznamenat, že ve vládní zprávě o realizaci koncepce integrace cizinců je zohledněn nejen pobytový režim cizince (dlouhodobý, trvalý pobyt), ale je zde upozorňováno na nutnost diverzifikace v přístupu k integraci s ohledem na účel pobytu cizince. Zpráva zohledňuje nutnost odlišného přístupu k azylantům, dočasným pracovním migrantům, osobám přicházejícím do ČR za účelem sloučení rodiny a za výdělečnou činností. Účel příchodu do země však vždy nevypovídá o specificích či zranitelnosti osoby cizince. Kromě přihlédnutí k genderovým aspektům je nutno vnímat i další aspekty a specifika, která populace cizinců zahrnuje. Nejedná se mi v tuto chvíli o odlišnosti kulturní a náboženské, i když ty Koncepce také nezmiňuje, ale o specifika zdravotní, sociální, vzdělanostní a další. Statistiky týkající se těchto specifik cizinců se sice neevidují, ale vzhledem k poměrně vstřícným postojům, které Česká republika zaujímá k udělování humanitárních azylů, trvalých pobytů ze zvláštních a humanitárních důvodů se dá předpokládat, že se budou v cizinecké populaci vyskytovat ve zvýšené míře. Všichni cizinci přicházející do České republiky jsou nuceni čelit institucionální hypertrofii spojené s legalizací, obnovováním a udržováním svého statutu. Cizinci se sociálními, zdravotními a genderovými specifiky náležící do skupiny, pro niž se vžilo označení „zranitelná“, se ve snaze o naplnění svých životních potřeb či dokonce zachování důstojnosti života zaplétají do spirály absurdit, ze které není v současné době cesty ven.

Při koncipování tak závažného dokumentu, jakým je koncepce státu, je nutné si uvědomit, že možnost získání dlouhodobého či trvalého pobytu cizince není omezována pouze na osoby v produktivním věku, které relativně „snadno“ nacházejí svou pozici na trhu práce, ale, že zahrnuje cizineckou populaci v celé její šíři a rozmanitosti. Dlouhodobý (dlouhodobý je zde užito ve smyslu pobytu delšího než 1 rok) pobytový statut se týká i členů rodiny osoby aktivní na trhu práce; týká se osob, které pobyt v České republice získaly z humanitárních či zvláštních důvodů; týká se osob, kterým byla udělena překážka vycestování podle azylového zákona a žijí zde v režimu víza za účelem strpění a týká se velké skupiny azylantů, jimž byl udělen azyl z humanitárních důvodů (neexistuje sice veřejně přístupná statistika, která by vypovídala o počtu udělených humanitárních azylů a azylů politických, ale dá se předpokládat, že počet udělených humanitárních azylů tvoří minimálně polovinu azylů udělených celkem). Schopnost uplatnit se na trhu práce není u výše zmíněných kategorií cizinců předmětem posuzování správního orgánu. Naopak, dá se již z významu slova humanitární či zvláštní usuzovat, že mezi těmito skupinami cizinců budou osoby, jejichž pobytový status je odvozen právě z jejich handicapů či specifik a na trhu práce budou hledat uplatnění hůře. Jedná se o osoby vážně nemocné, psychicky či fyzicky handicapované, osoby staré. V kontextu slučování rodin se jedná například o ženy v domácnosti.

Kritérium uplatnitelnosti na trhu práce, není sice jediným ukazatelem míry integrace cizince, ale determinuje kvalitu života cizince ve společnosti opravdu významně. Pokud má cizinec limitovanou schopnost zařadit se na trh práce má to pro něj fatální následky a zde lze právě spatřovat největší rezervy integrační politiky státu. Současná praxe osoby hůře zařaditelné na trh práce odsuzuje natrvalo do role občanů druhé kategorii, pokud oni sami nenaleznou podporu v rodině či jiných neformálních strukturách. Cizinec je závislý na systému, který na jedné straně legitimizuje jeho žádost o ochranu respektive pobyt a na druhé straně selhává v další péči o jeho osobu. Pro valnou většinu cizinců ze třetích zemí ¹ má záchranná sociální síť podobu doživotní dávky sociální potřebnosti maximálně ve výši životního minima a to bez ohledu na počet odpracovaných let v zemi původu či výši vypláceného invalidního respektive starobního důchodu v zemi původu, o dalších specifických finančních nárocích spojených například s jejich handicapem nemluvě. Krom perspektivy doživotního balancování na hranici chudoby čeká cizince již jen uměle udržovaná a nesmyslná registrace na úřadu práce bez výraznější naděje na získání zaměstnání. Vzhledem ke stále vyšším nárokům na aktivní hledání zaměstnání a objektivní prokazování této aktivity by se tyto skupiny cizinců, mezi nimiž se mnohdy nacházejí osoby skutečně vážně nemocné a práce neschopné, mohly brzy ocitat zcela mimo sociální systém. Od této hrozby je zatím naštěstí většinou uchrání zdravý úsudek úředníků, nikoli však právní a institucionální systém. Permanentní finanční a sociální nejistota neexistuje izolovaně sama o sobě, nese s sebou neschopnost integrace neřku-li pouhé adaptace na nové prostředí, vzdaluje cizince od možnosti zapojení se do systému ústavní péče (u osob trvale nemocných a starých), terapie (u osob psychicky či fyzicky postižených), zmenšuje pravděpodobnost uzdravení či zlepšení. Práva a povinnosti těchto cizinců, většinou žijících v České republice na základě trvalého pobytu, se právům a povinnostem českých občanů v praktické rovině skutečně ani neblíží. Český stát by si měl být vědom, že za uplatňování jistých trendů v imigrační politice musí nést následky.

Spirála absurdity se neroztáčí jen v případě příslušníků zranitelných skupin cizinců. Česká imigrační politika se dosud nevyrovnala s iracionálním postupem zdaňování dlouhodobě usazených cizinců, kteří dlouhodobý pobyt získali za účelem zaměstnání či podnikání. Jako zaměstnanci jsou oni i jejich zaměstnavatelé povinni odvádět zdravotní pojištění, týká se jich i pojistné plynoucí do důchodového systému a na státní politiku zaměstnanosti bez reálné možnosti z některého z těchto fondů čerpat. Tvrdě se systém vyrovnává s cizinci s dlouhodobým pobytem i v případě ztráty zaměstnání, nejenže nemůže čerpat dávku ze systému státní politiky zaměstnanosti, do kterého přispíval, ale okamžikem zániku pracovně-právního vztahu zaniká platnost jeho pobytového víza. Není náhodou takovéto jednání státu pobídkou k nelegálnímu zaměstnávání? Opatření navržená v rámci Analýzy postavení cizinců dlouhodobě žijících v ČR a návrhu optimalizačních kroků z října 2004 se nezdají být ani legislativně ani administrativně příliš náročná.

Integrační dimenze v cizineckém zákoně chybí úplně a v zákoně o azylu je definována prostřednictvím Státního integračního programu, a to v oblasti bydlení a jazykového vzdělávání. Neexistuje proto právní rámec, který by stanovil mantinely v nichž se mohou pohybovat nejen cizinci samotní, ale i orgány státní správy a samosprávy. Bez povinnosti právní zodpovědnosti zaujímají některé obce otevřeně diskriminační postoj vůči cizincům. Důkazem mohou být vyhlášky některých měst a obcí podmiňující žádost o byt ze státního fondu bydlení českým občanstvím, v podobném duchu zní i stanovy některých bytových družstev. Naprosto absurdním způsobem vyzněla (naštěstí ojedinělá) snaha nejmenovaného statutárního města aplikovat tuto diskriminační vyhlášku na azylanty, kteří jsou dle Státního integračního programu jedinou skupinou obyvatel ČR, kteří mají na státní byt nárok. Vzhledem k tomu, že ze státního fondu bydlení by měli čerpat především lidé sociálně potřební, ve skupině cizinců se tento postup dotkne zase nejvíce kategorie zranitelných. Přesto, že nás postup některých měst může zarážet, je to téměř vše, co v situaci právního vakua můžeme činit.

V závěru si dopřeji trochu hořkého cynizmu. V koncepci je opakovaně deklarována potřeba zavedení principu subsidiarity, tedy přenesení zodpovědnosti za integraci azylantů na nižší správní a samosprávní orgány. V dlouhodobé perspektivě lze očekávat úsilí o přesun kompetencí cizinecké policie na orgán mající méně represivní povahu, což doporučuje i Analýza postavení cizinců dlouhodobě žijících v ČR a návrh optimalizačních kroků. Tyto plány nelze než podpořit, ale: orgány státní správy a samosprávy jsou hluboce prorostlé kořeny xenofobie, schematizmu a stereotypy. Zodpovědnost za integraci cizinců v rámci obcí a měst nemohou mít v rukou úředníci, kteří v cizinci spatřují potencionálního kriminálníka či úředníci jimž přecitlivost vůči ochraně „národních zájmů, hodnot a majetku“ brání v přijetí myšlenky cizince coby beneficienta českého systému sociálního zabezpečení či ještě „hůře“, člena této společnosti. To raději správu cizinecké agendy ponechejme v rukou cizinecké policie, a to do doby než dojde k odstranění vědomostního deficitu pracovníků orgánů státní správy a zejména než dojde k obratu ve vnímání cizinecké problematiky Nedůvěra v přesun cizinecké agendy a delegace zodpovědnosti za integraci cizinců na nižší prvky státní správy a samosprávy není neopodstatněná, vychází z mnohonásobné praktické zkušenosti s úředníky a úřednicemi nad jejichž výroky, neznalostmi a stereotypy nešlo než klopit oči ve studu a litovat cizince, kteří sem přicházejí s čistými úmysly a snahou začlenit se do společnosti.

Patnáct let, které uplynuly od otevření hranic vůči okolním státům jsou dostatečná doba, aby právní a institucionální rámec, který byl tvořen ve spěchu a praxí samotnou, začal vnímat populaci migrantů jako heterogenní a strukturovanou ve svých potřebách a specificích. Je nezbytné vzít na vědomí, že proces integrace se netýká jen osob zdravých a schopných směřovat svůj život k úspěchu v nové společnosti, týká se i osob, které si samy pomoci nedokáží a potřebují minimálně faktickou rovnost svých práv s právy českých občanů.

Nikdy k tomu však nedojde za situace, kdy princip subsidiarity bude jen pouhou floskulí skloňovanou státními koncepcemi. A nezačnou-li úředníci nižších orgánů státní správy a samosprávy akceptovat přítomnost cizinců ve společnosti jako přirozený fakt, bude jakýkoli přesun kompetencí neefektivní.

Vysvětlivky:
¹ Výjimku představují Bulharsko, Rumunsko, Rusko, Ukrajina, Federativní republika Jugoslávie a nástupnické státy SRJ. Tyto země mají s ČR sjednánu bilaterální smlouvu o sociálním zabezpečení. Specifické a nevyřešené postavení mají azylanté.

Literatura:
Analýza postavení cizinců dlouhodobě žijících v ČR a návrh optimalizačních kroků, říjen 2004, studie společnosti Ivan Gabal-Analysis & Consulting pro MPSV, http://www.mpsv.cz/files/clanky/642/postaveni_cizincu.pdf

Realizace Koncepce integrace cizinců v roce 2004 a její další rozvoj v roce 2005, projednáno vládou ČR 5. ledna 2005