Soudní přezkum humanitárního azylu
Tímto článkem se tak na stránkách Migrace online vracíme k otázce role Nejvyššího správního soudu při přezkoumávání rozhodování správních organů v azylových a migračních věcech.
Osobně se domnívám (a toto spojení by mělo být "předsazeno před závorku" pro celý tento příspěvek), že zčásti zpochybnitelné jsou obě části této teze. Není vůbec jisté, zda lze považovat judikaturu NSS k otázce udělování azylu z důvodů podle § 12 zákona o azylu vskutku po dvou letech existence NSS za komplexní. Této otázce byla věnována nemalá část konference nazvané "Společný evropský azylový systém: právní pojem pronásledování", která se uskutečnila dne 15. 6. 2005 na Právnické fakultě MU v Brně. Na tomto místě se lze snad spokojit s tvrzením, že judikatura NSS je značně bohatá v určitých "ad hoc" reakcích na různé tvrzené situace označované žadateli o azyl jako pronásledování, hlubší teoretické úvahy obsažené v dosavadních rozhodnutích se oproti tomu vyjadřují pouze k několika málo komplexnějším otázkám (možnost shledání odůvodněné obavy z pronásledování u dětského žadatele; nedostatečnost tvrzeného pronásledování spočívajícího v pouhé absenci zakotvení práva nenastoupit vojenskou službu pro rozpor s přesvědčením v ústavě země původu atp.). Například ucelený rozbor samotného pojmu "pronásledování" pak v judikatuře NSS stále chybí - soud se zde spokojil s konstatováním, že se jedná o neurčitý právní pojem - a její předností tak zůstává dosud spíše hojnost a pestrost, než schopnost poskytovat ucelené odpovědi na celou šíři problematiky udělování azylu z důvodu pronásledování.
Judikatura NSS k udělování humanitárního azylu podle § 14 zákona o azylu je oproti tomu méně hojná a pestrá, odvažuje se však jít i více do hloubky (připomínám, že se stále nacházíme v "závorce", před niž je vytknuta má subjektivita). V rozsudku NSS ze dne 19. 7. 2004, sp. zn. 5 Azs 105/2004 (publ. pod číslem 375/2004 Sb. NSS), tak obdobně jako u pojmu pronásledování sice nalezneme opět pouze takto obecné konstatování: "Ustanovení § 14 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, je kombinací neurčitého právního pojmu a správního uvážení, kdy neurčitým právním pojmem je "případ zvláštního zřetele hodný" a vlastní rozhodnutí správního orgánu vyjádřené slovy "lze udělit humanitární azyl" přestavuje správní uvážení." V několika svých dalších rozsudcích jde NSS ovšem dál a jakkoliv dosud nebylo ve Sbírce rozhodnutí NSS publikováno žádné jednotlivé z těchto rozhodnutí, z jejich celku již lze takový ucelenější názor jak na smysl poskytování humanitárního azylu, tak na rozsah soudního přezkumu tohoto udělování bezpečně vyčíst.
Podle NSS tak smysl institutu humanitárního azylu spočívá v tom, aby Ministerstvo vnitra mělo možnost azyl poskytnout i v situacích, na něž sice nedopadá žádná z kautel předpokládaných taxativními výčty ustanovení § 12 a § 13 zákona o azylu, ale v nichž by bylo přesto "nehumánní" azyl neposkytnout. Zatímco tak v jiných právních předpisech reaguje zákonodárce na skutečnost, že není schopen předpokládat všechny situace, v nichž je určitý postup - zde poskytnutí azylu - vhodný či dokonce nutný, typicky demonstrativními výčty za účelem odstranění či alespoň zmírnění tvrdostí; v zákoně o azylu zvolil kombinaci dvou ustanovení obsahujících výčty taxativní a jednoho ustanovení umožňujícího pohledem humanitárních hledisek řešit situace nezahrnutelné pod předchozí dvě ustanovení. Správní orgán díky tomu může zareagovat nejen na varianty, jež byly předvídatelné v době přijímání zákona o azylu jako obvyklé důvody udělování humanitárního azylu - sem lze příkladmo zařadit například udělování humanitárního azylu osobám zvláště těžce postiženým či zvláště těžce nemocným; nebo osobám přicházejícím z oblastí postižených významnou humanitární katastrofou, ať už způsobenou lidskými či přírodními faktory - ale i na situace, jež předvídané či předvídatelné nebyly.
Jedná se tedy v případě humanitárního azylu o vskutku "zvláště neurčitý" právní pojem. Tento pojem nemá definovatelné hranice, je spíše volným prostorem pro humanitu správního orgánu (a počty humanitárních azylů udělovaných v ČR naznačují, že se nejedná o rozpor v přívlastku neshodném). Na půdě takto nedefinovaného prostoru je samozřejmě nanejvýš problematické provádět jakýkoliv soudní přezkum. Zatímco přezkum udělování azylu podle § 12 zákona o azylu mohou soudy uskutečňovat tím, že vytyčují hranice pojmu pronásledování formou jasných výroků o tom, jaká situace je či není pronásledováním; u humanitárního azylu takový postup není možný. Soudní přezkum nelze stavět na ex post tvrzeních, že v konkrétním případě se měl správní orgán zachovat humánněji. Úkolem soudu není přezkoumávat lidskost postupu Ministerstva vnitra (neřkuli jeho jednotlivých pracovníků), ale jeho zákonnost. Soudci jistě nejsou v pozici hudebních či fotbalových fandů, aby komukoliv vytýkaly, že v jeho činnosti "chybí srdíčko".
Jaké ovšem pak jsou (či mají být) možnosti soudního přezkumu udělování humanitárního azylu, když se jedná vlastně o jakousi "milost" správního orgánu (obdobně jako např. u udělování státního občanství)? Domnívám se, že dvě a tomuto názoru se zvolna blíží i soudní konsens:
- prvým ohledem, v němž lze toto udělování přezkoumávat, je aspekt dodržení procesních předpisů. Jistě i v rozhodování o humanitárním azylu musejí být dodrženy všechny požadavky kladené na správní či konkrétněji azylové rozhodování (od rozhodování všestranně příslušným orgánem, za nějž jedná nepodjatý úředník, až po formální správnost vydaného rozhodnutí a to, zda splňuje všechny požadované náležitosti včetně odůvodnění - jistě ani udělení humanitárního azylu nelze odůvodnit poukazem na to, že se konkrétní úředník probudil do zvláště humánní nálady);
- druhým a mnohem problematičtějším pak je posuzování pohledem obecného ústavního zákazu libovůle při výkonu státní moci. Jistě ani při udělování humanitárního azylu nelze postupovat nahodile, či dokonce diskriminačně. Správní orgán by nedostál svým ústavním povinnostem a dokonce by vykročil i mimo svou definici jako orgánu demokratické veřejné správy, kdyby v pěti totožných případech humanitární azyl poskytl (např. pro totožnou závažnou nemoc či invaliditu) a ve stejném případě šestém nikoli, ať už z pouhého rozmaru; proto, že se žadatel nevešel do nějaké neoficiální kvóty; či dokonce proto, že byl nositelem znaku, k němuž správní orgán nesmí přihlížet (rasa, sexuální orientace atp.), neboť by se jednalo o nepřípustnou diskriminaci. Posuzování poskytování humanitárního azylu i tímto pohledem považuji za nanejvýš žádoucí, pokud se však přeneseme zpět do praktické roviny, narazíme na jedno závažné úskalí. K tomu, aby si přezkoumávající soud mohl učinit představu o tom, že případ konkrétního žalobce či stěžovatele, jemuž humanitární azyl udělen nebyl, je ve výše definovaném smyslu totožný s několika dřívějšími případy, v nichž k udělení došlo; musí mít nejprve povědomost o těchto předchozích případech, jinak nemůže dospět do dalšího argumentačního kroku, tedy do posouzení toho, zda se správní orgán od své dosavadní praxe v posuzovaném případě odchýlil z důvodů právně akceptovatelných či nikoli.
Autorovi samotnému tak již nezbývá, než uzavřít pomyslnou závorku svých názorů a postřehů a zároveň s tím i celý článek...