Vliv vízové politiky na obraz České republiky a EU na Ukrajině

Vízová politika se dotýká většiny obyvatel Ukrajiny. Asymetrie v povinnosti žádat o vízum je Ukrajinci vnímána jako nová, tentokrát ne železná, ale papírová opona mezi Ukrajinou a Evropskou unií.

Cílem tohoto článku je zhodnotit pověst evropských a českých konzulárních úřadů na Ukrajině. Článek vychází zejména z analýzy ukrajinských medií, názorů ukrajinských expertů a politiků. Dalším zdrojem informací jsou diskuse pod články v elektronických médiích.

Zkoumané období je časově vymezeno na jedné straně rokem 2008, kdy vstoupila v platnost Dohoda o usnadnění vízového režimu a červnem 2010 na straně druhé, největší důraz je kladen na rok 2009, kdy byla problematiky v ukrajinských mediích často diskutována.

Formální rámec

V současné době (léto 2010) je vízová politika Evropské unie, a tedy i České republiky[1], vůči Ukrajině postavena na třech zásadních dokumentech – facilitatční dohodě (Dohoda o usnadnění vízového režimu), readmisní dohodě[2], a Vízovém kodexu, který vstoupil v platnost 1. 4. 2010.

Ukrajina dlouhodobě usiluje o zrušení vízového režimu ze strany EU. Evropská unie v roce 2009 sice Ukrajině neformálně přisoudila mezi zeměmi Východního partnerství privilegované postavení, to s sebou ovšem neneslo konkrétní plán zrušení vízové povinnosti.

Evropský parlament, který je nejaktivnějším advokátem liberalizace vízového režimu mezi institucemi EU, ve své rezoluci z konce února 2010 zdůraznil, že „i když bylo dosaženo pokroku, stávající dohoda o zjednodušení vízového styku by měla být znovu přezkoumána s ohledem na dlouhodobé cíle“ a vyzval Radu, aby pověřila Komisi přezkumem této dohody ve spolupráci s ukrajinskými orgány tak, „aby mohl být vypracován podrobný plán pro dosažení bezvízového styku s Ukrajinou, jakož i pro dosažení střednědobého cíle zrušení stávajících poplatků za víza.“[3] V červnu 2010 proběhlo v Lucemburku setkání Rady pro spolupráci EU-Ukrajiny. Zde bylo mimo jiné přijato rozhodnutí, podle kterého jednání o zrušení vízové politiky přestává být viděno jako dlouhodobý cíl, ale dostává se do operační fáze[4]. 

V současné době se ukrajinské naděje upínají k podzimnímu summitu EU-Ukrajina (2010), kdy by mělo dojít ke značnému pokroku ve zjednodušení vízového režimu. Alespoň o tom mluvil na své návštěvě Kyjeva v červenci 2010 prezident EU, Herman Van Rompuy.   

Pro období, kterému se věnuje tento článek, je nejvýznamnějším dokumentem facilitační dohoda, která vstoupila v platnost 1. 1. 2008. V ní je stanovena výše správního poplatku za vízum na 35 €, délka řízení o vízové žádosti je dohodou zkrácena na 10 dní (s výjimkami). Dohoda také zavádí několik kategorií občanů, které jsou osvobozeny od vízových poplatků, a celkově zjednodušuje podmínky pro vydávání víz u určitých osob.

Hlavní problémy vízové politiky z ukrajinského pohledu

Zmiňovaná facilitační dohoda je na ukrajinské straně je přijímána s rozpaky. Podle Iriny Suško[5], jedné z hlavních ukrajinských odbornic na vízovou problematiku a ředitelky organizace Evropa bez bariér, funguje jen částečně a nekompenzuje zpřísnění vízové procedury spojené s rozšířením schengenského prostoru.

Z pohledu Orysji Lucevič[6], ředitelky fondu Open Ukraine, se zjednodušení vízového režimu vztahuje jen na některé kategorie žadatelů, takže drtivá většina občanů Ukrajiny nepocítila žádné zlepšení vízové procedury. Konzuláty navíc podle jejího mínění fungují jako izolované jednotky, které nejsou občanům příliš otevřené a nejsou aktivně v kontaktu s občanskými organizacemi.

Irina Suško, vidí jako největší problém, že dohoda nenese imperativní, ale jen doporučující charakter. Národní státy nejsou právně zavázány k jejímu naplňování a konzuláty se mnohdy řídí vlastními nařízeními a ignorují některá ustanovení dohody.[7]

Nejasné definice některých smluvních ustanovení dávala konzulátům možnost je obejít, vykládat je po svém nebo je prostě ignorovat[8], což potvrzuje i Oleksandr Suško[9], expert bilaterální komise monitorující naplňování dohody. Půl roku po vstupu dohody v platnost (červenec 2008) bylo podle něj možné konstatovat porušování klíčových ustanovení dokumentu[10].

Podle informací získaných z pravidelného celoukrajinského monitoringu schengenských konzulátů[11] pod vedení zmiňované ukrajinské organizace Evropa bez bariér největší (a to negativní) posun Ukrajinci zaznamenali v chování zemí, které se stali součástí schengenského prostoru po roce 2006, tedy i u České republiky. Vliv má zřejmě více faktorů – na požadavky "starých" schengenských zemí si už Ukrajinci zvykli a "nové" země jsou přísněji monitorovány.

Podle zmiňovaného monitoringu si ukrajinští žadatelé o víza nejvíce stěžovali na několikahodinové fronty, pomalé vyřízení žádosti, nároky na doplňující dokumenty (například důkazy o rodinných vazbách na Ukrajině). Zásadní problém vidí i ve špatné dostupnosti informací. Od respondentů přicházejí také stížnosti na korupci a neprofesionalitu úředníků, potíže činí i jazyková bariéra. K celkovému vnímání nepřispívají ani značné požadavky na podobu a složení dokumentů, časté zamítání víz a vracení žádostí k doplnění. Procedura se nadále komplikuje, žadatel je nucen jet pro doplňující dokumentaci domů, vzhledem k velikosti země jde o velké vzdálenosti. Časté stížnosti se týkají i existence oficiálních vízových center, které mají žadatelům za poplatek pomoci s vyplněním daných formulářů. Nicméně využití jejich služeb se v případě některých zemí stalo téměř nevyhnutelným, dochází tak k značnému navýšení nákladů na vízum. V některých případech téměř dvojnásobně (až na 60 euro), což v ukrajinských podmínkách, kdy se průměrná mzda pohybuje okolo 2000 hřiven (okolo 180 euro), nepředstavuje malou částku.  Celou proceduru Ukrajinci označují nejčastěji za ponižující. 

Oproti všem očekáváním to podle ukrajinských medií vypadá, že ani Vízový kodex nepřinesl zlepšení, podle některých se situace dokonce zhoršila. Podle Výboru Nejvyšší rady[12] věnujícího se otázkám evropské integrace minimálně deset velvyslanectví zemí Schengenu systematický kodex ignoruje. Podle Borise Tarasjuka[13], předsedy výboru a bývalého ministr zahraničních věcí, patří mezi nejčastější porušení prodlevy ve vyhodnocení žádosti a bezdůvodné vyžadování doplňujících dokumentů.

Na některých konzulátech musí ukrajinští turisté prokázat svůj návrat další návštěvou. Irina Suško v této souvislosti nejčastěji zmiňuje španělské a řecké velvyslanectví, podobné případy měly být zaznamenány i na francouzských a italských úřadech. Řecké úřady dokonce vyžadují "zálohu" 200 euro, která je vratná jedině po návratu a do vlastních rukou.[14]

Podle ukrajinských odborníků je ovšem problém i na ukrajinské straně.[15] Žadatelé se s procedurou a jejími mechanismy sžívají pomalu a nedokáží využít všech nabízených výhod, které dohoda o usnadnění vízového režimu nabízí. Nezřídka také k žádosti přikládají padělané dokumenty nebo uvádějí nepravdivé informace.[16] Nedůvěra konzulárních úředníků se tímto prohlubuje, jejich chování často odráží špatné zkušenosti.

Také v ukrajinských mediích jasně převládá negativní obraz evropských konzulátů. S oblibou popisují různé excesy, ke kterým na konzulátech došlo. Naopak podstatně menší prostor je věnován zprávám informačního a vzdělávacího charakteru. Mezi nejpopulárnější příběhy patří rozčilený řecký konzul, který fyzicky napadl ukrajinskou žadatelku, nebo dětský soubor, tancující několik hodin před francouzským konzulátem a snažící se tak přesvědčit úředníky o své touze vyjet na festival.

Takovéto skandály často překrývají pozitivní aspekty. Ačkoli byla zmiňovaná facilitační dohoda médii označována za zklamání roku, která jen předstírá zjednodušení vízového režimu, už druhý rok po vstupu v platnost se začaly projevovat některé, pro ukrajinské žadatele pozitivní, tendence.[17] Zvýšil se počet vydaných víz a naopak snížil podíl odmítnutých žádostí.

Česká republika pohled ukrajinských medií

Ukrajinské veřejné mínění se v negativních názorech na celkovou vízovou politiku zastupitelských úřadů EU vůči Ukrajině celkem shoduje – nicméně hodnocení jednotlivých členských států se liší.

Pozice České republiky není v tomto ohledu nejlepší. České zastupitelské úřady jsou v ukrajinských mediích jako je Korrespondent, Tyždeň, Kommentarij nebo Hlavred často spojovány s korupčním chováním. Nejde přitom jen o úřady na Ukrajině, do medií se dostali i aféry spojené se zastupitelskými úřady ve Vietnamu a Mongolsku.

Ukrajinský týdeník Korrespondent v říjnu 2009[18] sestavil žebříček nejpřátelštějších a nejméně přátelských evropských konzulárních úřadů na Ukrajině. Kritériem průzkumu byl určen počet odmítnutých žádostí, hodnocení bylo rozděleno do několika kategorií. Za nejvíce nepřátelské konzulární úřady Korrespondent označil španělské a české – Španělsko zvítězilo v kategorii "organizované skupinové zájezdy", Česká republika v kategorii "prostý turista". Naopak jako zlepšující se byla vyhodnocena situace na slovenských a maďarských konzulátech.

Podobný žebříček byl Korrespondentem sestaven i v tomto roce (2010)[19], ovšem s podstatně odlišným výsledkem. Srovnání bylo postaveno jen na hodnoceních získaných od cestovních kanceláří, což poněkud omezuje jeho výpovědní hodnotu. Korrespondent z něj nicméně udělal hlavní téma svého srpnového týdenníku a určitě se proto vepíše do paměti lidí. Česká republika zde byla vyhodnocena jako nejpřátelštější země spolu s Bulharskem, na opačném konci se ocitla Itálie, Francie a Belgie.

Jinde ovšem negativní hodnocení České republiky přetrvává. Na internetovém portálu www.cultura.net.ua lze najít žebříček „Zlatý náhubek“[20], seznam nejhůře hodnocených zemí podle zkušeností žadatelů o víza. Ani v tomto případě nejde o výzkum s vysokou výpovědní hodnotou, opět ale odráží vnímání daného státu. První místo v současnosti (léto 2010) zaujímá Španělsko, Česká republika se ovšem umisťovala hned za ním. Dále následovala Itálie, Německo, Polsko a další země

Vedle žebříčků se české zastupitelské úřady objevují v ukrajinských mediích i v souvislosti s konkrétními, převážně negativními událostmi. Pozornost byla opakovaně věnována aféře s call-centrem na lvovském konzulátu (v provozu na přelomu roku 2008 a 2009) a skupině 161 ukrajinských občanů, kteří v této souvislosti podali na podzim 2009 žalobu na český stát[21]. V tomto kontextu mluvila média o „svinském vztahu“ (České republiky) k Ukrajincům"[22] Celou kauzu znovu oživil předčasný odchod Jaroslava Bašty z postu velvyslance v březnu 2010.

Ukrajinská média se věnovala i problematice zavedení zelených karet, o které mohli žádat od 1. ledna 2009 zájemci o práci v České republice z třetích zemí.[23] Česká iniciativa vypadala podle ukrajinský medií slibně. Brzké zastavení kampaně a zpřísnění podmínek, navíc krátce před vstupem zákona v platnost, ovšem vedlo k prudké změně názoru. Na ministerstvo vnitra a potažmo i celou Českou republiku se znovu snesla vlna kritiky.

Pozornost přitáhlo také pozastavení vydávání pracovních víz (duben až listopad 2009)[24] a požadování potvrzení o zdravotním stavu jako součásti žádosti o dlouhodobé vízum (od června 2009). V ukrajinských médiích celá situace vyzněla pro Českou republiku jednoznačně negativně. Zejména požadování potvrzení[25] bylo označeno za nic neřešící a pochybný krok, protože lékařskou zprávu lze na Ukrajině jednoduše koupit. Český krok byl vyhodnocen jen jako další, špatně maskovaný pokus o protekcionismus vlastního pracovního trhu v podmínkách krize.[26] Podle Iriny Suško se jednalo o jasně diskriminační proceduru, která se týkala jen občanů několika vybraných zemí[27]. Povinnost dodat lékařské potvrzení byla pro Ukrajinu zrušena začátkem roku 2010, vydávání pracovních víz bylo obnoveno, byť ve značně omezené míře[28] v listopadu 2009.

V tomto kontextu se v některých médiích objevily narážky na antiukrajinskost české vízové politiky a na snahu nezvyšovat počet Ukrajinců pobývajících na našem území. Jako důkaz pro poslední tvrzení je považováno například zvýšení počtu víz vydaných občanům Moldávie ve stejném období.[29]

Naopak spíše pozitivní aspekty české vízové politiky nejsou ukrajinskými médii příliš reflektovány. Některé zásadní změny na české straně proběhly téměř bez jejich povšimnutí. Funguje systém registrace pro žádost o dlouhodobé vízum (Visapoint). Do Lvova byl vyslán nový konzul, tamní situace se výrazně zlepšila, což potvrzuje i Andrij Lepak, ředitel nevládní organizace Lviv Legal Society, který se podílel na monitoringu fungování schengenských konzulátů ve Lvově.[30]

Zajímavé informace o hodnocení českých zastupitelských úřadů lze získat také z internetových fór a diskusí. K výše zmíněným stížnostem (dlouhé fronty, nedostatek informací, požadavky na dokumenty, pomalé vyřízení žádostí, etc) přibývají další, zejména pak problematika netransparentnosti, která je často spojována s neochotou úřadů vysvětlit důvod odmítnutí žádosti. Dále je často kritizováno neomalené chování zaměstnanců konzulátů a nedodržování stanovených předpisů. Některým diskutujícím prý byla, a to i ze strany českých úřadů, nabídnuta možnost si vysvětlení koupit. Další velký problém představuje nemožnost vyplnit formulář v ukrajinštině nebo v ruštině, latinka některým činí značné potíže. Pomoc s vyplněním žádosti je proto jednou z nejvíce rozšířených placených služeb. Celkově podle diskutérů systém funguje neefektivně, není nastaven na průměrného žadatele a nebere v úvahu jeho pozitivní vízovou historii. 

Z diskusí ale také jasně vyplývá, že žadatelé úplně nerozumí pojmu "zjednodušení vízového režimu" a zaměňují si ho s jakýmsi přivřeným okem úředníků a možností neúplně nebo nepřesně vyplnit žádost nebo nedodat všechny požadované dokumenty. Řada žadatelů také neodlišuje schengenská a národní víza a neoprávněně se domnívají, že facilitační dohoda (zejména pak ty její části, které stanovují ceny víza) se vztahuje i na národní víza.

Reakce ukrajinských politiků na evropskou vízovou politiku

Celkový negativní vztah ukrajinské společnosti k evropským konzulátům se někteří politici snaží využít ve svůj prospěch. Na Ukrajině je otázka víz součástí politické hry, doprovázená snahou politicky na ní vydělat.

Na nedostatečnou ochotu Evropské unie zjednodušit vízový režim některé politické síly reagovaly pohrůžkou o znovuzavedení víz pro občany EU. Ukrajinští politici o tomto tématu diskutovali v dubnu a v říjnu roku 2009, mluvilo se o znovuzavedení vízového režimu, nebo nějakého podobného opatření (zpoplatněný vjezd do země). Návrh takového zákona, iniciovaný Stranou regionů, se znovu objevil i v lednu tohoto roku (2010).

Výbor Nejvyšší rady[31] ukrajinského parlamentu, zabývající se touto problematikou si stěžoval na nenaplňování dohody nejen prezidentovi a vládě, ale i vedení Evropského parlamentu[32]. O možnosti zavést víza pro občany EU se již zhruba před rokem zmiňoval i Viktor Baloha, tehdy ředitel prezidentské kanceláře Viktora Juščenka. „Ukrajina by se měla zamyslet nad tím, co jí dohoda o zjednodušení vízového režimu přináší… nejde o změnu kurzu zahraniční politiky, ale o obranu národních zájmů," uvedl tehdy  Baloha.[33] Vše ale zatím zůstává na rovině diplomatického tlaku, neoficiálně Ukrajinci přiznávají, že hlavním cílem je ukázat nespokojenost Kyjeva s politikou EU.

Zatímco Ukrajina zrušila vízovou povinnost pro občany Evropské unie, Spojených států, Kanady a Japonska k 1. květnu 2005, tyto země, zejména pak Evropská unie, nereagovaly na iniciativu podle ukrajinských představ. Také je pravda, že bez ohledu na zjednodušení vízového režimu se zeměmi EU, se od počátku roku 2009 množství odmítnutých žádostí v porovnání s předcházejícím rokem zvýšilo o třetinu.

Nicméně reakci ukrajinských politiků lze označit za přehnanou, a pokud by se návrh na znovuzavedení vízové povinnosti realizoval, tak i za kontraproduktivní. V situaci, kdy je ale i podle nově (únor 2010) zvoleného prezidenta Viktora Janukovyče evropská integrace prioritou zahraniční politiky země, by zavedení vízové povinnosti vůči EU představovalo nelogický krok. Populistická prohlášení vyvolala kritiku mezi ukrajinskými stejně jako evropskými experty.

Navíc Ukrajina stále zaostává v implementaci zákonů, které by umožnily zrušení vízového režimu. Jde například o schválení zákona pro státní migrační službu, změnu zákona pro státní pohraniční službu, dále o zlepšení zabezpečení cestovních dokumentů, ochranu osobních dat, omezení korupce a také ratifikaci mezinárodních smluv a konvencí, které zrušení vízového režimu podmiňují.

Závěr

Problematika víz představuje jedno ze žhavých témat ukrajinské veřejné scény. Ukrajinská media se zaměřují zejména na její negativní a skandální aspekty. Na politické půdě je využívána k populistickým gestům. Široká veřejnost vnímá vízovou politiku výrazně negativně, téměř jako jistý druh trestu. Žadatelé, kteří podstupují vízovou proceduru, se cítí být lidmi druhé kategorie.

Pověst evropských zastupitelských úřadů není nejlepší, každá země je nicméně posuzována individuálně. Jsou to samozřejmě media, které do značné míry ovlivňují její pověst. Pozitivní tendence jsou v nich často překryty skandály, které se podvědomí společnosti vryjí hlouběji. Tomuto se nevyhnula ani Česká republika.

Pozastavením vydávání víz a následně zpřísněním procedury získávání pracovních si české zastupitelské úřady vysloužily silnou kritiku v ukrajinských médiích. V internetových debatách jsou české konzulární úřady nejčastěji spojovány s korupcí nebo nepříjemným jednáním úředníků. Je zřejmé, že žadatelů často chybí potřebné a včasné informace, část stížností je ovšem založena na celkové neznalosti procedury.

Fungování zastupitelských úřadů České republiky je médii i odborníky převážně hodnoceno jako jedno z nejhorších mezi členskými zeměmi EU. Přesto všechno je Česká republika na Ukrajině stále vnímána pozitivně jako úspěšná postkomunistická země a člen EU. O pracovní víza do České republiky je na Ukrajině eminentní zájem. Nic ji proto zatím nenutí do zlepšení své image na Ukrajině investovat.

Pokud by ovšem došlo k dalším excesům, mohl by se tento trend obrátit. Kulturní, vzdělávací nebo rozvojové projekty nemají takový vliv na image České republiky jako pověst konzulárních úřadů. Napravení poškozené pověsti, která může vést například ke snížení turistického ruchu a utlumení obchodní - i jiné spolupráce - pak stojí zbytečně mnoho úsilí.

Zdroje:

Угода між Україною та Європейським Співтовариством про спрощення оформлення віз http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=994_850

http://ec.europa.eu/delegations/ukraine/press_corner/all_news/news/2009/20090416_01_uk.htm

Center for peace, Conversion and Foreign Policy of Ukraine Public initiative “Europe without barriers”, Public Monitoring of the EU Member States´Visa Issuance Policies and Practices in Ukraine

Європа без бар’єрів, http://www.novisa.org.ua

Країни ЄС відмовляють українцям у візах через підробки документів

http://tsn.ua/ukrayina/krayini-yes-vidmovlyayut-ukrayintsyam-u-vizah-cherez-pidrobki-dokumentiv.html

Чеських дипломатів спіймали на афері з візами для українців

http://tsn.ua/ukrayina/cheskih-diplomativ-spiimali-na-aferi-z-vizami-dlya-ukrayintsiv.html

Найчастіше у візах українцям відмовляють Іспанія, Франція та Чехія

http://life.pravda.com.ua/problem/4a1fdf42aaf51/

Візовий діалог: чи є перспектива для України?

http://www.irf.kiev.ua/files/ukr/media_2102_ua_pr.html

Онишків, Юрій: Відторгнення Європою,

http://dialogs.org.ua/issue_full.php?m_id=13763

Онишків, Юрій: Візові хитрощі, http://ua.glavred.info/print/articles/15883.prn

http://www.kmu.gov.ua/document/243086239/EU_%2024.09.09.doc

Корупціонери з європейських консульств звинувачують кожного сьомого українця у підробці документів

http://www.politarena.org.ua/2009/10/13/korupconeri_z_vropejjskikh_konsulstv_zvinuvachujut_
kozhnogo_somogo_ukrancja_u_pdrobc_dokumentv.html

РЕЗУЛЬТАТИ ГРОМАДСЬКОГО МОНІТОРИНГУ ВІЗОВОЇ ПОЛІТИКИ І ПРАКТИКИ КРАЇН ЄС В УКРАЇНІ, http://politiko.com.ua/blogpost2000

Radio Svoboda: Візова політика країн Євросоюзу має негативні тенденції - моніторинг

http://www.radiosvoboda.org/archive/news/20090529/630/630.html?id=1742303

Сушко,I.: Рекомендації за наслідками моніторингу візової політики країн Європейського Союзу

http://www.ea-ua.info/main.php?news_id=195&news_show_type=1&parts_id=5

Асоціація захисту прав молоді Волині, Міжнародний Фонд Відродження:

Моніторинг сприяння належному виконанню Угоди про спрощення оформлення віз: досвід м. Луцьк

http://www.iniciativa.com.ua/project/mon%D1%96toring-spriyannya-nalezhnomu-vikonannyu-ugodi-pro-sproshchennya-oformlennya-v%D1%96z-dosv%D1%96d-m

Мартинюк, В.:Угоди між Україною і ЄС про спрощення візового режиму та реадмісію: здобутки і наслідки

http://www.ucipr.kiev.ua/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=6032247&mode=thread&order=0&thold=0

http://www.mzs.ua

Článek vznikl v rámci projektu "Migrační politika v krizi" Multikulturního centra Praha za podpory nadace Open Society Fund Praha a projektu „Visawatch“ za podpory CEE Trust.