Přístup k podání žádosti o vízum a regulace počtu podaných žádostí
V posledních letech řeší Česká republika palčivý problém s organizačním zvládnutím a efektivní regulací vysokého náporu potenciálních žadatelů o dlouhodobá víza z některých zemí (jedná se zejména o Ukrajinu, Vietnam, Mongolsko, Moldávii a Rusko).
Ještě v roce 2007 byla situace na nejvytíženějších zastupitelských úřadech (Lvov, Kyjev, Hanoj) pro potenciální žadatele o vízum v řadě ohledů nedůstojná (i několikadenní čekání ve frontě před zastupitelským úřadem na podání žádosti, “organizování“ fronty kriminálními strukturami, nedostatečná informovanost o podmínkách získání víza do ČR apod.).[1] Jen stěží bylo možné tento stav označit za řízenou migraci, ke které se ČR hlásí, dle jasných, transparentních pravidel a ekonomických potřeb státu. Zároveň lze mít vážné pochybnosti o tom, zda byl v uvedených destinacích zajištěn efektivní přístup k podání žádosti o vízum.
Postupně došlo ke zřetelnému zlepšení situace, nicméně řadu kroků, které byly v mezidobí podniknuty, lze považovat za diskutabilní
Jedním z příkladů je zastavení nabírání žádosti o víza k pobytu nad 90 dnů na Velvyslanectví ČR v Hanoji.[2] Tento stav a neumožnění podat žádost o vízum se stal předmětem několika žalob ze strany cizinců směřovaných vůči Ministerstvu zahraničních věcí a vládě.
Cizinci se domáhají poskytnutí soudní ochrany před nezákonným zásahem správního orgánu.[3] Jako občané Vietnamu mohli podat žádost o udělení víza k pobytu nad 90 dnů pouze na zastupitelském úřadě České republiky v Hanoji. Od 21. listopadu 2008, kdy došlo na základě rozhodnutí vlády k ukončení přijímání žádostí o udělení víz na tomto zastupitelském úřadě, tedy nemohli žádost vůbec podat. Tím bylo zasaženo do jejich práva podat žádost o udělení víza a práva na její projednání.
Tyto kauzy se dostali až k Nejvyššímu správnímu soudu, který je vrátil zpět k novému řízení před Městským soudem v Praze. Ten bude muset dle instrukcí Nejvyššího správního soudu „stejně pečlivě vážit ustanovení čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, podle něhož se každý může domáhat stanoveným způsobem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Stěžovatel totiž nenapadal neudělení víza, nýbrž to, že mu nebylo umožněno žádost o udělení víza podat. To, že na udělení víza není právní nárok, přitom nikterak nezpochybnil.
Zdůraznil však, že má právo podat žádost o udělení víza a rovněž má právo na to, aby tato žádost byla projednána. Rovněž tak bude muset soud prvního stupně přihlédnout k ustanovení čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky, které definuje Českou republiku mimo jiné jako demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Dále bude zvažovat, zda-li povinnost České republiky umožnit podávání žádostí o udělení víza cizincům, a to i jinde než v jejich domovské zemi, nevyplývá z nějaké mnohostranné mezinárodní smlouvy.“ [4] Dle dostupných informací nejsou tato řízení dosud skončena.
Dalším opatřením bylo zastavení a následné omezení vydávání dlouhodobých víz u vybraných států. Od 1. dubna 2009[5] byl až do odvolání pozastaven příjem žádostí o víza k pobytu nad 90 dnů za účelem podnikání, zaměstnání a účasti v právnické osobě na zastupitelských úřadech České republiky, či generálních konzulátech České republiky v Thajsku, Vietnamu, Moldavsku, Mongolsku a na Ukrajině. Od 21. září 2009[6] je „u států, kde dlouhodobě trvá vysoká poptávka po pracovním uplatnění v České republice“ (Moldavsko, Mongolsko, Ukrajina, Vietnam Uzbekistán) zavedeno omezené nabírání žádostí.
U každého typu víza jsou stanoveny limity, kolik žádostí může daný zastupitelský úřad přijmout.[7] Z veřejně dostupných zdrojů nelze získat žádné bližší informace k daným limitům, popř. kritériím, na jejichž základě jsou stanoveny. Zůstává otázkou, jak se tyto limity shodují s ustanovením § 56 zákona o pobytu cizinců, které vymezuje zákonné důvody pro zamítnutí žádosti o vízum – překročení limitu jako důvod pro zamítnutí žádosti ustanovení § 56 zákona o pobytu cizinců nezná.[8]
V tomto ohledu je problematické ohánět se tvrzením, že na udělení víza není právní nárok. Pokud žadatel splní všechny náležitosti a není naplněn žádný ze zákonných důvodů pro zamítnutí žádosti, nelze k zamítnutí žádosti využít nějaký další, mimoprávní důvod. Zároveň se lze ptát, zda může usnesení vlády o zastavení nebo omezení vydávání víz “přebít“ ustanovení § 56 zákona o pobytu cizinců a přidat další faktický důvod neudělení víza – překročení limitu.
Existuje zde také riziko rozporu se zárukami garantovanými některými unijními směrnicemi (např. směrnicí Rady 2003/86/ES o právu na sloučení rodiny[9]) v případě, kdy dotyčný cizinec z důvodu neznalosti, resp. neposkytnutí dostatečných informací na zastupitelském úřadu nežádá přímo o dlouhodobý pobyt za účelem sloučení rodiny,[10] ale o dlouhodobé vízum. Neumožnění podání žádosti z důvodu naplnění kvóty by pak mohlo vést k porušení závazků vyplývajících z příslušné směrnice, které tento důvod zamítnutí žádosti neznají, popř. za splnění stanovených podmínek garantují nárokové umožnění pobytu v ČR.[11]
Zmíněná regulace („omezené nabírání“) znamená v konečném důsledku znatelné odlehčení nejexponovanějších zastupitelských úřadů, pokud jde o agendu dlouhodobých víz.[12] Svědčí o tom jednoznačně i statistická data, v roce 2009 došlo oproti roku 2008 k dramatickému poklesu žádostí o udělení víza k pobytu nad 90 dnů ze 71.156 na 26.408 žádostí.[13]
Dále je pak zapotřebí se zamyslet nad fungováním elektronického objednávkového systému Visapoint.
Jedním z návrhů, který ochránce v roce 2008 předložil ministerstvu zahraničí a ministerstvu vnitra v souvislosti se stížnostmi na situaci před některými zastupitelskými úřady ČR v zahraničí, byla možnost sjednávání termínu pohovoru, resp. podání žádosti o vízum prostřednictvím internetového nebo telefonického spojení. Některé zastupitelské úřady i pod vlivem mediální kritiky zavedly callcentra, jejichž prostřednictvím se žadatel musel předem objednat. Tento krok ochránce uvítal, ale následné informace o fungování callcenter naznačily, že tato opatření nebyla dostatečná a neodstranila problémy provázející předchozí praxi.[14] Lze zmínit i soudní spory s ministerstvem zahraničních věcí, které byly ohledně vybírání poplatků callcentry vedeny.[15]
Ochránce tak uvítal spuštění pilotního projektu elektronického objednávkového systému pro podání žádosti o vízum do ČR Visapoint[16] od 1. 6. 2009, který by měl zvýšit efektivitu a komfort vízového procesu (viz ovšem dále). Zdá se však, že ani jeho fungování nebude bezproblémové a nezaručuje, že k podání žádosti o dlouhodobé vízum se dostane každý potenciální zájemce o vízum.
Z tiskové zprávy zveřejněné na webových stránkách MZV je zřejmé, že systém není nastaven tak, aby se k podání žádosti dostali zájemci chronologicky dle okamžiku projevení úmyslu se prostřednictvím systému zaregistrovat k podání žádosti. Pokud je totiž počet žádostí vyčerpán, systém zájemci o podání žádosti volný termín nenabídne. Takový žadatel pak místo toho, aby byl zařazen do pořadníku, musí dále zkoušet štěstí, zda se nějaký termín neuvolní. Rozhoduje tak v lepším případě zřejmě náhoda či vytrvalost.[17]
Zároveň to znamená, že k regulaci počtu žádostí o vízum dochází i faktickými možnostmi, nastavením systému Visapoint, i v těch případech a zemích, u nichž nejsou usnesením vlády stanoveny kvóty pro počty podaných žádostí o dlouhodobá víza.
Považuji za značně problematické, že omezování počtu podaných žádostí o dlouhodobá víza systémem Visapoint nemá explicitní zmocnění v zákoně. Rovněž tak i u zemí, u nichž je počet žádostí regulován usnesením vlády by bylo vhodnější, aby se tak dělo na základě bezprostředního zmocnění v zákoně.
Samotný systém Visapoint by pak měl být nastaven spíše tak, aby se k faktickému podání žádosti o vízum dostali potenciální žadatelé chronologicky dle své snahy o zaregistrování se k podání žádosti. Systém průběžného uvolňování termínů, aniž by byly veřejně dostupné bližší informace k mechanizmu jejich uvolňování, zavdává určité pochybnosti o transparentnosti celého systému. Opět se mohou objevit spekulace o tom, že někdo bude mít tuto informaci předem a ta se poté může stát předmětem výnosného obchodu.
Zmíněné okruhy představují jen část problémů spojených s vízovou politikou České republiky a s její realizací. Zároveň jsem přesvědčen, že pokud český stát k podobným krokům přistupuje, měla by regulace a dramatický pokles počtu žádostí o dlouhodobá víza vést k dalšímu prohloubení zásady zákonnosti a k celkové kultivaci procesní stránky vízového řízení.
Článek vznikl v rámci projektu "Visawatch" Multikulturního centra Praha za podpory CEE Trust.
[1] Viz např. články Marka Pokorného „Česká víza: Stamilionový byznys“, zveřejněný v Deníku dne 13. 12. 2007 (http://www.denik.cz/z_domova/viza20071212.html) či „Ministerstvo konzulát ve Lvově posílí, problémy by měly ustat“ ze dne 14. 12. 2007 (http://www.denik.cz/z_domova/viza_ukrajina20071213.html) a řada článků na Migraceonline.cz
[2] K němuž došlo na základě usnesení vlády ze dne 12. 11. 2008 č. D 1438/2008 (vydanému v režimu důvěrné).
[3] Podle § 82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
[4] Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 4 Aps 7/2009 – 36 (obdobně např. i rozsudek NSS č.j. 8 Aps 5/2009 – 37), dostupné na www.nssoud.cz.
[5] V souladu s usnesením vlády č. 171 ze dne 9. února 2009.
[6] Na základě usnesení vlády č. 1205/2009 ze dne 16. září 2009.
[7] „Mezi navrhovaná opatření patří ukončení úplného zastavení nabírání nových žádostí o udělení víza nad 90 dnů za vybranými účely. Nicméně vzhledem k přetrvávajícím důsledkům hospodářské krize je i nadále nezbytné pokračovat v omezení příjezdu nových zahraničních pracovníků na území České republiky. K omezení by mělo dojít zejména u států, kde dlouhodobě trvá vysoká poptávka po pracovním uplatnění v České republice. Naopak u států, kde se je dlouhodobě nízký zájem o pracovní imigraci do České republiky, není důvod v opatření pokračovat.“, viz usnesení vlády č. 1205/2009 ze dne 16. září 2009.
[8] Srov. zejména § 56 (Důvody neudělení víza) odst. 1 a 2 zákona o pobytu cizinců: „(1) Vízum, s výjimkou víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území z důvodu podle § 33 odst. 3, policie nebo zastupitelský úřad cizinci neudělí, jestliže
a) se cizinec na požádání policie nebo zastupitelského úřadu nedostaví k pohovoru nebo nepředloží ve stanovené lhůtě doklady za účelem ověření údajů uvedených v žádosti o vízum nebo jestliže se i přes provedení pohovoru nebo vyhodnocení předložených dokladů nepodaří tyto údaje ověřit,
b) cizinec vyplní žádost o udělení víza nečitelně nebo neúplně či nepravdivě,
c) je cizinec evidován v evidenci nežádoucích osob,
d) má poznatky o tom, že by náklady spojené s pobytem cizince na území nesla Česká republika,
e) nepředloží náležitosti k žádosti o udělení víza nebo předloží-li padělané nebo pozměněné náležitosti,
f) cizinec v žádosti o udělení víza k pobytu nad 90 dnů za účelem zaměstnání uvede pouze číslo jednací žádosti o vydání povolení k zaměstnání a u kterého úřadu práce o takové povolení požádal a úřad práce toto povolení nevydá,
g) cizinec v žádosti o udělení víza k pobytu nad 90 dnů za účelem podnikání podle zvláštního právního předpisu f) uvede pouze číslo jednací ohlášení živnosti nebo žádosti o udělení koncese a u kterého živnostenského úřadu živnost ohlásil nebo o koncesi požádal, a živnostenský úřad potvrzení o tom, že tento cizinec splňuje všeobecné a zvláštní podmínky provozování živnosti, nevydá,
h) jsou zjištěny skutečnosti uvedené v § 9 odst. 1 písm. a), b), g), h), i) nebo j),
i) jsou zjištěny skutečnosti nasvědčující tomu, že cizinec po skončení pobytu stanoveného vízem neopustí území nebo že vízum hodlá zneužít k jinému účelu, než je uveden v žádosti o udělení víza,
j) před vyznačením víza nepředloží doklad o cestovním zdravotním pojištění po dobu pobytu na území, nejde-li o případy uvedené v § 180i odst. 2,
k) pobyt cizince na území není v zahraničněpolitickém zájmu České republiky nebo je zjištěna jiná závažná překážka pobytu cizince na území,
l) cizinec odmítne poskytnout otisky prstů nebo pořízení obrazového záznamu, nebo
m) cizinec neuhradil pokutu nebo náklady řízení vzniklé v souvislosti s řízením vedeným podle tohoto zákona.
(2) Vízum, s výjimkou víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území z důvodu podle § 33 odst. 3, policie nebo zastupitelský úřad cizinci neudělí, jestliže
a) nesplňuje podmínku trestní zachovalosti (§ 174),
b) doba platnosti jeho cestovního dokladu nepřekračuje dobu pobytu na území podle požadovaného víza nejméně o 90 dnů, nebo
c) v uplynulých 5 letech porušil povinnost stanovenou tímto zákonem, za podmínky, že důsledky neudělení víza budou přiměřené důvodu pro neudělení víza. Při posuzování přiměřenosti policie přihlíží zejména k dopadům tohoto neudělení do soukromého a rodinného života cizince.“
[9] V tomto případě lze ve výjimečných situacích zvažovat i možný zásah do práva na ochranu rodinného života dle čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (viz rozsudek ESLP ze dne 21. prosince 2001 ve věci Sen v. Nizozemsko).
[10] V těchto případech se jedná o klasické formální správní řízení dle části druhé a třetí správního řádu s plnoprávním soudním přezkumem, žádost lze navíc zaslat na zastupitelský úřad, popř. ve stanovených případech na inspektorát cizinecké policie, i poštou, bez limitů daných zmíněnými usneseními vlády, resp. systémem Visapoint.
[11] Např. čl. 6 odst. 1 směrnice 2003/86/ES umožňuje při splnění stanovených podmínek žádost o vstup a pobyt rodinných příslušníků zamítnout pouze z důvodu veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví.
[12] Viz např. i Analýza aktuálního vývoje a problémů v oblasti migrace a postup České republiky v oblasti prevence a potírání nelegální migrace a negativních jevů spojených s migrací, zpracovaná Ministerstvem vnitra (č. j.: MV-27772-19/OAM-2010 ze dne 8. dubna 2010): „…Výrazně se snížily zejména počty zahraničních pracovníků, a to v souvislosti s omezováním výroby následkem hospodářské krize. Nejvýraznější pokles byl zaznamenán v případě státních příslušníků Ukrajiny, Vietnamu a Mongolska. … S ohledem na možná rizika spojená s dopady hospodářské krize na situaci cizinců se řada opatření imigrační politiky v průběhu roku 2009 zaměřovala na předcházení, resp. minimalizaci těchto dopadů. … Jednalo se zejména o omezení příchodu nových zahraničních pracovníků. Od 1. dubna 2009 došlo na vízově nejexponovanějších zastupitelských úřadech České republiky v zahraničí k pozastavení nabírání žádostí o dlouhodobá víza spojená s výkonem ekonomických aktivit. S účinností od 21. září 2009 bylo plošné pozastavení nabírání žádostí zrušeno, nicméně početní omezení nabíraných žádostí o dlouhodobá víza nadále pokračují. Omezené přijímání žádostí o dlouhodobá víza se vztahuje na státní příslušníky Mongolska, Moldavska, Ukrajiny, Uzbekistánu a Vietnamu.“
[13] Zpráva o situaci v oblasti migrace na území České republiky v roce 2009:
Počet žádostí o udělení víza k pobytu nad 90 dnů podaných na ZÚ ČR, porovnání roku 2008/2009
|
Stav roku |
k 31. 12. 2008 |
tj. % |
k 31. 2. 2009 |
tj. % |
Změna oproti předchozímu období |
|
||||
|
v % |
absolutní číslo |
|
||||||||
|
Celkem podáno žádostí |
71 156 |
100,00 |
26 408 |
100,00 |
-62,9 |
-44 748 |
|
|||
|
z toho TOP 10* |
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
Ukrajina |
26 034 |
36,6 |
8 155 |
30,9 |
-68,7 |
-17 879 |
|
|||
|
Rusko |
8 279 |
11,6 |
5 257 |
19,9 |
-36,5 |
-3 022 |
|
|||
|
Spojené státy americké |
2 925 |
4,1 |
2 593 |
9,8 |
-11,4 |
-332 |
|
|||
|
Moldavsko |
4 624 |
6,5 |
918 |
3,5 |
-80,1 |
-3 706 |
|
|||
|
Kazachstán |
881 |
1,2 |
908 |
3,4 |
3,1 |
27 |
|
|||
|
Uzbekistán |
2 607 |
3,7 |
908 |
3,4 |
-65,2 |
-1 699 |
|
|||
|
Mongolsko |
5 453 |
7,7 |
586 |
2,2 |
-89,3 |
-4 867 |
|
|||
|
Čína |
1 298 |
1,8 |
555 |
2,1 |
-57,2 |
-743 |
|
|||
|
Turecko |
496 |
0,7 |
535 |
2,0 |
7,9 |
39 |
|
|||
|
Bělorusko |
802 |
1,1 |
509 |
1,9 |
-36,5 |
-293 |
|
|||
|
|
Vysvětlivka: |
*řazeno podle nejvyšší hodnoty počtu podaných žádostí o vízum v hodnoceném roce |
||||||||
|
|
Poznámka: |
Údaje zpracovány ŘSCP PČR - zdroj EVIC 2 |
||||||||
| |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
[14] Srov. tiskovou zprávu ochránce Činnost callcenter při českých konzulátech ze dne 3. září 2008 (dostupná na www.ochrance.cz): „Některé konzuláty provádějí „objednávání“ žadatelů samy, jiné k tomu využívají soukromé agentury. Využívání externích služeb je odůvodňováno administrativní náročností v případě vysokého počtu podávaných žádostí. Jak ochránce zjistil, činnost soukromých agentur provozujících tuto službu pro české konzulární úřady není vždy transparentní. O společnostech nejsou veřejně přístupné jakékoliv bližší informace. Neexistuje zřejmě ani metodika pro výběr externího provozovatele, realizace této služby se u jednotlivých konzulátů liší, významně se liší i výše poplatků za službu (např. u konzulárního úřadu Lvov jde o 310,- Kč, v případě konzulárního úřadu Hanoj je poplatek stanoven ve výši cca 43,- Kč). Při této netransparentností nelze vyloučit, že pořadníky, které bude taková společnost sestavovat a nad nimiž bude mít kontrolu, bude manipulovat ve prospěch určitých žadatelů. Problematická je i skutečnost, že telefonická registrace, která je podmínkou pro podání žádosti o vízum, je zpoplatněna. Přestože provoz callcentra vyžaduje určité náklady, v tomto případě je poplatek fakticky vybírán za přístup ke správnímu úřadu, což nemá oporu v žádném zákoně. Proces přijímání žádostí a udělování víz by měl primárně zajišťovat stát a pouze v mimořádných situacích, kdy je to z objektivních důvodů nemožné, mělo by být zvoleno výše uvedené řešení (externí subdodavatele) ovšem za předpokladu naprosté transparentnosti celého procesu. Jen tak se dá předcházet korupci. Jedním z možných řešení je například automatizované objednávání prostřednictvím internetu, k němuž přistoupili v některých jiných zemích, a s nímž existují zkušenosti i v českém prostředí (např. při vyřizování občanských či řidičských průkazů apod.).“
[15] Viz např. tiskové zprávy zveřejněné na webových stránkách ministerstva zahraničních věcí, Prohlášení MZV ČR k zamítnutí žalob vietnamských žadatelů o dlouhodobá víza (http://www.mzv.cz/jnp/cz/udalosti_a_media/prohlaseni_a_stanoviska/x2010_07_22_prohlaseni_mzv_k_zamitnuti_vietnamskych_zalob.html) či Prohlášení MZV k rozsudku proti call centru na GK Lvov (http://www.mzv.cz/jnp/cz/udalosti_a_media/prohlaseni_a_stanoviska/x2010_06_21_prohlaseni_mzv_k_rozsudku_proti_call_centru_na_gk_lvov.html). V tomto druhém případě byli stěžovatelé s vrácením poplatku úspěšní, cit. z tiskové zprávy: „Přikázáním povinnosti vrátit žalobcům poplatek za registraci termínu, který nebyl správním poplatkem, nýbrž platbou žadatele provozovateli call centra, bylo de facto rozhodnuto o tom, že za objednání nemá platit zájemce o vízum, nýbrž stát z rozpočtových prostředků, tedy daňový poplatník.“
[17] Srov. tiskovou zprávu MZV Volné termíny v systému VISAPOINT ze dne 15.2.2010, dostupnou na http://www.mzv.cz/jnp/cz/informace_pro_cizince/aktuality/volne_terminy_v_systemu_visapoint.html: „V případě, že systém sám nenabídne termín podání žádosti o vízum k pobytu nad 90 dnů na zastupitelském úřadě České republiky, jsou již všechny volné termíny na měsíc dopředu obsazeny. Počet zájemců o podání žádosti o dlouhodobé vízum v některých státech mnohonásobně převyšuje kapacity konzulárních úřadů. Tuto vysokou poptávku po dlouhodobých vízech, není možné zcela uspokojit. Termíny na jeden měsíc jsou převážně obsazené a lze se objednat pouze vždy na další den, který se v systému uvolní. V každý daný moment je tedy k dispozici pouze nízké množství termínů, které lze vybavit za jeden den.“