Investice do integrace: aktivity státní správy v oblasti začleňování cizinců v roce 2008

Galeje nejsou tam, kde se kope krumpáčem... Galeje jsou tam, kde údery krumpáče nemají smysl, nespojují toho, kdo kope, se společenstvím lidí.

(Antoine de Saint-Exupéry, Země lidí)

Koncem roku 2008 žilo v České republice oficiálně 438 301 cizinců[1]. Proces začleňování do české společnosti představuje pro každého řadu výzev, žádá jistou práci (nebo ještě lépe spolupráci) jak od nich samotných, tak od místních občanů a státních institucí. Z rukou státní správy přitom vychází celkové nastavení podmínek tohoto procesu, jehož smyslem je předcházet a zamezovat sociálním konfliktům, podporovat vzájemné soužití. Zkoumané vládní vize a dlouhodobé priority na poli integrace jsou představeny v dokumentu nazvaném Aktualizovaná Koncepce integrace cizinců z roku 2006 (dále jen Aktualizovaná Koncepce)[2]. V ní vytyčená opatření se na základě ročních koncepcí měla realizovat v politikách jednotlivých resortů a ideálně i místních správ, a to do konce roku 2008 (nebo průběžně). Promítněme si proto na následující stránky obraz toho, jakým způsobem se stát skutečně k otázce integrace cizinců stavěl. Jak a kolik investoval do integrace cizinců během roku 2008? A byly stanovené záměry uskutečněny?

Scénář integrace cizinců v roce 2008

Na první pohled se scénář z roku 2008 příliš nemění. Stejně jako v předchozích letech bylo usnesením vlády[3] rozhodnuto o uvolnění částky 25 milionů korun ze státního rozpočtu na integraci cizinců. Proběhlo obdobné rozdělení financí jednotlivým ministerstvům a Českému statistickému úřadu[4], sledovaly se shodné klíčové cíle: znalost českého jazyka, ekonomická soběstačnost, orientace cizince ve společnosti a vztahy cizince se členy majoritní společnosti[5].

Jako jediná zásadní změna se jeví převod koordinace integračních aktivit z Ministerstva práce a sociálních věcí (MPSV) na Ministerstvo vnitra (MV)[6]. Co tato záměna znamená pro obecný přístup k integraci cizinců? Když v roce 2004 došlo k protichůdné výměně koordinátora, argumentovalo se nutností zohlednit při integraci především sociální stránku procesu. Nynější přesun zdůvodňuje Helena Dluhošová z Odboru azylové a migrační politiky MV snahou „o zpětné propojení imigrační a integrační politiky a  zajištění efektivního řízení legální migrace do ČR  i na ně přímo navazujících integračních opatření“[7]. Z jedné věty zatím těžko vyvozovat konkrétní podobu změn v přístupu k migrantům. Důležité nicméně je, aby tato politika znamenala opravdu soustředění se na efektivitu integrace, aby neopomíjela dříve vyzdvihovanou sociální oblast a aby se nestávala například po vzoru Nizozemska[8] restriktivnější.

Při ještě bližším záběru na realizaci integrace v roce 2008 navíc vystupují další rozdíly oproti předešlým rokům[9]. Celkové finanční investice reálně klesly, neboť většina ministerstev nevyužité peníze vrátila do rozpočtu. Ministerstva zdravotnictví (dále MZd), vnitra (MV), průmyslu a obchodu (MPO), školství, mládeže a tělovýchovy (MŠMT) a ministerstvo místního rozvoje (MMR) nevyužila dohromady bezmála pět milionů korun, tedy pětinu přidělených prostředků. MV a MŠMT to zdůvodňují nedostatečnou efektivitou neschválených projektů. Také zveřejněných informací o realizovaných aktivitách ubylo, čímž se kontrola stává obtížnější. Oproti předchozím zprávám je současná Zpráva o realizaci Koncepce integrace cizinců v roce 2008 a návrh dalšího postupu (dále jen Zpráva) chudší o přehledně zveřejněné plnění jednotlivých opatření, o informace z krajů a měst či o projekty podpořené unijními fondy. Omezuje se na výčet činností resortů, a nechává tak další analýzy a interpretace na čtenářích. Část z nich proto zaznívá níže v textu – nejprve jsou shrnuty aktivity ministerstev v rámci čtyř zmíněných klíčových oblastí a posléze nastíněna situace v krajích, obě se zaostřením na problematiku zaměstnávání[10].

Role ministerstev v podpoře znalosti českého jazyka

Podle Aktualizované Koncepce má první souhrn opatření za cíl „podpořit znalost českého jazyka ze strany cílové skupiny cizinců, a to prostřednictvím legislativního zakotvení podmínky znalosti českého jazyka jako podmínky pro udělení trvalého pobytu“[11]. Odpovídající novela zákona byla přijata a dílčí kroky více méně splněny[12]. Druhou stranou věci zůstává přístup cizinců k přípravným kurzům jazyka, neboť se zdá, že z rozšířené formulace cíle vymizela polovina textu, která stanoví: „vytvořit podmínky pro výuku českého jazyka pro cizince, na které se již nevztahuje povinná školní docházka“[13]. Zatímco obligatorní zkouška z jazyka je financována státem, kurzy si cizinec hradí sám, a tak v případě nedostatku prostředků je odkázán na bezplatné projekty neziskových organizací, drahé komerční kurzy či bezesporu náročné samostudium. 

Soustředíme-li se nyní na finanční příspěvky takovým aktivitám, pak v roce 2008 podpořilo MŠMT celkovou částkou 1 588 000 Kč jedenáct projektů, konkrétně na multikulturní vzdělávání, výuku českého jazyka pro cizince i provádění studií či seminářů k tématu vzdělávání cizinců. Pouze na jazykové vzdělávání tak MŠMT přispělo 1 249 000 korunami, což v průměru představuje 19 Kč pro dítě a 2 Kč pro dospělého cizince. Těm druhým slouží ještě projekty podpořené MPSV, ale i ty se pohybují v řádu několika korun na osobu[14]. O reálné podpoře cizince přitom vlivem geografické nerovnováhy v nabídkách kurzů navíc zásadně rozhoduje lokalita bydlení.

Zaostřeno na ekonomickou soběstačnost?

Druhý předpoklad integrace spočívá v úspěšném zapojení cizinců do pracovního trhu. Z formulace v Aktualizované Koncepci[15] vyplývají konkrétní kroky mající směřovat k oné ekonomické nezávislosti: omezení formalit pro zaměstnance i zaměstnavatele a postupné nabývání práv pro ty, kteří se zde již pracovně uplatnili. Legislativně obsáhla MPSV a MV tyto požadavky v novele zákona o zaměstnanosti, přičemž například uzákonění ochranné lhůty představuje jeden z kroků pro postupné odstraňování existujících závislostí cizinců na svých zaměstnavatelích. Zároveň bylo Ministerstvem práce a sociálních věcí vypsáno dotační řízení pro projekty zaměřené na zranitelné skupiny migrantů, dále na poradenství, aktivity pro usnadnění vstupu na pracovní trh a na rozvoj vztahů cizinců s majoritní společností. Celkově bylo podpořeno 22 projektů částkou 10 800 000 Kč. Pro orientační představu se v průměru jednalo o vydanou částku  zhruba 27 Kč na jednoho cizince.

Nicméně, dochází opravdu těmito prostředky k podpoře soběstačnosti cizinců? Je-li určitými zákroky formálně zjednodušován přístup na český pracovní trh, nemělo by se dbát i na kvalitu zaměstnaneckých vztahů, na konkrétní praktiky v rámci legislativního rámce? Tyto otázky nutně vyvstávají na mysli, uvažujeme-li nad mírou stávající závislosti zahraničního pracovníka na zaměstnavateli vinou nastavených legislativních podmínek a nad kauzami kolem vydávání víz či kolem jednání mnohých zprostředkovatelských agentur. Ty vycházejí z nedostatků a možností zneužívání ve státní správě, a proto je to opět stát, kdo je povinen je napravit a zamezit jim. V reakci na téma problematičnosti agenturního zaměstnávání argumentuje Helena Dluhošová[16] z Ministerstva vnitra nově přijatými vládními usneseními k řešení odhalených nedostatků. Ty ukládají mimo jiné vytvoření návrhu legislativních změn ke zvýšení spoluodpovědnosti zaměstnavatele za řešení situace cizince[17] a také vymezení okruhu prací, které agentury práce mohou zprostředkovávat formou dočasného přidělení k výkonu práce.

Ale zpět ke sledovanému roku 2008: jak vypadala podpora v oblasti zaměřené primárně na praktickou pomoc tehdy? Především plynula projektům z příspěvků MPSV a v menší míře MŠMT (integrační kurzy). Dlouhodobě se oproti rokům minulým  podpora příliš neměnila ani po obsahové, ani po finanční stránce a celkově čítala 4 961 000 Kč[18], tzn. v průměru 13,7 Kč pro každého dospělého cizince. S tím vyvstává i otázka, zda a nakolik je s takovými prostředky možno docílit viditelných dopadů a zlepšení v pracovní oblasti.

Životy těch „jiných“

Přístup k informacím o české společnosti a rozvíjení vzájemného dialogu představují dvě zbývající prioritní mety. S ohledem na první cíl – usnadnit cizinci orientaci ve společnosti - většina ministerstev publikovala či aktualizovala na internetu informace o příslušné tematice v různých jazykových mutacích[19]. Společně měla být zpracována koncepce orientačních kurzů do české společnosti pro cizince, což se naopak nestalo. Podle slov pana Kepky[20] z Odboru azylové a migrační politiky MV byl tento úkol přetransformován a posunut v realizaci na Integrační centra, neboť je za nejdůležitější považováno uskutečňování těchto kurzů v praxi. V září či říjnu 2009 proběhnou setkání s pracovníky těchto center a posléze bude sepsán manuál pro jednotlivé oblasti jejich činností (výuky jazyka a socio-kulturního minima, poradenství atd.). Dodejme, že vzhledem k faktu, že se řada center bude otevírat teprve v následujících letech[21], bude tento posun do praxe ještě trvat.

K poslednímu prioritnímu cíli, tedy k rozvíjení vzájemného dialogu, měla přispět podpora Ministerstva kultury. To v roce 2008 přerozdělilo částku 2,5 milionu korun mezi 24 kulturních, náboženských a/či vzdělávacích projektů[22]. Vedle toho použila MPSV, MV a MZd část prostředků na prohlubování interkulturních dovedností svých pracovníků. Konkrétní částku či dokonce podíl na jednoho úředníka těžko dopočítat, neboť náklady uvedeny nebyly.

Integrace na lokální úrovni

„Koncepce integrace cizinců počítá od svých počátků s aktivní rolí lokální úrovně“[23]. Tato věta uvádí v Aktualizované Koncepci souhrn dalších opatření[24] a podněcuje v člověku zájem o ověření tohoto počtu a míry činorodosti. Zejména poté, co tamtéž zaznívají slova o nepřipravenosti místní správy vzhledem k sílící koncentraci zahraničních dělníků v řadě průmyslových center[25], či když na dotaz po chybějícím přehledu činnosti krajů ve zprávě za rok 2008 mohlo MV jen doporučit vyhledat si je na příslušných webových stránkách krajů a měst. Překvapivě se tyto informace o využití veřejných prostředků nenacházejí ani tam. Ve většině případů je komplikované i zjišťování jakýchkoliv informací pro cizince či o integračních projektech a kontaktů na osoby zodpovědné za danou oblast[26]. Koordinaci začleňování cizinců zahrnují kraje často do sociálních služeb či do širokého spektra záležitostí romských a jiných národnostních menšin, azylantů a cizinců, přičemž v důsledku této situace není příslušnými pracovníky mezi jednotlivými cílovými skupinami mnohdy ani rozlišováno[27].

Vlastní projekty krajů se objevují zřídka, aktivity se omezují v lepším případě na podporu neziskových organizací a sdružení, nebo pouze na zprostředkovávání informací a záštitu kulturních akcí. V kraji Karlovarském, Královéhradeckém, Libereckém, Moravskoslezském, Plzeňském, Středočeském, Ústeckém a na Vysočině nevypsali loni žádné dotační programy na integraci cizinců. Konkrétní situace a „akčnost“ regionu nekoresponduje s počtem cizinců v kraji, spíše reflektuje vlastní iniciativu. Podíváme-li se na tři kraje s největším počtem cizinců, pak dva (Středočeský a Ústecký kraj) neuskutečňují žádné aktivity v tomto směru a třetí, Praha, vyhlašuje programy jednak na kulturní a vzdělávací projekty menšin a dále na publikační činnost propojující tematicky cizineckou komunitu s hlavním městem. I tak v přepočtu na kvantitativní hlediska činila podpora v minulém roce 675 000 Kč, tedy pouhých 5 korun na jednoho cizince v Praze. Na ještě zásadnější otázku, zda právě tyto oblasti představovaly a představují nejdůležitější aspekty integrace a tudíž prioritu města, z magistrátu hlavního města Praha neodpověděli.

Druhý záběr na ekonomickou soběstačnost

Vraťme se ještě jednou k výše nastíněnému obrazu praktik zneužívání zahraničních pracovníků. Do jaké míry se angažují jednotlivé kraje proti takovému jednání? Kolik se investuje do prevence a poradenství cizincům? Zatímco jeden kraj poskytuje 680 000 Kč, jiný nedává nic. První situace se odehrála v Pardubickém kraji, kde díky tamním grantům zajišťuje nezisková organizace Most pro lidská práva veškeré služby související s integrací cizinců, včetně pracovního poradenství. V roce 2008 uskutečnili integrační kurzy, poradenské centrum a projekt práce a bydlení pro cizince. Na druhém pólu figurovalo devět krajů. Tři kraje se svými integračními aktivitami pohybovaly mezi zmíněnými extrémy. Například hlavní město Praha se dlouhodobě soustřeďuje na kulturní akce, v pracovně-právní oblasti tedy nebyl podpořen jediný projekt. Ve Středočeském kraji nemají specifické projekty a zatím ani neziskové organizace, které by je vedly. Zahraniční pracovníci z průmyslových oblastí jako například Mladá Boleslav jsou proto odkázáni například na pražské organizace. Jižní Morava se obdobně jako Praha věnuje spíše kulturnímu dialogu, podpořila nicméně Charitou provozované Multikulturní centrum pro cizince, které slouží i jako poradna pro otázky zaměstnávání. Činnost neziskové organizace Multikulturního centra v Českých Budějovicích byla podpořena přispěním Jihočeského kraje.   

Identicky jako v přístupu vlády, i valná většina krajských správ volí před prevencí systém léčby (pokud vůbec nějakou aktivitu kraje v tomto ohledu vykonávají). Moravskoslezský či Zlínský kraj přímo uvádějí, že svými aktivitami reagují na požadavky a potřeby podřízených institucí či přímo cizinců. „Ze strany obcí a poskytovatelů [sociálních služeb] jsme však dosud nezaznamenali zvýšenou potřebnost řešit problémy spojené s integrací cizinců“, uvedla tisková mluvčí Moravskoslezského kraje Šárka Vlčková[28]. Jinou situaci však zažili loni v Plzni. Magistrátem města byl iniciován (a Ministerstvem vnitra podpořen) projekt Integrace cizinců na úrovni samosprávy města Plzně ke zvládnutí tamního krizového vývoje. Naléhavými důvody bylo, podle Heleny Dluhošové z Ministerstva vnitra, „skokové zhoršení situace ve městě v důsledku masivního přílivu zahraničních pracovníků do průmyslových zón ve městě (17 % cizinců z ekonomicky aktivních obyvatel města) s řadou negativních efektů vedoucích ke zhoršení vztahů mezi místními obyvateli a cizinci“[29]. Projekt se proto zaměřoval na mapování a zlepšování stávající nepřehledné situace v oblasti pracovní migrace a jeho jednotlivé kroky v první etapě zahrnovaly vzdělávací kurzy (jazykové, integrační i komunikační pro cizince, úředníky i policisty), monitoring a výzkumy skutečné situace, intervenční a terénní práce i propagační aktivity. Při pohledu na situaci cizinců v jednotlivých krajích se proto nabízí otázka, zda je  nutné vyčkávat i jinde až do vyhrocení situace?

Závěr

Konec roku 2008 doprovázel strach z ekonomické krize a s tím spojená kriminalizace cizinců v médiích. „[E]konomický diskurz zobrazující cizince jako pracovní sílu ... prosakuje především ve formě přesvědčení, že v okamžiku, kdy cizinci ztratí práci v ČR, měli by zemi opustit. Jejich hodnota je hodnotou zboží, jenž se v momentě, kdy je nepotřebujeme k práci, stává bezcenným“[30], analyzuje mediální argumentaci Lenka Šafránková Pavlíčková. Označení bezcenný, nebo dokonce nebezpečný a nepřátelský (v napjatých dobách) nejvíce vypovídají o vnitřních konfliktech a opomíjených aktivitách na poli společenského soužití. Patří k nim legislativní nedostatky (sociální a právní nejistota cizinců, malý důraz na kvalitu zaměstnaneckých vztahů atd.), obecně těžká vymahatelnost práva a korupce, absence vyvážené veřejné diskuse o migraci a integraci, chybějící vzájemná komunikace. Taková situace se pro některé cizince snadno stane Exupéryovými galejemi.

Napříč textem se na různých rovinách projevovalo, jak se státní správa stavěla k integraci cizinců během roku 2008. Jaká je výsledná bilance? Postupné krácení finanční podpory (jakoby se vládní naděje upíraly již jen na unijní fondy), průměrný příspěvek 52 korun na začleňování každého cizince (tedy o 12 Kč méně než předešlý rok), zásahy spíše v kritických momentech než preventivní a soustavná práce, deklarovaná nemožnost poskytování dotací jednotlivými resorty obcím a krajům na výkon samostatných projektů a preference neformální spolupráce. Ač vláda vyzývá kraje k zaujímání aktivní role, reálně se tak stává spíše ve výjimečných případech. Situace přitom silně závisí na vlastní iniciativě krajských úředníků nebo na působení lokálních neziskových organizacích a statutárních měst. Rozhodující je samozřejmě kvalita a efektivnost práce, ale finanční investice a výčty uskutečněných kroků také odhalují existující tendence.

A jaké jsou vyhlídky do budoucna? Lze očekávat větší pozornost a podporu směřovanou sociálním otázkám a v tomto případě integraci cizinců? Pohled do následující koncepce dává jistou naději, alespoň co se týče finanční podpory projektům: 23 512 500 tis. Kč[31]. Bohužel jen do té doby, než si nevěřící člověk počty zkontroluje a zjistí, že zkratka tis. se v textu objevuje nedopatřením.   

Článek vznikl v rámci projektu "Kvalitními informacemi ke kvalitní integraci" Multikulturního centra Praha za podpory Evropského fondu pro integraci státních příslušníků třetích zemí.

Zdroje:

Aktualizovaná Koncepce integrace cizinců (2006). Přijata usnesením vlády ČR č. 126 ze dne 8. února 2006 ke Koncepci integrace cizinců v roce 2005. Dostupné online:
http://www.cizinci.cz/files/clanky/324/KIC_aktualizovana.pdf, staženo 31.7.2009

Cizinci v ČR, Český statistický úřad. Dostupné online na:
http://www.czso.cz/csu/cizinci.nsf/kapitola/uvod, citováno 31.7.2009

Chahrokh, Haleh: „The Netherlands: Discrimination in the name of integration. Migrants´ rights under the Integration Abroad Act“, ENARgy, August 2008. Dostupné online na:
http://cms.horus.be/files/99935/MediaArchive/pdf/
ENARgy_08_2008_version_EN_final.pdf , staženo 31.7.2009

Cvejnová, Jana (a kol.) (nedat.): „Metodika přípravy ke zkoušce z českého jazyka pro žadatele o trvalý pobyt (úroveň A1)“. Dostupné online na:
http://cestina-pro-cizince.cz/uploads/Dokumenty/cest_pro_ciz_final.pdf, staženo 31.7.2009

Kočárková, Eva (2009): „Kolik investoval český stát do integrace cizinců? Přehled za rok 2007“. Dostupné online na:
https://migraceonline.cz/e-knihovna/?x=2148499, citováno 31.7.2009

Pavlíčková Šafránková, Lenka (2009): „Otevření Pandořiny skřínky: mediální obraz cizinců pracujících v ČR“. Dostupné online na:
https://migraceonline.cz/e-knihovna/?x=2192178, citováno 31.7.2009

Zpráva o realizaci Koncepce integrace cizinců v roce 2007 a návrh dalšího postupu (2008). Přijata usnesením vlády ze dne 17. března 2008 č. 259 ke Zprávě o realizaci Koncepce integrace cizinců. Dostupné online na:
http://www.cizinci.cz/files/clanky/487/usneseni17032008_opr.pdf, staženo 31.7.2009

Zpráva o realizaci Koncepce integrace cizinců v roce 2008 a návrh dalšího postupu (2009). Přijata usnesením vlády ze dne 16.2.2009 č. 183 ke Zprávě o realizaci Koncepce integrace cizinců v r. 2008. Dostupné online na:
http://www.cizinci.cz/files/clanky/537/usneseni16022009.pdf, staženo 31.7.2009