Novela návratové směrnice – nejlepší zájem dítěte stále v nedohlednu?

Nejlepší zájem dítěte jako mezinárodně právní standard ochrany dětí

Jedním ze základních kamenů ochrany práv dítěte je koncept nejlepšího zájmu dítěte („best interests of the child“), jenž je zakotven jak na úrovni mezinárodního práva (čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte), tak na úrovni práva unijního (zejm. čl. 24 odst. 2 Charty základních práv Evropské Unie). Úmluva o ochraně práv dětí, jež patří mezi světově nejrozšířenější právně závazný instrument mající za cíl ochranu a dodržování práv dětí[1], řadí princip nejlepšího zájmu mezi jeden ze čtyř klíčových principů ochrany dětských práv.[2]  V praxi se princip nejlepšího zájmu projevuje tak, že ve všech případech, kdy je rozhodováno o právech dítěte, musí být jeho nejlepší zájem prioritou (nezávisle na tom, zda je toto rozhodování činěno veřejnými nebo soukromými zařízeními sociální péče, správními nebo zákonodárnými orgány). Velké důležitosti nabývá tento princip v případech migrujících dětí, jelikož v podstatě ukládá státům povinnost, aby, ať už se jedná o přijetí hostitelskou zemí či o návrat do země původu, byl nejlepší zájem dítěte nejvyšší prioritou.[3]

 

Princip nejlepšího zájmu v právu Evropské unie

Principy plynoucí z Úmluvy o právech dítěte si osvojilo nejen unijní právo, ale také judikatura Soudního dvora Evropské unie. A to i přes to, že Evropská unie, jakožto entita odlišná od státu, nemůže být smluvní stranou Úmluvy. Vysvětlení tohoto markantního vlivu a průniku ustanovení Úmluvy do práva unijního pramení jednak z té skutečnosti, že všechny členské státy EU ratifikovaly Úmluvu o právech dítěte, vychází však také ze samotného ustanovení primárního práva, kdy čl. 6 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii stanoví, že Evropská unie spočívá na obecných zásadách unijního práva (tj. psané i nepsané principy vyplývající z ústavních tradic společných členským státům), které by měly doplňovat primární právo a poskytovat vodítko pro jeho interpretaci. Ve prospěch této dikce hovoří i judikatura Soudního dvora[4], dle které jakákoliv povinnost vyplývající z členství státu v EU by neměla být v rozporu se závazky členských států vyplývající z národních ústav a mezinárodních lidskoprávních instrumentů.

Jestliže tedy všechny členské státy ratifikovaly Úmluvu o právech dítěte, pak je Unie zavázána dodržovat principy a ustanovení Úmluvy, a to alespoň ve vztahu k těm oblastem, které spadají do unijních kompetencí.[5]   Signifikantním důkazem prozařování ustanovení Úmluvy do unijního práva je ustanovení Listiny základních práv Evropské unie, a to konkrétně čl. 24 odst. 2, jenž je přímo inspirován ustanovením o nejlepším zájmu dítěte dle čl. 3 odst. 1 Úmluvy. Nejlepší zájem dítěte se pak objevuje v četné škále sekundárního unijního práva včetně návratové směrnice.

 

Zajištění nejlepšího zájmu dítěte v návratovém řízení

Návratová směrnice upravuje společné normy a postupy, které jsou v členských státech používány při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (čl. 1 návratové směrnice), jakož i procesní ochranu těchto osob vyplývající z mezinárodních i unijních lidskoprávních závazků. Současně směrnice přiznává členským státům právo přemístit (vyhostit) nelegální migranty z území Unie jakožto prostředek zabezpečení veřejného pořádku a vnitřní bezpečnosti členských států.

Návratová procedura je pro dítě velmi stresujícím a těžko snesitelným postupem, přičemž ke zmírnění jejích dopadů na psychiku a celkové zdraví dítěte může napomoci dodržování principu nejlepšího zájmu dítěte, který by měl prostupovat všemi fázemi návratového procesu. Všichni aktéři procesu by v duchu tohoto principu měli, jak v době přijetí rozhodnutí (o navrácení, o vyhoštění) tak při jejich výkonu (např. zajištění za účelem vyhoštění), brát v potaz nejlepší zájem konkrétního dítěte a umožnit mu vyjádřit se ke všem rozhodnutím, která se ho týkají.[6]

Návratová směrnice představuje řadu záruk reflektujících princip nejlepšího zájmu dítěte i další práva dětí, která vyplývají z unijních a mezinárodních lidskoprávních instrumentů, přičemž pamatuje i na specifickou úpravu práv dětí bez doprovodu. Tyto záruky jsou závazné a aplikovatelné na všechny děti až do dovršení osmnáctého roku.[7]

Samotný koncept nejlepšího zájmu dítěte je explicitně zmíněn ve směrnici čtyřikrát, z toho jednou v jejím odůvodnění, přičemž, jakožto pojem abstraktní, není ve směrnici blíže konkretizován. Ustanovení čl. 5 písm. a), že při provádění směrnice členské státy náležitě zohlední nejvlastnější (také „nejlepší“) zájem dítěte, je potvrzením obecného cíle směrnice vyjádřeného již v čl. 1, dle kterého jsou členské státy povinny používat ustanovení směrnice v souladu se základními lidskými právy a mezinárodními závazky. Další ustanovení zmiňující nejlepší zájem dítěte se váže k právům dětí bez doprovodu, kdy čl. 10 stanoví, že: „Před rozhodnutím o vydání rozhodnutí o navrácení v souvislosti s nezletilou osobou bez doprovodu se zajistí pomoc ze strany vhodných subjektů jiných než orgánů vykonávajících navrácení, a to s řádným přihlédnutím k nejvlastnějšímu zájmu dítěte“. Směrnice tak reflektuje potřebu zvýšené ochrany a péče o tyto děti, které se na unijním území ocitly bez doprovodu rodičů či jiných dospělých osob, které by za ně byly odpovědné. Zatímco výše uvedené reflexe nejlepšího zájmu dětí nevyvolávají přílišnou kritiku, jiná je situace u zajištění nezletilých osob v rámci návratového řízení.

 

Zajištění nezletilých osob v návratovém řízení

Nezletilé osoby bez doprovodu a rodiny s nezletilými dětmi lze dle čl. 17 odst. 1 návratové směrnice zadržet pouze v případě, že neexistuje jiná možnost, a na co nejkratší dobu. Povinnost použít zajištění nezletilých osob jakožto krajní prostředek je potvrzením zásady proporcionality vyjádřené již v čl. 15 odst. 1 návratové směrnice. Zajištění nezletilých osob jakožto krajní prostředek vyžaduje od členských států, aby upřednostňovaly alternativní řešení a aby se k zajištění nezletilých dětí uchylovaly pouze v nejzávažnějších případech. Ve stejném duchu hovoří relevantní judikatura Evropského soudu pro lidská práva[8], dle které musí být při rozhodování o zajištění dítěte brán v potaz jeho nejlepší zájem, přičemž je třeba se zabývat otázkou, zda existují méně drastické varianty pro dítě, než je zajištění, a v případě kladné odpovědi jim dát přednost. Recentní praxe[9] členských států však ukazuje, že tyto nerespektují charakter zajištění dětí jakožto nejkrajnějšího řešení, ale naopak se k tomuto institutu uchylují i v případech, kdy jsou dostupná alternativní řešení.

V případě zajištění rodin čl. 17 odst. 2 návratové směrnice vyžaduje, aby členské státy poskytly těmto rodinám samostatné ubytování zajišťující přiměřené soukromí. Jedná se o reflexi čl. 20 odst. 1 Úmluvy, dle kterého má dítě dočasně nebo trvale zbavené svého rodinného prostředí právo na zvláštní ochranu a pomoc poskytovanou státem. Směrnice dále přiznává zajištěným nezletilým osobám možnost provozovat volnočasové aktivity včetně her a odpočinkových činností přiměřených jejich věku, jakož i přístup ke vzdělání (v závislosti na délce pobytu, viz čl. 17 odst. 3). 

Citlivé postavení nezletilých osob bez doprovodu je reflektováno i v ustanovení týkající se zajištění, přičemž čl. 17 odst. 4 stanoví, že „nezletilé osoby bez doprovodu jsou v rámci možností ubytovány v zařízeních, které mají k dispozici personál a vybavení zohledňující potřeby jejich věku“. V rámci tohoto ustanovení lze najít také poslední z explicitně uvedených odkazů na nejlepší zájem dítěte, který unijní zákonodárce zakomponoval do textu směrnice, přičemž čl. 17 odst. 5 stanoví, že nejlepší zájem dítěte musí být v souvislosti se zajištěním nezletilých osob, které mají být vyhoštěny, zvažován v první řadě.

 

Kritický pohled na institut zajištění dětí z důvodu jejich migračního statusu

Ačkoli zajištění dětí na základě migračního statusu jich samotných či jejich rodičů je mezinárodním právem, jakož i mnohými mezinárodními a nevládními organizacemi striktně odmítáno, přičemž je prosazován názor, že je toto počínání v přímém rozporu s principem nejlepšího zájmu dítěte a jednoznačným porušením práv dětí[10] , stále je tato praxe široce rozšířena v mnoha členských státech Evropské unie, kdy pouze několik států se uchyluje k alternativním řešením.

I když v době přijetí Úmluvy nebyl do jejího textu inkorporován explicitní zákaz detence dětí v migračních procesech, v pozdějších letech Výbor OSN pro práva dítěte blíže objasnil další standardy, které by měly být dodržovány při aplikaci ustanovení Úmluvy. K aplikaci čl. 37 písm. b), dle kterého je povinností smluvní států zajistit, aby „žádné dítě nebylo nezákonně nebo svévolně zbaveno svobody“, přičemž „zatčení, zadržení nebo uvěznění dítěte se provádí v souladu se zákonem a používá se pouze jako krajní opatření a na co nejkratší možnou dobu,“ se Výbor vyjádřil v tom smyslu, že detence dětí na základě migračního statusu jejich či jejich rodičů představuje porušení práv dětí a zásadní rozpor s principem nejlepšího zájmu dítěte.

Tento závěr by, dle názoru autorky, měla respektovat také relevantní legislativa Evropské unie, a to z toho důvodu, že zásady v Úmluvě obsažené (zejm. princip nejlepšího zájmu dítěte) jsou součástí unijního práva jakožto obecných zásad práva Unie, a to i přesto, jak bylo výše poznamenáno, že Evropská unie sama není smluvní stranou Úmluvy. Pakliže se k tomuto tvrzení přidá skutečnost, že všechny členské státy jsou smluvními stranami Úmluvy, nelze dojít k jinému závěru, než že musí Unie ustanovení Úmluvy plně respektovat. Závaznost principu nejlepšího zájmu dítěte pro členské státy posiluje navíc fakt, že je tento princip inkorporován do primárního práva EU v čl. 24 odst. 2 Listiny základních práv Evropské unie.

Na základě výše uvedených skutečností, lze dojít k závěru, že ustanovení návratové směrnice, ve které unijní zákonodárce umožňuje členským státům využívat institut zajištění dětí pro případ jejich navracení, představuje porušení ustanovení primárního práva, jakož i obecných zásad práva Unie. Lze si všimnout také kontradiktorního charakteru jednotlivých ustanovení návratové směrnice, kdy na jedné straně je „hojně“ prosazován nejlepší zájem dítěte, na druhé straně je tento zájem „pošlapán“ aplikací institutu zajištění na nezletilé osoby, který ač má být dle směrnici využíván pouze jako „krajní prostředek“, je stále v praxi členských států často využíván, a to i přes dostupná alternativní řešení.

 

Novela návratové směrnice

Zajištění migrujících dětí bylo terčem ostré kritiky při přijímání návratové směrnice v roce 2008, přičemž u unijních orgánů lze spatřovat v řešení této otázky jistou ambivalenci. Na jedné straně Evropský parlament apeluje na Komisi, aby podpořila členské státy v ukončení praxe detence nezletilých osob pro účely migračních řízení a k přijímání alternativních řešení, které umožní těmto dětem zůstat pohromadě se svými rodinnými příslušníky.[11]Na straně druhé stojí Evropská komise, která institut zajištění dětí v případě migračních procesů zcela nezavrhuje, přičemž prosazuje jeho využití pouze ve výjimečných případech, jakožto krajní opatření a na nejkratší možnou dobu.[12] Z návrhu na novelizaci návratové směrnice ostatně vyplývá, že Komise si stojí za výše prezentovaným názorem, když prosazuje zachování institutu zajištění nezletilých osob, a navíc zpřísňuje obecné podmínky detence, čímž ignoruje dlouhodobé snahy nejen Rady Evropy a dalších mezinárodních organizací, ale také jednoho z unijních orgánů učinit konec detenci dětí pouze z důvodu jejich migračního statutu. V současné době zůstává tedy na členských státech samotných, aby zavedly zákaz zajištění dětí v migračních procesech a dostály tak svým závazkům.