Azylový zákon po velké novele
Společný evropský azylový systém
Ústřední myšlenkou SEAS bylo, aby ve všech členských státech Evropské unie platila v zásadě stejná pravidla týkající se mezinárodní ochrany, ať už co do materiálních podmínek přijímání, pravidel řízení, či do obsahu ochrany. Ostatně jedině za takové situace dává smysl tzv. Dublinský systém, který umožnuje podání žádosti o azyl a její posouzení pouze v jednom členském státě a zabraňuje tzv. „asylum shoppingu“. Hlavním nástrojem k uskutečnění záměru sjednocení kritéria pro posouzení potřeby mezinárodní ochrany (dále jen „MO“) a zaručení určité úrovně výhod osobám chráněným MO napříč státy EU byly tři základní směrnice - procedurální směrnice, směrnice o podmínkách přijímání, kvalifikační směrnice – doplněné o Dublinské nařízení a nařízení EURODAC. Budování společného SEAS probíhalo ve dvou fázích; první fáze v letech 1999-2004 spočívala v harmonizaci tzv. minimálních standardů azylové legislativy a zajištění finanční solidarity mezi členskými státy vytvořením Evropského uprchlického fondu. Ve druhé fázi pak došlo k přepracování výše citovaných předpisů jakožto konstrukčních prvků evropského azylového práva. Členské státy, které se samozřejmě do určité míry podílejí na tvorbě směrnic i na evropské úrovni, pak výsledné akty musejí reflektovat v národní legislativě.
Obecně k poslední novele
Jak se dočteme v důvodové zprávě, hlavním podnětem novely zákona o azylu je tedy nezbytnost transpozice přepracovaných evropských směrnic, tvořících slovy zákonodárce „poslední díly skládačky z hlediska tvorby společného azylového systému.1“ Konkrétně bylo touto novelou transponováno zejména o přepracované znění procedurální směrnice a směrnice o podmínkách přijímání a částečně revidované znění Dublinského nařízení. Cílem přepracovaného znění procedurální směrnice je nadále snaha o sjednocení údajně vyšších standardů azylového řízení v členských státech a zavádí tak řadu zpřesnění pojmů, ale i některé nové instituty do řízení. Smyslem směrnice o přijímání je zajistit žadatelům stejné materiální podmínky přijímání žadatelů v členských státech a jasněji stanovit pravidla zajištění (zbavení svobody) žadatelů v průběhu řízení o MO.
Referenčním rámcem pro změnu zákona o azylu ovšem nebyly jen uvedené směrnice, ale i vývoj judikatury v této oblasti.2
Podívejme se tedy blíže na vybrané zásadní změny, kterými zákon o azylu v důsledku novely prošel s účinností od 18. 12. 2015.
Nové pojmy a ustanovení
Novelizovaná úvodní ustanovení, zejména § 2 zákona, nejen zpřesnila ještě některé stěžejní pojmy kvalifikační směrnice jako například definici pronásledování, ale zavádí i další, zcela nové pojmy. Opožděně na kvalifikační směrnici také zákonodárce zřejmě reaguje ustanovením definujícího uprchlíka sur place, tedy osobu, u níž potřeba ochrany vznikne až na místě po opuštění země původu.
Lze velice ocenit, že definice pronásledování je v souladu s kvalifikační směrnicí rozšířena o tzv. pronásledování na kumulativním základě. Jde o situace, kdy jednotlivá jednání původců pronásledování vůči osobě nejsou sice sama o sobě natolik intenzivní, ale v souběhu mohou mít stejný efekt a proto je zákon za pronásledování nově také považuje. Další poměrně pozitivní novinkou je zavedení obecné definice zranitelné osoby. Tento termín v zákoně chyběl a v praxi tak byla identifikace těchto osob v řízení a zacházení s nimi diskutabilní. Zákon nyní nově obsahuje demonstrativní výčet osob, jako například rodiny s dětmi či osoby traumatizované, které jsou zranitelné, a ukládá ministerstvu povinnost takovou osobu identifikovat a poskytnout jí speciální podporu, také jí náleží další práva například ve vztahu k alternativám zajištění či materiálním podmínkám.
Přístup k řízení: úmysl požádat o MO a podání žádosti
Revidované znění procedurální směrnice počítá s koncepcí dvou kroků nezbytných pro zahájení azylového řízení a s tím související vznik práv a povinností a počátek běhu lhůt. Prvním je učinění žádosti, čili projevení úmyslu požádat o MO (s tímto je pak spojena působnost směrnice) a druhým je podání žádosti jako takové. Nově tedy zákon upravuje zmíněné dva kroky - institut „podání žádosti“, který v sobě zahrnuje projev úmyslu požádat o MO, a „poskytnutí údajů k žádosti“.
Nový institut poskytnutí údajů také umožňuje ministerstvu být v konkrétních případech flexibilnější při vymezení okruhu požadovaných údajů, nežli původní formulář žádosti obsažený v nyní již zrušené příloze.
Nepřípustné žádosti, opakované žádosti a konkludentní zpětvzetí, vylučující klauzule
Okruh nepřípustných žádostí zahrnutých v taxativním výčtu v ustanovení §10a se rozšiřuje o případy, kdy cizinec přichází ze země, která je považována za evropskou bezpečnou třetí zemi. Tento termín je zásadní novinkou reagující na procedurální směrnici. Zákon evropskou bezpečnou třetí zemi definuje jako zem, která ratifikovala Ženevskou úmluvu a Evropskou úmluvu o lidských právech, má zákonem upravené azylové řízení a cizinec z jejího území vstoupil do ČR. Pokud žadatel přicestuje z takové země, je jeho žádost považována za nepřípustnou. Aktuálně ministerstvo dle vyhlášky za takové země považuje Moldavsko a Černou Horu. Zajištěna je možnost individuální výjimky, pakliže žadatel prokáže, že pro jeho případ zemi za bezpečnou považovat nelze.
Další důvod nepřípustnosti souvisí s institutem opakované žádosti a další opakované žádosti. V této oblasti doznala dosavadní úprava na úrovni EU významných změn. Důvodem jsou dlouhodobé potíže s opakovanými žádostmi, které tvořily až 50 % podaných žádostí o MO, zejména ve vztahu k omezení oprávnění setrvat na území státu v průběhu posuzování opakované žádosti, či možnosti vyřízení této žádosti ve zrychlené proceduře.
Nově se připouští jedna opakovaná žádost, kterou se cizinci umožní uvést nové skutečnosti, které by odůvodnily odlišné posouzení případu. Další opakované žádosti nicméně podléhají speciálním, z hlediska dopadu na právní postavení žadatele jiným a přísnějším procesním ustanovením. Ministerstvo nejprve posuzuje přípustnost opakované žádosti. Nejsou-li u takové osoby zjevně dány nové skutečnosti svědčící o pronásledování či vážné újmě udělení MO, bude řízení zastaveno a doručuje se zjednodušeným způsobem. Případná žaloba proti tomuto rozhodnutí nemá ze zákona odkladný účinek a není s ní spojeno oprávnění setrvat na území po dobu řízení. Pro účely zajištění také platí, že se na takového žadatele nahlíží jako na cizince (neuplatní se tedy ustanovení přijímací směrnice o zajištění). Změkčující § 4 umožňuje z důvodů hodných zvláštního zřetele žádost posoudit jako přípustnou (typicky situace, kdy by bylo možné udělit humanitární azyl).
Nově zákon řeší nedostatek součinnosti ze strany žadatele - tedy případy, kdy se nedostaví na pohovor nebo neposkytne požadované informace - zastavením řízení. Tato situace je nyní kvalifikována jako konkludentní zpětvzetí žádosti.
Novela také rozšiřuje důvody neudělení MO o „spáchání zvlášť krutého činu, i když byl údajně spáchán s politickým cílem mimo území“. Nicméně je nadále otázkou, zda se aplikace tohoto ustanovení nemůže dostat do rozporu s čl. 1 F písm. a) Ženevské úmluvy, která vylučuje udělení MO z důvodu předchozí trestné činnosti žadatele pouze v případech „spáchání vážného nepolitického zločinu“.
Délka lhůty na vydání rozhodnutí
Novela přinesla do předpisu několik změn týkajících se lhůt pro vydání rozhodnutí. Na jednu stranu lze ocenit, že rozhodování o nepřípustnosti žádosti zákonodárce zalhůtoval deseti dny. Méně pozitivně se ale jeví nové lhůty pro vydání rozhodnutí o mezinárodní ochraně ve standardních, tedy meritorních řízení.
Odbor azylové a migrační politiky ČR byl dlouhodobě kritizován za bezdůvodné prodlužování lhůt v azylových řízeních (ze strany OPU např. zde), kdy právě u důvodných azylových žádostí často standardní lhůta 90 dnů nebyla dodržena a byla prodlužována bez jakéhokoliv odůvodnění na v podstatě neomezenou dobu. Podle novelizovaného ustanovení se výrazně prodlužuje lhůta na vydání rozhodnutí z původních 90 dní na 6 měsíců, kterou lze ve zvlášť složitých případech prodloužit až na 18 měsíců. Zákonodárce tak využil prodloužení „základní“ lhůty na maximum, které směrnice připouští. Je ale otázkou, zda je tato nová úprava přiměřená migračním poměrům v ČR. Směrnice horní hranici 6 měsíců stanoví s ohledem na členské státy, jejichž úřady vyřizují daleko vyšší počet žádostí, než ty české. Těžko tak můžeme hovořit o srovnatelných situacích, které by odůvodňovaly stejnou délku řízení i v naší úpravě.3
Za zcela zásadní je ale třeba považovat to, že ministerstvo v návaznosti na procedurální směrnici nově bude smět řízení přerušit na určitou dobu, kdy je situace v zemi původu nestabilní. Jinými slovy zákon dává možnost oficiálně „čekat“ s vydáním rozhodnutí, podle toho, jak se bude vyvíjet situace v zemi původu. Ačkoliv důvodová zpráva hovoří o tom, že tohoto institutu bude využíváno výjimečně, znění zákona tak opětovně nechává diskreci na samotném ministerstvu. Na stranu druhou díky směrnici je i v takových případech rozhodnutí zalhůtováno úplným maximem 21 měsíců.
Soudní přezkum: odkladný účinek, lhůta na vydání rozhodnutí
Obecně nadále platí, že žaloba podaná proti rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany má odkladný účinek. V novele byla využita směrnicí předvídaná možnost vyloučit odkladný účinek v taxativně vymezených případech rozhodnutí o mezinárodní ochraně, např. u některých tzv. zjevně nedůvodných žádostí, o který je pak třeba individuálně žádat společně s podáním žaloby (pozdější podání návrhu na přiznání odkladného účinku tak nebude zřejmě možné na rozdíl od jiných správních žalob).
Procedurální směrnice ve svém čl. 46 odst. 10 umožňuje členským státům stanovit maximální lhůty pro soudní přezkum rozhodnutí ve věcech MO. Novela této možnosti využívá jen zčásti (obecné „zalhůtování“ rozhodování soudů ve věcech MO tedy nadále neupravuje), když pro případy, kdy je žadatel omezen na osobní svobodě, stanoví soudům lhůtu 60 dní na rozhodnutí s možností prodloužení.
Právo na opravný prostředek
Procedurální směrnice ve svém čl. 46 odst. 3 stanoví, že žadatel má právo na účinný opravný prostředek. Soud bude přihlížet k aktuální situaci v době jeho rozhodování (nikoli ke dni rozhodnutí správního orgánu) a půjde o úplné skutkové a právní posouzení. Vzhledem k tomu, že české správní soudnictví je postaveno na kasačním principu, změna požadovaná procedurální směrnicí je z obecného pohledu nevhodná a nesystémová. Český zákonodárce tento rozpor vyřešil tak, že ponechal původní právní úpravu, zároveň však s odkazem na § 75 a § 52 soudního řádu správního (soud může provést i jiné, než navržené důkazy), § 78 (vázanost správního orgánu právním názorem vyjádřeným v zrušovacím rozhodnutí) a judikaturu dovodil, že současný právní stav odpovídá požadavkům směrnice na plnou jurisdikci soudního přezkumu. Zákonodárce nicméně připouští, že jde o prozatímní stav, a do budoucna nevylučuje stanovení výjimky z kasačního principu při rozhodování o MO. Je ovšem otázkou, zda je tím aktuálně uspokojivě naplněn požadavek směrnice na ex nunc posouzení skutkové a právní stránky, včetně posouzení potřeby mezinárodněprávní ochrany. Z důvodové zprávy vyplývá, že si je zákonodárce možného nedostatku současné úpravy velmi dobře vědom.
Nová úprava zajištění
Zákon v § 46a a § 47 nyní komplexně upravuje zajištění žadatele o MO podle požadavků přijímací směrnice a Dublinského nařízení. Cílem je omezit dosavadní nadužívání tohoto institutu jen na případy, kdy je to nezbytně nutné. Je nově stanovena povinnost předně využít alternativních, tzv. „zvláštních opatření“. Novela vymezuje jasněji důvody zajištění v souladu s přijímací směrnicí. Na stranu druhou novela ale také rozšiřuje výčet důvodů, pro které je možné žadatele o mezinárodní ochranu zajistit, například pokud žadatel neposkytuje ministerstvu v řízení „nezbytnou součinnost.“ Pokud jde o důvod zajištění uvedený v případě důvodného podezření, že by žadatel mohl představovat nebezpečí pro bezpečnost státu a veřejný pořádek, nedošlo k definici neurčitého pojmu „veřejný pořádek“ a jeho vymezení tak je i nadále ponecháno na judikatuře, což je i dle NSS i ESLP v souladu s požadavky zákonnosti omezení osobní svobody podle čl. 5 odst. 1 EÚLP.4 Nově je nicméně doplněna definice vážného nebezpečí útěku, která umožní ministerstvu již bez problémů zajišťovat osoby předávané na základě Dublinského nařízení, pokud se již vyhnuli provedení přemístění, nebo vyjádří pouhý úmysl rozhodnutí o přemístění do odpovědného členského státu nerespektovat. V praxi tak lze očekávat zajištění de facto všech žadatelů o azyl, u kterých bude shledána odpovědnou za posouzení žádosti jiná země než ČR.
Zranitelné osoby zásadně zajištěny být nemohou. Zákon sice vylučuje také zajištění osob mladších 18 let, ale pokud jsou zajištěni jejich rodiče, pobývají v zařízení společně s nimi.
Změny odrážejí i vývoj judikatury v oblasti zajištění cizinců a žadatelů o MO. Nová úprava v § 46 odst. 4 vychází v první řadě z výše uvedeného rozsudku C-534/11 - Arslan, který řeší situace, kdy o mezinárodní ochranu žádá cizinec, který již je zajištěn za účelem správního vyhoštění v režimu návratové směrnice. SDEU v odpověď na předběžnou otázku NSS konstatoval, že se na cizince poté, co požádá o MO, neuplatní návratová, nýbrž přijímací směrnice. Pokud však v konkrétním případě bude důvodné podezření, že cizinec žádost podal jen proto, aby se vyhnul správnímu vyhoštění, zůstane i nadále cizinec v režimu návratové směrnice.5 Podle nové úpravy tedy ministerstvo do 5 dnů od podání žádosti o MO rozhodne o případném tzv. přezajištění v režimu azylového zákona. Podle rozhodnutí C-357/09 Kadzoev se však doba zajištění v režimu návratové směrnice a přijímací směrnice vzájemně nemohou započítat, protože se neshodují v účelu zajištění, což je promítnuto do druhé věty tohoto ustanovení.
Jednorázové dotace
Novela zavádí v § 84 odst. 2 zákona o azylu jednorázovou dotaci na rozvoj obcím, kde se nacházejí azylová zařízení. O její výši rozhoduje vláda a poskytuje ji ministerstvo vnitra.
Závěr
I přesto, že bylo novelou azylového zákona změněno na 200 ustanovení, a že jde o klíčové téma domácí i evropské veřejné diskuze, se novela zákona o azylu do povědomí veřejnosti příliš nedostala. Na senátní půdě se novela dočkala ostré kritiky ze strany senátorů Elišky Wagnerové a Václava Lásky. Směřovala zejména vůči pozměňovacím návrhům poslanců, které, ač neprošly připomínkovým řízením, významně zasáhly do zákona o pobytu cizinců. Předmětem kritiky byla ale i výrazně delší lhůta na vydání rozhodnutí o MO, neúplná transpozice směrnice v požadavcích na úplný soudní přezkum ex nunc, zvolení varianty transpozice neumožnit právnímu zástupci zasáhnout do průběhu pohovoru s žadatelem o MO či zrušení automatického odkladného účinku u kasační stížnosti. Nelze však opominout i některé vstřícnější změny, například „nadstandardní“ zpřístupnění pracovního trhu žadatelům o MO již po 6 měsících od poskytnutí údajů k žádosti v části novelizující zákon o zaměstnanosti, přestože dle Přijímací směrnice může tato doba činit až 9 měsíců. Nezbývá než uzavřít, že ačkoli část změn vychází z potřeby sladit národní úpravu s požadavky evropského práva, došlo k celkovému zpřísnění úpravy až na hranici minimálních standardů směrnic. Při pohledu na postoj České republiky k otázce poskytování mezinárodní ochrany nevyznívá přísný tón novely příliš překvapivě. Nakolik se však nastoupená cesta restriktivního přístupu k cizincům České republice vyplatí, ukážou následující měsíce.
[1] Důvodová zpráva k zákonu č. 314/2015 Sb., Obecná část, bod 1.2, odst. 2)
[2] Konkrétně důvodová zpráva zmiňuje nutnost provedení rozsudku Soudního dvora EU (SDEU) ve věci C-534/11 Arslan. Z judikatury NSS například usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Azs 6/2010 ze dne 25. 11. 2011 ke zjevně nedůvodným žádostem, rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 3 Azs 6/2011 ze dne 6. 3. 2012 o zastavení řízení pro nepřípustnou opakovanou žádost nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Azs 17/2013 ze dne 16. 12. 2013 k otázce veřejného pořádku.
[3] Viz například agregovaná data Eurostatu k počtu žádostí o azyl podaných v jednotlivých členských státech v roce 2015: http://ec.europa.eu/eurostat/tgm/refreshTableAction.do?tab=table&plugin=1&pcode=tps00191&language=en
[4] Viz např. rozsudek NSS ze dne 17. září 2013, č. j. 5 Azs 13/2013, k výkladu pojmu „zákon“ pro účel naplnění požadavku zákonnosti omezení osobní svobody dle čl. 5 odst.1 EÚLP
[5] Viz bod 63. rozsudku:„Směrnice Rady 2003/9/ES ze dne 27. ledna 2003, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl, a směrnice 2005/85 nebrání tomu, aby byl státní příslušník třetí země, který po svém zajištění na základě článku 15 směrnice 2008/115 podal žádost o mezinárodní ochranu ve smyslu směrnice 2005/85, ponechán v zajištění na základě ustanovení vnitrostátního práva, jestliže se po individuálním posouzení všech relevantních okolností ukáže, že tato žádost byla podána pouze s cílem pozdržet nebo zmařit výkon rozhodnutí o navrácení a že je pokračování zajištění objektivně nutné k tomu, aby se dotyčný nemohl definitivně vyhnout svému navrácení.“