Narození cizince není zvláštním důvodem k vydání pobytového oprávnění

Úvod

Narození z pohledu práva představuje významnou skutečnost. Tím spíše, jde-li o narození cizince a s tím související úpravu jeho pobytu na území. I cizinec narozený na území zde musí pobývat v souladu právními předpisy. Narození cizince a z toho vyplývající důsledky z hlediska úpravy jeho pobytu jsou svým významem důležité nejen ve vztahu k  dočasnému přechodnému období následujícím bezprostředně po narození, ale případně i pro to, aby se dítě následně stalo držitelem příslušného pobytového oprávnění, na základě kterého zde bude mít upraven pobyt po delší časový úsek. Může se jednat o vízum k pobytu, povolení k dlouhodobému či trvalému pobytu. Postačuje však samotné narození k tomu, aby dítě získalo takové oprávnění k pobytu, anebo musí být rovněž splněny nějaké jiné podmínky?

V tomto ohledu je pro účely příspěvku klíčové, zda podmínkou vydání oprávnění k pobytu narozenému cizinci je tzv. společné soužití narozeného dítěte s rodičem, jsou-li oba cizinci, konkrétně občany států mimo Evropskou unii. Nelze totiž odhlédnout od toho, že v životě nastávají situace, kdy soužití nebude možné realizovat. K tomu může dojít, rozejdou-li se rodiče, ale i z důvodů na vůli cizinců nezávislých, například je-li rodič narozeného cizince dlouhodobě hospitalizován či ve výkonu trestu odnětí svobody apod. Zde rodič nemusí ani pozbýt úmysl žít společně s dítětem. Pouze to z nějakých objektivních důvodů nebude možné. To však může představovat problém, pokud byla pro dítě podána žádost o stejný druh pobytového oprávnění, jakým disponuje právě rodič, se kterým dítě fakticky pobývat nemůže. Je tedy s ohledem na současnou právní úpravu nutné v rámci řízení o žádosti narozeného dítěte zabývat se existencí společného soužití cizinců – rodiče a dítěte?

Narození cizince a vydání pobytového oprávnění

Úprava pobytu narozeného cizince v zákoně o pobytu cizinců^[1] se na první pohled zdá být jednoznačná. Ze systematického hlediska zákonodárce od začátku platnosti zákona koncipoval tuto úpravu odděleně, tj. v samostatné hlavě. Konkrétně se jedná o Hlavu V, ve které se však nachází toliko dvě ustanovení (§ 88 a § 89). První z nich řeší jednak přímo ze zákona přechodnou úpravu pobytu cizince od jeho narození a současně možnost další legalizace pobytu formou některého z druhů oprávnění pobytu (vízum, dlouhodobý či trvalý pobyt), o které musí být požádáno ve lhůtě 60 dnů.^[2] Druhé upravuje náležitosti takové žádosti (cestovní doklad, rodný list a někdy i doklad o pojištění).  

Pro ilustraci lze uvést, že pokud oba rodiče – cizinci pobývají na území například na základě povolení k dlouhodobému pobytu, bude pro narozené dítě typicky podána rovněž žádost o dlouhodobý pobyt. V případě, že zde jeden z rodičů má povolen dlouhodobý pobyt a druhý rodič pobyt trvalý, bude „s největší pravděpodobností“ podána pro dítě žádost o trvalý pobyt. S největší pravděpodobností proto, že rodič, který je držitelem povolení k trvalému pobytu, nemusí z nějakého důvodu žít společně s narozeným dítětem. Druhý rodič, disponující dlouhodobým pobytem a žijící s dítětem, proto může požádat pro dítě o takový druh pobytu, jakým disponuje on sám.

Praxe ministerstva přitom ukazuje, že ministerstvo podmiňuje udělení pobytového oprávnění právě společným soužitím rodiče a narozeného dítěte, přestože tato podmínka výslovně u úpravy pobytu narozeného dítěte stanovena není. Jinými slovy samotné narození by nebylo zvláštním důvodem pobytového oprávnění. Na druhou stranu se dle autora tohoto příspěvku lze jak v potvrzeních o podání žádosti k pobytu pro narozené dítě, tak i v protokolech o seznámení s podklady rozhodnutí setkat právě s konstatováním, že žádost o povolení byla podána dítětem prostřednictvím zákonného zástupce jako cizincem narozeným na území dle § 88 zákona o pobytu cizinců a odkaz na jiné ustanovení zákona a tam uvedené podmínky v nich chybí. Zákonní zástupci tak ani nemusí tušit, že se na ně dle ministerstva vztahuje podmínka společného soužití, a toto se dozví až ze samotného rozhodnutí. Již v minulosti se přitom k této otázce nepřímo vyjádřila judikatura, která měla opačný názor.^[3]

Teprve nedávno se Městský soud v Praze touto situací zabýval přímo a jednalo se právě o případ, kdy pouze jeden z rodičů měl povolen trvalý pobyt, druhý disponoval povolením k dlouhodobému pobytu (oba rodiče tak měli na území oprávnění k pobytu). Soud konstatoval, že v případě žádosti narozeného cizince o udělení povolení k trvalému pobytu se aplikuje § 88 ve spojení s § 66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců. Podle § 66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců se povolení k trvalému pobytu bez podmínky předchozího nepřetržitého pobytu na území vydá cizinci, který o vydání tohoto povolení žádá jako nezletilé dítě cizince, jenž na území pobývá na základě povolení k trvalému pobytu, je-li důvodem žádosti společné soužití těchto cizinců na území. Jinými slovy i u narozeného cizince je vyžadováno splnění podmínky společného soužití s rodičem. Soud tak přisvědčil ministerstvu ohledně provázanosti Hlavy V (pobyt narozeného cizince) s úpravou povolení pobytu, která se nacházela v jiné hlavě zákona.

V posuzované věci se soud věnoval situaci, kdy byla prostřednictvím zákonného zástupce podána za narozeného cizince žádost o vydání povolení k trvalému pobytu. V žádosti bylo jako účel pobytu uvedeno – narození na území ČR. V době narození, resp. podání žádosti rodiče dítěte pobývali na území na základě povolení k trvalému pobytu (otec) a povolení k dlouhodobému pobytu (matka). U otce však bylo zahájeno řízení o zrušení platnosti povolení z důvodu jeho odsouzení k nepodmíněnému trestu odnětí svobody v délce 4 let.^[4] U dítěte proto dle ministerstva nebylo prokázáno, že se jedná o společné soužití narozeného dítěte s otcem, tj. s rodičem, který pobývá na území na základě uděleného povolení k trvalému pobytu. Dítě žilo ve společné domácnosti pouze s matkou, která má na území povolen dlouhodobý pobyt.^[5] Za dítě měla být proto podána žádost o dlouhodobý pobyt, nikoli trvalý. Žádost dítěte tak ministerstvo zamítlo s odkazem na § 75 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců (ve znění do 14. 8. 2017), dle kterého v řízení nejsou potvrzeny důvody uvedené v žádosti o povolení k trvalému pobytu podle § 66 nebo nejsou splněny podmínky podle § 67 nebo § 68.

Argumentace ministerstva vycházela z toho, že žádost o pobyt pro narozené dítě nepředstavuje speciální druh žádosti, přičemž tento úmysl byl jednoznačný již v původním znění zákona o pobytu cizinců (existoval zde totiž výslovný odkaz mezi jednotlivými hlavami zákona). Zákon tak neumožňuje „samostatně“ podat žádost o oprávnění k pobytu. Stanovuje, o jaké druhy žádostí může zákonný zástupce dítěte požádat, a tyto druhy pobytu jsou upraveny v příslušných částech zákona. Podmínky těchto žádostí se proto řídí ustanoveními dle příslušných pobytových oprávnění. V případě žádosti o udělení trvalého pobytu pro narozené dítě se jedná o podmínku v § 66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců, tj. společné soužití cizinců. Dle ministerstva přitom není podstatné, jak subjektivně cizinci vnímají odloučení, ani zda se jedná o situaci dočasnou či trvalou. Podstatné je, zda je či není objektivně možné realizovat společné soužití, které ministerstvo ztotožňuje s žitím ve společné domácnosti. Proti těmto závěrům stála argumentace opírající se o vývoj úpravy po roce 1999, přičemž zákon o pobytu cizinců v § 88 výslovně nestanoví podmínku společného soužití cizinců. Postupem ministerstva došlo bez opory v zákoně k rozšíření podmínek, přestože se systematicky jedná o samostatnou úpravu včetně vlastní úpravy náležitostí žádosti, úprava je proto úplná. Zákon tak odlišuje případy dětí narozených na území od dětí, které mají teprve na území vstoupit.

Soud proto přistoupil k výkladu zákona a shledal, že nelze vycházet pouze ze systematiky zákona, ačkoli úprava pobytu narozeného dítěte je upravena zvlášť.^[6] Zabýval se proto tím, co zákonodárce touto úpravou zamýšlel, přičemž v souladu s názorem ministerstva konstatoval, že původním úmyslem zákonodárce nebylo koncipovat narození jako samostatný důvod pobytového oprávnění, neboť existovalo přímé propojení (odkaz) mezi jednotlivými hlavami zákona. V průběhu času došlo sice k vypuštění odkazu, nicméně změny zákona měly umožnit narozenému dítěti disponovat stejným druhem pobytu, jako byl u jeho zákonného zástupce. Současně byla výslovně přijata úprava trvalého pobytu pro cizince, který je dítětem cizince, jenž na území pobývá na základě povolení k pobytu, je-li důvodem žádosti společné soužití těchto cizinců, tj. dnešní § 66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců. Ke změnám tak docházelo zejména kvůli komplexnější úpravě druhů pobytových oprávnění, nikoli s úmyslem koncipovat nový důvod k vydání pobytového oprávnění, tzn. narození cizince na území. I po vypuštění výslovného odkazu tak provázanost zůstala zachována.

Soud se neztotožnil ani s tím, že by úprava byla záměrně úplná, neboť absentují vlastní způsoby rozhodnutí o žádosti, tj. například důvody jejího zamítnutí.^[7] V této souvislosti odmítl jako neodůvodněný i doktrinální názor, dle kterého zákon nestanoví žádný důvod pro zamítnutí žádosti, snad s výjimkou zastavení řízení pro nedoložení náležitostí, neboť cílem úpravy je vydání povolení i v případě, kdy rodina nesplňuje podmínky pro získání povolení (například dostatečné příjmy).^[8] Absence důvodů zamítnutí naopak dle soudu potvrzuje původní úmysl zákonodárce nekoncipovat narození jako samostatný důvod pobytového oprávnění. Dle autora tohoto příspěvku není rovněž možné odhlédnout například od situace, pokud by se cizinec narodil předčasně mimo území České republiky, například v rámci krátkodobého zahraničního pobytu (výletu) zákonných zástupců na území sousedního státu, přestože oba zákonní zástupci pobývají oprávněně na území České republiky. Bylo by nelogické dovozovat rozlišné podmínky pro vydání samotného povolení dětí jenom proto, že se někteří rodiče stihli ze zahraničí vrátit s dítětem na cestě a jiní nikoli.^[9]

Městský soud odmítl i názor Nejvyšší správního soudu v rozsudku ze dne 28. 5. 2015, č.j. 1 Azs 55/2015 – 46, ve které sice bylo shledáno, že oprávnění k pobytu narozeného dítěte neodvozuje nárok na udělení povolení od společného soužití, nicméně v daném případě se soud věnoval primárné jiné věci (ochraně před nečinností) a tento názor nebyl nijak odůvodněn.^[10]  

Rozsudek městského soudu tak lze shrnout do závěru, že pokud by zákonodárce takto důležitou skutečnost, jako je narození dítěte na území, považoval za samostatný důvod vydání oprávnění k pobytu, výslovně by tak učinil. Místo toho byl jeho původní úmysl zcela opačný a nelze dovodit, že by se tento úmysl v důsledku změn zákona v průběhu času změnil. Narození dítěte na území proto nepředstavuje zvláštní důvod pro vydání pobytového oprávnění.

V rozsudku se soud toliko výslovně zabýval vydáním povolení k trvalému pobytu dle § 88 odst. 3 ve spojení s § 66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu a vývojem této právní úpravy. Je otázkou nad rámec tohoto příspěvku, jak budou vývoj a provázanost posouzeny například u povolení k dlouhodobému pobytu, u kterého došlo po 23. 11. 2005 k podstatným změnám v souvislosti s úpravou dlouhodobého pobytu za účelem společného soužití na území (§ 42a) na základě transpozice směrnice EU o právu na sloučení rodiny, kde úmysl zákonodárce byl do značné míry „potlačen“ evropským právem.

Posouzení úmyslu společného soužití a dočasnosti překážky

Výše uvedený závěr soudu tvoří podstatnou, nikoli jedinou důležitou část jeho rozhodnutí. Následně se totiž soud zabýval neméně důležitým posouzením splnění podmínky v § 66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců, tj. společného soužití za situace, kdy rodič dítěte nemohl (po určitou dobu) s dítětem žít; v tomto případě z důvodu výkonu trestu odnětí svobody. K tomu je nutné uvést, že rodič zde nepozbyl úmysl být se svým dítětem, jako by tomu mohlo být třeba za situace dobrovolné odluky rodičů, kdy rodič naopak nemusí jevit zájem realizovat soužití či se dokonce s dítětem vídat. Nutno doplnit, že pro ministerstvo však nehrálo roli, jak subjektivně vnímali situaci rodiče a dítě, resp. její dočasnost. Pouze, že otec s dítětem nežil a nebyl schopen se o dítě starat. Naopak matka mohla za dítě podat žádost o dlouhodobý pobyt, kterým ona sama disponovala. Zde však soud za pravdu ministerstvu nedal.

Vyšel z judikatury týkající se výkladu pojmu společného soužití a nutnosti soustředit se na to, zda soužití s rodičem (důvod žádosti) se shoduje se skutečným záměrem. Je pak na ministerstvu, aby případně vyvrátilo tvrzený důvod žádosti. Současně společné soužití nemusí nutně probíhat již v době podání, resp. rozhodování o žádosti.^[11] Dle soudu v tomto ohledu nelze jednak odhlédnout od úmyslu vést společné soužití a současně případné dočasnosti překážky soužití (například typicky pobyt ve vězení, hospitalizace, atd.).

Samotné konstatování, že objektivně soužití nelze v době rozhodování ministerstva realizovat, proto dle soudu není dostatečné. V  posuzované věci navíc nebylo dle dosavadních zjištění (historie věznění otce) možné vyvrátit, že do doby nástupu výkonu trestu otce již téměř rok probíhalo společné soužití a ministerstvo zároveň nijak neposoudilo dočasnost překážky věznění. Soud uzavřel, že dočasný pobyt rodiče ve vězení, aniž by sám tuto dočasnost blíže upřesnil, není sám o sobě důvodem pro závěr, že mezi rodičem a dítětem neexistuje společné soužití ve smyslu § 66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců.     

Závěr

Je nasnadě, že rodiče narozeného cizince preferují pro něj získání výhodnějšího druhu pobytového oprávnění. Tím spíše má-li jeden z rodičů dokonce pobyt trvalý. Jasná úprava podmínek k získání pobytu pro dítě, tj. jeho budoucí právní ukotvení, od kterého se odvíjí řada dalších skutečností, by proto měla být žádoucí s ohledem na právní jistotu těch, kterým je zákon určen. Z rozsudku městského soudu je zřejmé, že nelze vycházet pouze z formálního pobytového statusu rodičů, což sice pochopitelně nelze dávat k tíži dítěte, na druhou stranu to ani nijak nepopírá možnost dítěte získat na území „nižší“ pobytové oprávnění druhého z rodičů. Spíše než výkon trestu odnětí svobody rodiče, kdy lze řízení o žádosti dítěte přerušit s ohledem na možnost zrušení pobytu rodiči, budou závěry soudu užitečné v případech, kdy před narozením dítěte dojde k rozchodu rodičů, přičemž jeden z rodičů může území i dočasně opustit. To má významný dopad i na úmysl realizovat společné soužití. Na druhou stranu v řadě případů nelze odhlédnout od trvající vůle členů rodiny realizovat soužití, přestože mohou na základě nějaké okolnosti po určitou dobu pobývat na jiném místě. Na ministerstvo toto sice klade zvýšené nároky v rámci posouzení okolností, musí však vzít tyto v potaz.

Judikatura:

- rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 22. 5. 2018, č.j. 8A 6/2015-45

- rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 16. 2. 2015, č. j. 15A 90/2013-52

- rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2015, č.j. 1 Azs 55/2015 – 46

- rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2018, č.j. 5 Azs 306/2017-24

- usnesení Ústavního soudu ze dne 3. 8. 2015, sp. zn. IV. ÚS 2020/15

Ostatní:

- ČIŽINSKÝ, Pavel. Cizinecké právo: práva a povinnosti cizinců a jejich rodinných příslušníků při vstupu a pobytu na území ČR, jejich zaměstnávání a podnikání, zdravotní pojištění a sociální zabezpečení, řízení a provozování vozidla, přístup ke vzdělání a studiu, rodinné soužití s cizinci, mezinárodní ochrana/azyl, státní občanství. Praha: Linde Praha, 2012. ISBN 978-80-7201-887-1.

^[1] Zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“).

^[2] Viz důvodová zpráva k § 88 a § 89 zákona o pobytu cizinců, dostupná z http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=3&ct=204&ct1=0, dle které: „Ustanovení řeší problematiku pobytu cizince, který se narodil na území tak, aby tento cizinec od okamžiku narození měl zákonem dočasně upraven pobyt ze zákona. V rámci tohoto pobytu ze zákona pak lze tomuto cizinci legalizovat pobyt formou  některého z druhu pobytu podle návrhu zákona.“ 

^[3] Například Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 5. 2015, č.j. 1 Azs 55/2015 – 46 , konstatoval, že žádost o povolení k trvalému pobytu podle § 88 odst. 3 zákona o pobytu cizinců neodvozuje nárok na udělení povolení od společného soužití nezletilého cizince a jeho zákonného zástupce, nýbrž pouze od povolení zákonného zástupce narozeného cizince. Jinými slovy tuto podmínku zákon nestanoví.

^[4] Za této situace bylo namístě, aby ministerstvo řízení o žádosti narozeného dítěte přerušilo a vyčkalo, jak dopadne řízení o zrušení platnosti pobytu otce, neboť se jednalo o předběžnou otázku, viz například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2015, č.j. 1 Azs 55/2015 – 46, a usnesení Ústavního soudu ze dne 3. 8. 2015, sp. zn. IV. ÚS 2020/15, dle kterého je i rozhodné, že k tomuto zpochybnění došlo ještě před podáním žádosti o trvalý pobyt.

^[5] Soud nicméně z evidence historie věznění osob u otce zjistil, že počátek jeho věznění měl nastat až téměř rok po narození dítěte, společné soužití a jeho relevanci proto nebylo možné pro vydání pobytového oprávnění dítěti vyloučit.

^[6] Pro srovnání slovenská úprava pobytu narozeného cizince v § 62 zákona č. 404/2011 Z.z., o pobyte cudzincov a o zmene a doplnení niektorých zákonov, je v tomto ohledu provázanější a výslovně odkazuje na udělení jednotlivých druhů pobytů  - tj. prechodný pobyt na účel zlúčenia rodiny, resp. trvalý pobyt.

^[7] Soud odkázal na rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 16. 2. 2015, č. j. 15 A 90/2013-52, ve kterém krajský soud naopak chybějící způsob rozhodování o žádosti považoval za relevantní pro konstatování, že ministerstvo postupuje správně, pokud posuzuje žádost v intencích nejen § 88 odst. 3 zákona o pobytu cizinců, ale i § 66 odst. 1 písm. d).

^[8] viz ČIŽINSKÝ, Pavel. Cizinecké právo, Praha: Linde, 2012, str. 235.

^[9] Již uvedená slovenská úprava v § 62 zákona č. 404/2011 Z.z., o pobyte cudzincov a o zmene a doplnení niektorých zákonov, zde výslovně hovoří o možnosti rodiče požádat o udělení pobytu pro dítě, které se narodí jak na území Slovenska, tak i členského státu Evropské unie.

^[10] Soud se opřel i o usnesení Ústavního soudu ze dne 3. 8. 2015, sp. zn. IV. ÚS 2020/15, dle kterého: „Má-li dojít k revizi (odejmutí) trvalého pobytu cizince, jehož je žadatel o trvalý pobyt potomkem, je přerušení řízení o žádosti stěžovatelky o povolení k trvalému pobytu logickým důsledkem zkoumání podmínky uvedené v ustanovení § 66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců.“

^[11] Podrobněji viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 2. 2018, č.j. 5 Azs 306/2017-24, shrnující dosavadní argumentaci krajských soudů.