Rozhodování o vydávání víz - opravné mechanismy

1. Krátkodobá víza
2. Víza k pobytu nad 90 dnů
3. Závěr

1. Krátkodobá víza

Primárním nástrojem pro umožnění prvotního příjezdu a pobytu cizinců na území České republiky jsou krátkodobá víza. Tato víza se vydávají na dobu předpokládaného pobytu cizince na území, nejvýše však na 90 dnů. S ohledem na určité rozdíly v udělování krátkodobých víz v závislosti na osobním statusu cizince, tj. zda je rodinným příslušníkem občana EU/ČR, nebo je „klasickým“ občanem třetí země, je třeba se jim věnovat dle tohoto dělení.

1.1 K právním pramenům vízového procesu

Od 5. 4. 2010 je udělování víz pro průjezd přes území členských států Evropské unie nebo předpokládané pobyty na tomto území nepřesahující tři měsíce během jakéhokoli šestiměsíčního období v první řadě upraveno nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009, ze dne 13. července 2009, o kodexu Společenství o vízech (dále jen „vízový kodex“).[1] Na otázky, které jsou vízovým kodexem neupravené, se i nadále použijí ustanovení zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), a pokud by ani tento daný aspekt řízení neřešil, tak část čtvrtá zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). 

V případě rodinného příslušníka občana EU/ČR je nutné nad rámec výše uvedených právních předpisů vzít v úvahu rovněž směrnici Evropského parlamentu a Rady č. 2004/38/ES, ze dne 29. dubna 2004, o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně některých ustanovení (dále také „směrnice 2004/38/ES“). Tuto směrnici, promítnutou do zákona o pobytu cizinců, je zapotřebí zohlednit i v řízení o udělení krátkodobého víza rodinnému příslušníkovi občana EU/ČR. Ustanovení § 15a odst. 5 zákona o pobytu cizinců[2] totiž v zájmu předcházení tzv. obrácené diskriminace (reverse discrimination) dorovnalo postavení rodinného příslušníka občana ČR naroveň rodinného příslušníka občana jiného členského státu EU.[3] I rodinný příslušník občana ČR žádající o vstupní vízum do ČR tak může prostřednictvím vnitrostátního dorovnání plně čerpat ze záruk poskytovaných uvedenou směrnicí.[4] Co se týče vztahu obou relevantních předpisů unijního práva, směrnice 2004/38/ES je ve vztahu k vízovému kodexu zvláštním právním předpisem.[5]

1.2 Cizinci z třetí země

„Obyčejní“ státní příslušníci třetích zemí (tj. osoby, které nelze považovat za rodinného příslušníka občana EU/ČR) nemají právní nárok na udělení krátkodobého víza.

V případě pozitivního rozhodnutí se pouze vlepuje vízový štítek do cestovního dokladu cizince, tj. nevydává se zvláštní rozhodnutí. Pro úplnost je však třeba dodat, že ani držení víza neopravňuje dle ust. čl. 30 vízového kodexu automaticky ke vstupu na území členského státu EU.

Pro případ zamítnutí žádosti se pak má použít standardizovaný formulář tvořící přílohu č. VI k vízovému kodexu, který obsahuje jednotlivé důvody pro zamítnutí žádosti o vízum. Příslušný orgán tedy pouze zaškrtne příslušný(é) důvod(y), aniž by musel uvádět další odůvodnění, resp. skutečnosti, z nichž dovodil, že označený důvod zamítnutí víza je skutečně naplněn.

Oba typy rozhodnutí musí být dle ust. čl. 23 odst. 1 vízového kodexu vydány do 15 dnů ode dne podání žádosti, přičemž další ustanovení dávají možnost prodloužit za splnění stanovených podmínek lhůtu pro vydání rozhodnutí na 30, nebo dokonce na 60 dnů.

Dle ust. čl. 32 odst. 3 vízového kodexu mají žadatelé, jejichž žádost o vízum byla zamítnuta, právo na odvolání. Vízový kodex pak přenechává stanovení podrobností o tomto postupu vnitrostátním právním řádům. V podmínkách českého práva je odvolací řízení upraveno institutem tzv. nového posouzení důvodů neudělení víza dle ust. § 180e zákona o pobytu cizinců. Na tomto místě lze připomenout, že o žádosti o udělení víza rozhodují v prvním stupni zastupitelské úřady, žádosti o nové posouzení důvodů neudělení víza jsou pak posuzovány Ministerstvem zahraničních věcí. V žádosti o nové posouzení důvodů neudělení víza lze namítat právní i skutkové okolnosti („v čem je spatřován rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí nebo řízení, jež mu předcházelo“). Rozhodnutí správních orgánů však nejsou ve smyslu ust. § 171 písm. a) zákona o pobytu cizinců přezkoumatelná soudem.

S ohledem na minimální náležitosti odůvodnění zamítavého rozhodnutí je pro neúspěšného žadatele těžké rozporovat závěry zastupitelského úřadu. Je např. velmi obtížné namítat nesprávně zjištěný skutkový stav, resp. nesprávnou subsumpci skutkových okolností pod použitý důvod neudělení víza, když žadatel dostane jen formulář, v němž je bez bližšího komentáře zaškrtnut důvod zamítnutí víza. Z důvodů, pro které lze zamítnout žádost o udělení víza, je třeba odkázat na důvod dle ust. čl. 32 odst. 1 písm. b) vízového kodexu,[6] který dává státům opravdu široký prostor volného uvážení. Proto lze apelovat na žadatele, aby s ohledem na zmiňovanou relativně širokou míru volné úvahy státu při rozhodování o udělení nenárokového krátkodobého víza dokládaly kompletní a věrohodné podklady, přičemž v případě podání žádosti o nové posouzení důvodů neudělení víza je třeba se zaměřit na shromáždění takových podkladů, která budou co nejvěrohodněji a nejjednoznačněji rozporovat důvod uvedený zastupitelským úřadem pro neudělení víza.

Na druhé straně je třeba si uvědomit, že vízový kodex zavedl do vízového procesu novinky, které v porovnání s předchozí právní úpravou podstatně posilnily právní postavení žadatelů (sdělení důvodů neudělení víza, možnost odvolání).[7]

1.3 Rodinní příslušníci občanů EU/ČR

Přestože na udělení krátkodobého víza obecně není právní nárok, u rodinných příslušníků občanů Evropské unie je tato zásada prolomena. Tato kategorie cizinců má nárok na vstup na území členského státu, a také právo na obdržení vstupního víza, což bylo potvrzeno i judikaturou Soudního dvora Evropské unie (dále také jen „SDEU“).[8] V čl. 6 směrnice 2004/38/ES je rodinným příslušníkům občanů EU, kteří občany EU doprovázejí nebo následují, garantováno právo pobytu po dobu do tří měsíců. Podle čl. 5 odst. 1 této směrnice zaručují členské státy rodinným příslušníkům vstup na své území s platným cestovním pasem, přičemž dle odst. 2 téhož článku je po rodinných příslušnících vyžadováno pouze vstupní vízum a členské státy poskytnou těmto osobám všechny prostředky, aby jim usnadnily získání nezbytných víz.

Díky vnitrostátnímu dorovnání postavení rodinných příslušníků ČR a EU je třeba při interpretaci jednotlivých procesních fází vízového procesu vždy přihlédnout k tomu, zda určitý moment řízení má svůj původ ve směrnici 2004/38/ES. Pokud zjistíme, že vnitrostátní úprava má, resp. má mít svůj původ ve směrnici 2004/38/ES, je zapotřebí se seznámit s obsahem příslušného ustanovení směrnice vykládaného ve světle judikatury SDEU a porovnat jej s vnitrostátní právní úpravou.[9]

Pokud zjistíme, že daný institut vízového procesu nemá souvztažnost se směrnicí 2004/38/ES, nastupuje jako základní procesní předpis vízový kodex. Pokud by vízový kodex danou procesní situaci neupravoval (např. lze zmínit bližší požadavky na provedení pohovoru s rodinným příslušníkem a jeho zachycení), uplatní se úprava v zákoně o pobytu cizinců. Pokud by ani tento zákon neobsahoval příslušnou úpravu, subsidiárně se aplikuje část čtvrtá správního řádu, respektive jejím prostřednictvím přiměřeně i potřebná ustanovení části druhé a třetí správního řádu a základní zásady činnosti správních orgánů.[10]

Taxativní podmínky pro neudělení víza rodinnému příslušníkovi občana EU/ČR jsou vymezeny v ust. § 20 odst. 5 zákona o pobytu cizinců. Dané rozhodnutí se žadateli oznamuje na formuláři, který obsahuje důvody vymezené ve výše uvedeném ustanovení. V tomto případě však nepostačuje pouhé zaškrtnutí příslušného důvodu pro neudělení víza, nýbrž je třeba uvést jasné, přesné a přiléhavé odůvodnění, z něhož lze bezpečně dovodit skutečnosti a úvahy, které vedly správní orgán k zamítnutí víza z označeného důvodu.[11] Uvedená povinnost je nepochybeně velmi významná z hlediska přezkoumatelnosti rozhodnutí, jakož i z hlediska efektivního využití opravného prostředku – žádosti o nové posouzení důvodů neudělení víza, kdy může žadatel ve svém podání rozporovat závěry prvostupňového orgánu a přiložit i důkazy jej vyvracející.[12]

Dle druhé věty ustanovení § 180e odst. 3 zákona o pobytu cizinců nemohou být důvodem žádosti o nové posouzení „skutečnosti, které cizinec nedoložil nebo neuvedl v žádosti o udělení víza nebo v souvislosti s odepřením vstupu na území.“ Daný zákaz by se však neměl vztahovat na ty skutečnosti, které sice existovaly v době podání žádosti o vízum, stěžovatel je však neuvedl (např. v rámci pohovoru), jelikož je nepovažoval za důležité, popř. jejichž předložení není k podání žádosti o vízum zákonem vyžadováno, a jejichž význam spočívá ve zpochybnění závěrů zastupitelského úřadu uvedených v rozhodnutí o zamítnutí víza. Jedná se typicky o předložení společných fotografií, výpisu hovorů Skype, rozhovorů na chatových portálech či výtisky emailových zpráv, které dokládají reálnou komunikaci mezi manžely, pokud zastupitelský úřad zakládá své závěry ohledně účelovosti manželství např. na existenci komunikační bariéry mezi manžely. Při striktním uplatňování ust. § 180e odst. 3 zákona o pobytu cizinců by neměl žadatel prakticky žádnou možnost vyvrátit závěry zastupitelského úřadu. Je třeba také zohlednit skutečnost, že zastupitelské úřady v rámci prvoinstančního řízení o udělení krátkodobého víza s rodinným příslušníkem občana EU/ČR zpravidla odmítají přijímat od žadatelů jiné podklady, než které určuje vízový kodex, resp. směrnice 2004/38/ES (viz v podrobnostech dále).

V tomto ohledu působí poněkud překvapivě (zejména ve vztahu k rodinným příslušníkům občanů ČR), že náležitosti žádosti o udělení krátkodobého víza rodinnému příslušníkovi občana EU/ČR nejsou explicitně uvedeny v zákoně o pobytu cizinců.[13] Rovněž tak vízový kodex v čl. 10 (Obecná pravidla pro podávání žádosti) nerozlišuje mezi běžnými žadateli o krátkodobé vízum z třetích zemí a rodinnými příslušníky občanů EU. Na druhé straně však vízový kodex ve svém čl. 1 odst. 2 písm. a) uvádí, že se na “vízové“ cizince použije „aniž jsou dotčena … práva volného pohybu, kterých požívají státní příslušníci třetích zemí, kteří jsou rodinnými příslušníky občanů Unie.“ Mezi běžnými žadateli o vízum a rodinnými příslušníky občanů EU pak rozlišuje v příloze I, která obsahuje formulář žádosti o udělení schengenského víza. Pokud jde o rozsah požadovaných náležitostí ve vztahu k rodinným příslušníkům občanů EU, vychází formulář ze směrnice 2004/38/ES,[14] dle níž lze po rodinném příslušníkovi občana EU vyžadovat „pouze předložení platného cestovního pasu a důkazu rodinné vazby.“[15] Ve vztahu k rodinným příslušníkům občanů EU je tak deficit vnitrostátní právní úpravy vykompenzován prostřednictvím vízového kodexu. Ovšem co s rodinnými příslušníky občanů ČR? Na tuto kategorii zvýhodněný režim vízového kodexu, resp. směrnice 2004/38/ES bezprostředně nedopadá a pokud jde o vnitrostátní dorovnání jejich postavení, ustanovení § 15a odst. 4 zákona o pobytu cizinců toto dorovnání s rodinnými příslušníky občanů EU uplatňuje pouze ve vztahu k „[u]stanovení[m] tohoto zákona“, tedy zákona o pobytu cizinců, které však náležitosti žádosti o udělení krátkodobého víza pro rodinné příslušníky občanů ČR neupravuje. Každopádně praxe je taková, že mezi rodinnými příslušníky občanů EU a ČR, pokud jde o rozsah požadovaných náležitostí, nerozlišuje.[16]

Přístup správních orgánů je k možnosti předkládat v rámci žádosti o nové posouzení důvodů neudělení krátkodobého víza nové skutečnosti ambivalentní. Z praxe ochránce je znám případ, kdy manželovi státní občanky České republiky bylo opakovaně zamítnuto vízum. Po jednom ze zamítavých rozhodnutí zastupitelského úřadu žadatel v žádosti o nové posouzení důvodů neudělení víza uvedl, že se mu a jeho manželce narodila dcera, která žije na území ČR. Ministerstvo zahraničních věcí tuto skutečnost zohlednilo, a rozhodlo o udělení víza žadateli.[17] Na druhé straně z rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 10 A 17/2012 – 64-67 plyne, že ve vyjádření k žalobě argumentovalo Ministerstvo zahraničních věcí tím, že pokud by neúspěšný žadatel o vízum přiložil ke své žádosti o nové posouzení důvodů neudělení víza nové skutečnosti (v daném případě se mělo jednat o letenky, společné fotografie a o vyjádření rodičů manželky), nemohlo by k nim vzhledem k ust. § 180e odst. 3 přihlédnout.

Se zřetelem k požadavkům, které ustanovení § 180e odst. 3 zákona o pobytu cizinců[18] klade na obsahovou stránku žádosti o nové posouzení důvodů, lze tedy dovodit, že se jedná o opravný prostředek směřující k odstranění právních i skutkových vad předchozího řízení. V druhostupňovém řízení je pak uplatňován výše uvedený zákaz uvádění nových skutečností, který odpovídá obecně platné zásadě koncentrace odvolacího řízení, formulované v § 82 odst. 4 správního řádu (podle § 154 správního řádu ve spojení s § 168 zákona o pobytu cizinců přiměřeně uplatnitelné i pro řízení o žádosti o nové posouzení).[19] Jak jsme však již uvedli výše, zákaz předkládání nových skutečností by se neměl vztahovat na ty skutečnosti, které sice existovaly v době podání žádosti o vízum, stěžovatel je však neuvedl, jelikož je nepovažoval za relevantní, popř. jejichž předložení není k podání žádosti o vízum zákonem vyžadováno, přičemž svoji relevanci tyto skutečnosti získaly právě tím, že správní orgán interpretoval skutečnosti uvedené v žádosti (a zejména pak v záznamu z pohovoru) způsobem, jež považuje žadatel za nesprávný, a tuto nesprávnost může vyvrátit právě předkládanými novými skutečnostmi. Na druhé straně žádost o nové posouzení důvodů neudělení víza nemá sloužit k odstranění vad žádosti (např. k doložení chybějícího oddacího listu), či k předkládání skutečností, které neslouží přímo k vyvracení závěrů prvostupňového orgánu pokládaných za nesprávné, a které žadatel mohl doložit již k žádosti o vízum.

V souvislosti s předkládáním podkladů je třeba připomenout, že správní orgán, veden zásadou materiální pravdy, by měl vždy posoudit, jaké skutečnosti jsou významné pro posouzení žádosti o vízum. S ohledem na princip legality by měl současně požadovat pouze to, co stanoví vízový kodex, resp. směrnice 2004/38/ES. Absence dalších skutečností (přesahující rámec zákonných náležitostí) by tedy v zásadě neměla být důvodem neudělení víza. Případnou potřebu zajištění dalších relevantních skutečností by měl správní orgán řešit v rámci prvoinstančního řízení v souladu se zásadou minimálního zatěžování dotčených osob ve smyslu § 6 správního řádu. Předloží-li tedy žadatel kompletní žádost (tj. náležitosti stanovené vízovým kodexem, resp. směrnicí 2004/38/ES) je správní orgán povinen o žádosti rozhodnout. Totéž platí, pokud žadatel dobrovolně předloží podklady jdoucí nad rámec “zákonných“ náležitostí (třeba výpis soukromé emailové komunikace, společné fotografie atd.). I v tomto případě je správní orgán povinen tyto podklady přijmout, a řádně je při svém rozhodování zohlednit.[20]

Na druhé straně je třeba uvést, že problém neudělení krátkodobého víza rodinným příslušníkům občanů EU/ČR se týká relativně malého počtu případů. Dle informací uvedených ve Zprávě o situaci v oblasti migrace a integrace cizinců na území České republiky v roce 2011 bylo v tomto roce na zastupitelských úřadech rodinnými příslušníky občanů EU/ČR podáno celkem 1 560 žádostí o krátkodobé vízum, přičemž z daného počtu bylo kladně posouzeno a uděleno celkem 1 392 víz. Na základě žádostí neúspěšných žadatelů proběhlo v roce 2011 35 řízení o novém posouzení důvodů neudělení víza rodinnému příslušníkovi občana EU/ČR. Ve 28 případech ministerstvo rozhodnutí zastupitelského úřadu potvrdilo, přičemž z daného počtu bylo ve dvaceti případech prokázáno obcházení zákona o pobytu cizinců s cílem získat vízum k pobytu na území účelovým uzavřením manželství s občanem EU/ČR.[21]

Nárokovost víza pro rodinné příslušníky občanů EU/ČR se projevuje také výjimkou z obecného pravidla vylučujícího soudní přezkum rozhodnutí o udělení krátkodobého víza.[22] Soudní přezkum lze přitom pokládat za skutečně efektivní prostředek nápravy, který může odstranit stávající neduhy správního rozhodování. Proto je třeba každého neúspěšného žadatele vést k podání žaloby, v níž je třeba vedle individuálních okolností každého případu poukázat také na jednotlivé níže uvedené, pravidelně se opakující nedostatky rozhodování. Z přístupu správních orgánů je zřejmé, že jedině kritická judikatura je s to změnit jejich dosavadní přístup. Jako jeden z mála existujících rozsudků lze uvést rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 11. 2. 2013 č. j. 10 A 17/2012 – 64-67, kterým bylo zrušeno rozhodnutí Velvyslanectví ČR v Tunisu a Ministerstva zahraničních věcí ČR o zamítnutí žádosti žalobce o udělení krátkodobého víza.

Ve spisech řešených veřejným ochráncem práv lze identifikovat několik opakovaně se objevujících aspektů představujících významné nedostatky vízového procesu s rodinným příslušníkem občana EU/ČR.

1.3.1 Procesní postavení občana EU/ČR

Z poznatků ochránce vyplývá, že správní orgány nepřiznávají občanovi EU/ČR v rámci řízení o žádosti jejího manžela o udělení krátkodobého víza žádné formalizované procesní postavení, ačkoliv se po nich požaduje součinnost zpravidla ve formě provedení pohovoru.

Je přitom poněkud nelogické, že v dalších případných pobytových fázích rodinného příslušníka na území ČR, tzn. v řízení o přechodném a trvalém pobytu, je občan EU/ČR plnoprávným účastníkem řízení ve smyslu ust. § 27 odst. 2 správního řádu.[23] V řízení o udělení víza k pobytu do 90 dnů se materiálně rovněž rozhoduje o nárokovém právu vyplývajícím z unijního práva, jako je tomu i v řízeních o udělení přechodného/trvalého pobytu. Není totiž materiálně rozdílu mezi vízovým řízením a řízením o přechodném či trvalém pobytu. Uvedené ustanovení správního řádu by se tedy mělo použít i na řízení o udělení víza s rodinným příslušníkem v souladu s ust. § 154 správního řádu za podmínky přiměřenosti.[24] Občan EU/ČR by tak měl mít v řízení o udělení krátkodobého víza s jeho rodinným příslušníkem postavení účastníka řízení s tím, že s ohledem na specifika vízového řízení (lhůta 14 dnů pro vydání rozhodnutí, rodinný příslušník nacházející se v zahraničí) by však nemohl vykonávat některá standardní procesní oprávnění vyplývající z postavení účastníka řízení (např. být přítomen pohovoru se svým rodinným příslušníkem či seznámit se se spisem před vydáním rozhodnutí).

Druhou, minimální variantou, je procesní postavení svědka. Záznam o pohovoru je totiž zcela nepochybně důkazním prostředkem dle ust. § 51 správního řádu. Proto musí mít osoba, od níž se daný důkazní prostředek získává, příslušné procesní postavení, jinak totiž jen stěží může poskytnout procesně využitelné informace pro posouzení žádosti jeho manžela o vydání krátkodobého víza.

1.3.2 Pohovor a záznam z pohovoru

Informace získané při pohovoru se žadatelem o vízum (rodinným příslušníkem) a občanem EU/ČR mají pro samotné rozhodnutí o udělení/neudělení víza značný, ne-li přímo zásadní význam. Z důvodu významu tohoto důkazního prostředku je proto třeba dbát na určité formální náležitosti.

Vízový kodex či zákon o pobytu cizinců však žádné bližší podrobnosti k průběhu pohovoru a jeho záznamu nestanoví. Je proto třeba si s ohledem na ústavní požadavek zákonného podkladu pro uskutečňování státní moci vypomoci ustanovením § 154 správního řádu, které odkazuje na přiměřenou aplikaci potřebných ustanovení části druhé a třetí správního řádu.     

S ohledem na charakter vízového řízení a postavení žadatele i jeho manžela v tomto řízení se za nejadekvátnější jeví postavení obou v pozici účastníka. Z uvedeného důvodu by měl pohovor a jeho záznam v souladu s přiměřenou aplikací ustanovení § 49 a 18 správního řádu splňovat náležitosti protokolu o výslechu účastníka. Pokud by předmětný záznam nesplňoval náležitosti protokolu podle ustanovení § 18 správního řádu, musí z důvodu zajištění alespoň minimální formální garance (mj. v zájmu jeho použitelnosti při případném soudním přezkumu) vyhovovat nárokům, které jsou ustanovením § 57 odst. 2 zákona o pobytu cizinců kladeny na záznam z pohovoru se žadatelem o udělení dlouhodobého víza, tj. obsahovat minimálně „údaje umožňující identifikaci žadatele, vylíčení průběhu pohovoru, datum, jméno a příjmení nebo služební číslo a podpis osoby provádějící pohovor a podpis žadatele.“[25]

V návaznosti na šetření veřejného ochránce práv ve věcech sp. zn. 3452/2010/VOP/PP, 3754/2010/VOP/PP a 3658/2011/VOP/PN Ministerstvo zahraničních věci akceptovalo návrh, aby záznamy z pohovorů se žadateli o vízum – rodinnými příslušníky občanů EU (ČR) splňovaly náležitosti podle ustanovení § 57 odst. 2 zákona o pobytu cizinců a za tímto účelem vypracovalo příslušný metodický pokyn (sdělení S 424e), který nabyl účinnosti k 1. 4. 2012. Daný požadavek akceptovalo ve vztahu k záznamům o pohovorech s manžely těchto cizinců také Ředitelství služby cizinecké policie. Přes akceptaci formálních standardů záznamů z pohovoru však dotčené orgány nadále nepovažují občana EU/ČR v řízení o udělení krátkodobého víza za účastníka řízení nebo alespoň za svědka.

Ve vztahu k pohovorům s občany EU/ČR představoval problém také forma zasílání záznamů z těchto pohovorů do příslušného vízového spisu. Orgány cizinecké policie provádějící dané pohovory totiž posílaly zastupitelským úřadům pouze přepis pohovoru formou emailu, který z povahy věci nemohl splňovat náležitosti dle ust. § 57 odst. 2 zákona o pobytu cizinců. V návaznosti na zprávu o šetření ze dne 26. 2. 2013 ve věci vedené pod sp. zn. 6106/2012/VOP/PN však příslušné orgány přistoupily ke změně dosavadní praxe. Ředitelství služby cizinecké policie zavedlo ve spolupráci s Odborem konzulárních koncepcí a metodiky Ministerstva zahraničních věcí postup, dle něhož se po provedení pohovoru zašle na zastupitelský úřad jeho elektronická verze, následně se však zašle také její písemná (papírová) podoba k uložení do vízového spisu.

1.3.3 Posouzení účelovosti manželství

Z hlediska věcného posouzení žádosti o vízum představuje nejproblematičtější důvod pro zamítnutí obcházení zákona s cílem získat vízum k pobytu na území, zejména účelovým uzavřením manželství. Jedná se totiž o relativně nejednoznačnou kategorii, jejíž naplnění bude vždy ve větší míře záležet na způsobu, jakým si správní orgán vyloží relevantní skutečnosti posuzovaného případu. Na druhé straně je třeba si uvědomit, že přestože jsou důvody pro omezení vstupu a pobytu na území vymezené směrnicí 2004/38/ES samy o sobě neurčitými právními pojmy, jsou pro rozhodovací praxi stanoveny základní mantinely již v samotné směrnici, a také v judikatuře SDEU.[26] Při rozhodování správního orgánu o udělení krátkodobého víza rodinnému příslušníkovi občana EU/ČR proto není možné uplatňovat správní uvážení, jelikož na udělení víza existuje právní nárok a lze jej omezit pouze ve výslovně uvedených případech (viz čl. 27 odst. 1 a čl. 35 směrnice 2004/38/ES).[27]

Rodinní příslušníci občanů EU/ČR mají na udělení víza nárok a omezit jej lze pouze ve výslovně uvedených případech. Od toho se v řízení o udělení jednotného schengenského víza rodinnému příslušníkovi občana EU/ČR odvíjí i konstrukce děleného důkazního břemena (mezi žadatele a zastupitelský úřad), podle které musí být zastupitelský úřad v případě zamítnutí žádosti o vízum schopen „přesvědčivě doložit“[28] existenci relevantního důvodu pro zvolený postup (tj. v daném případě zneužití práv – obcházení zákona). Nemůže-li zastupitelský úřad prokázat, že manželství bylo v daném případě uzavřené výlučně za účelem získání práva volného pohybu a pobytu, měl by žádosti vyhovět.[29]

V první řadě je třeba poukázat na skutečnost, že k závěru o účelovosti manželství dospívají správní orgány zpravidla na základě rozporů v pohovorech provedených s manžely. Jak je uvedeno výše, z hlediska formálních náležitostí došlo k podstatným pozitivním změnám v postupu příslušných orgánů.

Odhlédneme-li však od formální stránky věci, lze i z materiálního hlediska identifikovat určité nedostatky.

Prvním z nich je přehnané spoléhání se na tzv. indikativní kritéria poukazující na účelovost manželství uvedená ve Sdělení.[30] V dané souvislosti je třeba zdůraznit, že cílem indikativních kritérií je dle samotného Sdělení zamezit provádění systematických kontrol ze strany správních orgánů členských států tím, že prověřovány mají být „pouze individuální případy, ve kterých existuje odůvodněné podezření ze zneužití.“ Naplnění některého z kritérií tedy dává pouze signál správnímu orgánu k provedení důkladnějšího šetření.[31] Dle Sdělení by také měla být indikativní kritéria „považována za podněty pro zahájení vyšetřování, aniž by z nich bylo možné vyvozovat automatické závěry výsledků nebo dalšího šetření.“[32]

Poukazem na splnění určitého indikativního kritéria však rozhodně nelze prokázat, že určité manželství bylo uzavřeno účelově, tj. pouze se záměrem naplnit předpoklady stanovené právními předpisy pro získání pobytového oprávnění, aniž by manželé měli v úmyslu dál vést a rozvíjet rodinný život (případně existenci rodinného života pouze předstírají). V dané souvislosti je třeba zdůraznit, že uzavřením manželství se vytváří domněnka existence rodinného života mezi manžely. Jedná se však o domněnku vyvratitelnou, a bude proto záležet na skutkovém stavu zjištěném v průběhu řízení o žádosti o udělení víza, zda se případná podezření zastupitelského úřadu dalším prověřováním potvrdí, či naopak vyvrátí. Nemůže-li tedy zastupitelský úřad prokázat, že manželství bylo v daném případě uzavřené výlučně za účelem získání práva volného pohybu a pobytu, měl by žádosti o udělení víza vyhovět.

Nad rámec přehnaného spoléhání se na indikativní kritéria lze poukázat také na neodůvodněné zdůrazňování případných rozdílů či rozporů ve výpovědích manželů, a zároveň na přehlížení skutkových okolností poukazujících na absenci nekalých úmyslů při uzavíraní manželství. Co se týče konkrétních příkladů, dle Městského soudu v Praze[33] např. ani rozpory, resp. vzájemně se vylučující tvrzení v otázce iniciátora sňatku nelze považovat za natolik zásadní, aby z nich bylo možno dovodit účelovost manželství. Ve vztahu k okolnostem seznámení Městský soud v Praze v jiném rozsudku uvedl, že seznámení se přes internet je v dnešní době zcela běžné, a proto z dané skutečnosti nelze dovodit závěr o účelovosti manželství.[34] Pořídí-li správní orgány i výpověď třetí osoby, přičemž tato výpověď se zásadně rozchází s výpovědí žadatele, nemohou se správní orgány bez dalšího přiklonit k jedné z prezentovaných verzí, nýbrž musí své závěry podepřít dalším dokazováním nebo úvahami.[35]

Městský soud v Praze ve zmiňovaném rozsudku také zpochybnil názor správních orgánů, dle něhož může být manželství účelové pouze ze strany jednoho manžela. Soud poukázal na to, že účelový sňatek je svazkem „fiktivní[m], reálně neexistující[m], tedy že manželé se vzájemně nijak blízce neznají, jde o sňatek uzavřený nejčastěji za peníze či jinou protihodnotu. Za situace, kdy žalovaný uznává, že ze strany manželky žalobce byl sňatek uzavřen z citové náklonnosti vůči žalobci, nemůže se jednat současně o svazek neexistující, v němž by se oba manželé nijak blíže neznali […], a to ani v případě, kdy by žalobce své city vůči manželce jen předstíral.“

V souvislosti s materiální stránkou věci je třeba si uvědomit, že zastupitelský úřad je povinen rozhodnout o žádosti do 14 dnů od jejího podání, což je značně krátká lhůta, má-li posoudit natolik komplexní otázku, jako je možná účelovost uzavření manželství. Lze se proto domnívat, že ve vízovém procesu lze odhalit opravdu jen jednoznačné a relativně snadno prokazatelné případy účelových sňatků, přičemž řešení komplikovanějších případů patrně proběhne až v případně navazujícím řízení o udělení povolení k přechodnému pobytu dle ustanovení § 87b zákona o pobytu cizinců, v němž má správní orgán (Ministerstvo vnitra, Odbor azylové a migrační politiky) k dispozici nejen delší lhůtu pro vydání rozhodnutí,[36] ale rovněž širší plejádu důkazních prostředků. Z hlediska praxe prokazování účelových manželství představuje tvrdou ránu správním orgánům také závěr Městského soudu v Praze, dle něhož je důkazní materiál obsahující pouze výpovědi obou manželů „natolik nedostatečný, že jen těžko může odůvodnit jakýkoliv závěr o účelovosti či neúčelovosti manželství.“[37]

Další nedostatek věcného posuzování žádostí o vízum lze spatřovat v hodnocení žádosti z hlediska rizika pro přistěhovalectví podle ustanovení čl. 21 odst. 1 vízového kodexu.[38] Hodnocení imigračního potenciálu žadatele na základě poznatků o jeho sociálním a ekonomickém zázemí by bylo rozhodně relevantní v případě posuzování „obyčejné“ žádosti o vízum. V případě rodinných příslušníků občanů EU/ČR, kdy se fakticky jedná o uplatňování práva na rodinný život prostřednictvím umožnění soužití manželů na území EU, jsou však tyto skutečnosti naprosto irelevantní.[39]

2. Víza k pobytu nad 90 dnů

Podle ustanovení § 168 zákona o pobytu cizinců se na postup správních orgánů v řízení o žádosti o vízum k pobytu nad 90 dnů dle ustanovení § 30 zákona o pobytu cizinců nevztahují ustanovení správního řádu o správním řízení, tj. nepoužijí se přímo ustanovení části druhé a třetí správního řádu. Správní řád není ovšem vyloučen jako celek, uplatní se jeho první část, tj. základní zásady činnosti správních orgánů, a část čtvrtá, upravující tzv. neformální postupy správních orgánů.[40] Vzhledem k tomu, že postup při vydání víza není ale formálním správním řízením ve smyslu ustanovení § 9 správního řádu,[41] nevyhotovuje správní orgán v řízení o žádosti o udělení víza rozhodnutí podle ustanovení § 67 správního řádu. Tuto povinnost neukládá správnímu orgánu zákon o pobytu cizinců, ani správní řád. Skutečnost, že správní orgán rozhodnutí písemně nevyhotovuje, přitom neznamená, že se rozhodnutí o žádosti o udělení víza nevydává, resp. že se o neudělení víza nerozhoduje. Nelze totiž zaměňovat samotné rozhodnutí správního orgánu a jeho písemné vyhotovení, které je pouhým písemným zachycením tohoto rozhodnutí. Za písemné vyhotovení rozhodnutí přitom není považováno písemné sdělení důvodů neudělení dlouhodobého víza podle § 56 odst. 4 zákona o pobytu cizinců, byť by mělo obsah vlastního rozhodnutí odrážet a z tohoto důvodu lze na něj klást určité nároky, jak bude poukázáno dále. V podstatě jde ale o úkon správního orgánu následující po rozhodnutí o neudělení víza (sdělení podle části IV: správního řádu).[42]

Se zřetelem ke skutečnosti, že správní orgán autoritativně rozhoduje o žádosti o udělení víza a neudělení víza, které je způsobilé zasáhnout do práv a povinností cizince, je tento akt rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (rozhodnutím v materiálním smyslu).[43]

I když pro rozhodnutí o žádosti o udělení víza podle ustanovení § 30 zákona o pobytu cizinců nejsou zákonem předepsány žádné formální ani obsahové náležitosti a nemusí splňovat ani náležitosti podle § 67 a 68 správního řádu[44], domníváme se, že určité požadavky, i s přihlédnutím k dosavadní soudní judikatuře, lze přinejmenším, pokud jde o odůvodnění rozhodnutí, dovodit. Nelze totiž přehlédnout, že odůvodnění negativního rozhodnutí má své opodstatnění z hlediska požadavku právní jistoty a předvídatelnosti aktů veřejné moci. V rovině právních zásad je požadavek náležitého odůvodnění naplněním zásady rovnosti účastníků, zákazu diskriminace a libovůle při výkonu zákonem svěřené působnosti. Neúspěšný žadatel má legitimní právní zájem na tom, aby mu byly důvody neudělení víza sděleny, zejména proto, aby mohl zvážit další postup ve věci. V úvahu přichází zejména možnost podání žádosti o nové posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza ve smyslu § 180e odst. 3 zákona o pobytu cizinců nebo činit odpovídající kroky k odstranění nedostatků před podáním nové žádosti o vízum (k tomu blíže kapitola 2.1).

Podle ustanovení § 56 odst. 4 zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném od 1. ledna 2011, Ministerstvo vnitra, Odbor azylové a migrační politika, na nějž přešla povinnost rozhodovat o žádostech o udělení víza k pobytu nad 90 dnů, „písemně informuje cizince o důvodech neudělení dlouhodobého víza a o jeho oprávnění požádat ve lhůtě do 15 dnů ode dne doručení informace o neudělení dlouhodobého víza o nové posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza (ustanovení § 180e)“. Pokud jde o určení rozsahu, v jakém by ministerstvo mělo o důvodech neudělení dlouhodobého víza žadatele informovat, lze uvést, že neúspěšnému žadateli o udělení víza musí být sděleny nejen právní, ale i skutkové důvody a okolnosti, které vedly správní orgán k závěru, že je naplněn některý ze zákonných důvodů pro neudělení víza uvedený v § 56 odst. 1, 2 zákona o pobytu cizinců.  

Tento závěr potvrzuje i důvodová zpráva k zákonu č. 427/2010 Sb., kterým byl novelizován zákon o pobytu cizinců, a podle níž citované ustanovení „zakotvuje povinnost písemně informovat cizince o důvodech zamítnutí žádosti o udělení dlouhodobého víza a možnost požádat o nové posouzení žádosti nadřízený správní orgán (…). V informaci musí být uvedeny konkrétní právní i faktické důvody neudělení víza, neboť tato informace má zásadní význam jak pro formulaci žádosti o nové posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza, tak pro odstranění shledaných nedostatků před případným podáním nové žádosti o vízum“.

Opačný výklad, podle něhož by žadateli byl sdělen pouze právní důvod neudělení víza, např. odkazem na některý z důvodů stanovených v § 56 odst. 1 a 2 zákona o pobytu cizinců, je v rozporu s účelem ustanovení § 56 odst. 4 zákona o pobytu cizinců. Sdělení obsahující pouze údaj o tom, na základě kterého ustanovení zákona rozhodl správní orgán o neudělení víza, zvláště v případech, kdy konkrétní ustanovení upravuje více právních důvodů pro odmítnutí povolení k pobytu, popírá smysl tohoto úkonu, kterým je řádné informování žadatele o skutečných důvodech neudělení víza.[45]

Z popsaných důvodů se proto domníváme, že na poskytnutou informaci o důvodech neudělení víza (sdělení podle části IV. správního řádu) je možné v souladu s ustanoveními § 154 a § 68 odst. 3 správního řádu klást „přiměřeně“ nároky jako na odůvodnění správního rozhodnutí ve formálním smyslu.

Z pohledu dosavadní soudní judikatury, která se vztahuje k nárokům na odůvodnění správního rozhodnutí z hlediska jejich přezkoumatelnosti, lze vyslovit závěr, že poskytnuté sdělení důvodů neudělení víza bude přezkoumatelné při splnění následujících podmínek.[46]

1. Obsahuje všechny zjištěné skutečností, které odůvodňují neudělení víza. Skutková zjištění musí plně odpovídat skutečným výsledkům řízení.[47]
2. Uvádí důkazy, na jejichž podkladě správní orgán dovodil své závěry.[48] S případnými rozpory v jednotlivých důkazech se musí správní orgán vypořádat.[49]
3. Musí z něj být seznatelné, proč správní orgán považuje skutečnosti předestírané účastníkem za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl a jakými úvahami se řídil při hodnocení důkazů.[50]
4. Žadatel musí být jednoznačným, průkazným a nezpochybnitelným způsobem informován o skutkových a právních důvodech neudělení víza.[51]

Stejnou optikou je možno nahlížet i na formulaci sdělení „odvolacího orgánu“, jímž je v případě dlouhodobých víz Komise pro rozhodování ve věcech cizinců (dále též „Komise“), vydané podle ustanovení § 180e odst. 9 zákona o pobytu cizinců. Obsahem tohoto sdělení by podle nás měla být informace určená žadateli o vízum, dle níž Komise k jeho žádosti o nové posouzení důvodů neudělení víza rozhodnutí prvoinstatnčního orgánu nepřehodnotila. Přitom by ze sdělení Komise měly být zřejmé důvody výsledku nového posouzení.[52]

Aktuálně takovému závěru svědčí i názor Ústavního soudu,[53] který odůvodnění Komise, dle něhož „stěžovatelka hodlá zneužít dlouhodobé vízum k jinému účelu, než který je uveden v žádosti o udělení dlouhodobého víza, neboť k žádosti o nové posouzení důvodů vedoucích k rozhodnutí Ministerstva vnitra ve věci neudělení dlouhodobého víza bylo přiloženo povolení k zaměstnání u jiného zaměstnavatele, než bylo uvedeno v původní žádosti“ označil za „velmi stručné odůvodnění, z něhož není ani zřejmé, jakým způsobem mělo dojít k zneužití dlouhodobého víza, pokud má stěžovatelka platné povolení k zaměstnání u jiného zaměstnavatele než u původního, když došlo k pozbytí platnosti původního povolení k zaměstnání“. Proto také nad rámec věci Ústavní soud současně apeloval na Komisi a Ministerstvo vnitra ČR, „aby napříště při odůvodňování svých rozhodnutí ve věcech udělování dlouhodobého víza k pobytu nad 90 dnů přistupovaly tak, aby byl zřejmý nejen zákonný důvod pro neudělení víza, ale aby také byly dostatečně rozvedeny důvody vedoucí k závěru, že došlo naplnění takového zákonného důvodu.“

Výjimkou z povinnosti oznámit neúspěšnému žadateli na jeho žádost důvody neudělení víza by mohly být pouze situace, kdy tyto skutečnosti nelze sdělit z důvodu ochrany utajovaných informací (viz zákon č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, ve znění pozdějších předpisů), případně jiných informací, na něž se vztahuje zákonem uložená nebo uznaná povinnost mlčenlivosti. I v těchto případech by ovšem žadatel měl být informován alespoň do té míry, jak je to jen možné při zachování ochrany utajovaných informací či povinnosti mlčenlivosti.[54]

2.1. Volba opravných mechanismů v případě neudělení dlouhodobého víza

I v případě zamítnutí žádosti o dlouhodobé vízum představuje žádost o nové posouzení důvodů elementární prostředek nápravy právních i skutkových vad předchozího posouzení důvodů neudělení dlouhodobého víza (včetně vad typu neúplného či absentující odůvodnění). Pro uplatnění tohoto prostředku platí tedy totéž, co již bylo řečeno u krátkodobých víz.

Nad rámec výše uvedeného lze doplnit, že se žádost o nové posouzení podává u prvoinstančního orgánu, který by ji měl postoupit ve lhůtě 5 dnů ode dne jejího doručení správnímu orgánu příslušnému k jejímu posouzení, neshledá-li důvod pro udělení dlouhodobého víza (totéž však platí i v případě krátkodobého víza). Zákon tedy připouští, aby správní orgán v rámci autoremedury zamítavé rozhodnutí zrušil nebo změnil, pokud tím plně vyhoví žádosti o nové posouzení důvodů. Odvolací orgán možnost změny rozhodnutí prvoinstančního orgánu ztrácí. Pokud důvody nového posouzení žádosti shledá, rozhodnutí o neudělení víza zruší (a vízum sám udělí), v opačném případě jej potvrdí.

Spočívá-li nesprávnost rozhodnutí o neudělení dlouhodobého víza v chybně či neúplně zjištěném skutkovém stavu a tento nedostatek je možné zhojit jedině doplněním dokazování o nové skutečnosti, je podání žádosti o nové posouzení z důvodů uvedených v § 180e odst. 3 vyloučeno a vyvstalou potřebu dalšího dokazování je možné realizovat jedině podáním nové žádosti o vízum.

K nápravě vad samotného sdělení důvodů neudělení dlouhodobého víza podle § 56 odst. 4 zákona o pobytu cizinců může sloužit postup dle § 156 správního řádu. V jeho rámci je možné odlišit dva způsoby opravy vad vydaného sdělení. V případě opravitelných chyb spočívá náprava podle § 156 odst. 1 správního řádu ve vydání opravného usnesení. K opravě sdělení přistupuje správní orgán ex offo, čímž není vyloučeno, aby jej k opravě navedl podnět žadatele ke změně sdělení.[55] Je-li sdělení přijato v rozporu s právními předpisy, které není možné opravit právě popsaným postupem, je namístě jej zrušit. Oproti opravnému usnesení vydanému dle § 156 odst. 1, které se poznamenává do spisu,[56] resp. o kterém se žadatel pouze vhodným způsobem vyrozumí a proti kterému není možné podat odvolání, zrušující usnesení vydané dle § 156 odst. 2 správního řádu se oznamuje jako rozhodnutí[57] a je proti němu možné podat odvolání.

V obecné rovině nelze odhlédnout, že na postup podle § 156 správního řádu se přiměřeně použijí ustanovení o přezkumném řízení.[58] V případě zjevných vad není vyloučeno ani tzv. zkrácené přezkumné řízení.[59] Kritériem přezkoumávání sdělení je pouze zákonnost sdělení a řízení předcházející jeho vydání,[60] nikoliv jeho věcná správnost. Na druhou stranu nelze nicméně vyloučit i posouzení dodržování základních zásad činnosti správních orgánů (§ 2 až § 8 správního řádu), tzn. i zásady proporcionality (§ 2 odst. 3 správního řádu), zásady zákazu zneužití správního uvážení (§ 2 odst. 2 správního řádu) či zásady legitimního očekávání (§ 2 odst. 4 správního řádu), čímž je fakticky výrazně zasahováno i do oblasti věcné správnosti.

Ovšem ani v případě přezkumu se obdobně jako v případě žádosti o nové posouzení důvodů nepřihlíží k novým skutečnostem nastalých až po vydání sdělení dle části IV. správního řádu. Je to dáno specifiky postupu dle § 156 správního řádu, který počítá s přiměřenou aplikací přezkumného řízení jakožto opravného prostředku sui generis, jehož smyslem je následné hodnocení přezkoumávaného neformálního aktu správního orgánu (sdělení důvodů neudělení víza) a řízení, které předcházelo jeho vydání, aniž by do něj byly vnášeny nové skutečnosti, které nastaly po jeho vydání.[61]

Závěr

Porovnáním nároků kladených právní úpravou na odůvodnění zamítnutí jednotlivých druhů víz dospíváme k závěru, že nejnižší nároky na odůvodnění zamítavého rozhodnutí jsou kladeny na rozhodování u krátkodobých víz cizinců z třetích zemí, kde stačí zaškrtnout zákonný důvod ve formuláři. Srovnatelné a o poznání vyšší nároky klade právní úprava na zamítavé rozhodnutí žádostí o dlouhodobá víza („přiměřeně“ se použijí požadavky na odůvodnění rozhodnutí, tj. sdělují se skutkové a právní důvody) a krátkodobých víz rodinným příslušníkům občanů EU/ČR (na udělení víza je právní nárok, neudělení víza je možné jen z taxativních důvodů a musí být řádně odůvodněno).  

S ohledem na nízké požadavky zdůvodnění u krátkodobých víz cizinců z třetích zemí, resp. faktickou absenci jakéhokoliv odůvodnění, vnímáme, že uplatnění opravného prostředku u tohoto typu víza činí v praxi největší potíže. Protože reálně není zřejmý důvod odmítnutí víza, nezbývá žadateli, než se v rámci žádosti o nové posouzení důvodů neudělení krátkodobého víza snažit lépe zdůvodnit či doložit svou žádost tak, aby vyvrátil existenci „obecného“ zákonného důvodu zamítnutí, který byl ve formuláři zaškrtnut. Naopak snadněji a sofistikovaně lze reagovat podáním opravného prostředku na zamítnutí žádostí o dlouhodobé vízum či v případě rodinného příslušníka občana EU/ČR.

Pro uplatnění řádného opravného prostředku, kterým je ve všech případech žádost o nové posouzení důvodů neudělení víza dle § 180e zákona o pobytu cizinců, pak závěrem připomínáme zákaz uvádění nových skutečností, který ale chápeme tak, že by se neměl vztahovat na ty skutečnosti, které sice existovaly v době podání žádosti o vízum, žadatel je však neuvedl, jelikož je nepovažoval za relevantní, popř. jejichž předložení není požadováno zákonem (vízovým kodexem, směrnicí 2004/38/ES). Možnost jejich uvádění by však měla být připuštěna v návaznosti na právo žadatele o vízum rozporovat v rámci žádosti o nové posouzení důvodů neudělení víza závěry správních orgánů, k nimž dospěly na základě vyhodnocení žádosti o vízum.