Připomínky Organizace pro pomoc uprchlíkům k návrhu věcného záměru nového zákona o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky
Návrhu věcného záměru nového zákona o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky vytýkám především příslišnou volnost v rozhodování o udělení státního občanství ČR udělením. Pohled na návrh nového znění ustanovení o nabývání státního občanství udělením ukazuje, že značně vzrostl počet a obtížnost podmínek, které by měl cizinec splnit, aby mu mohlo být správním orgánem uděleno státní občanství.
Nezpochybňuji skutečnost, že stát má právo rozhodovat o udělení státního občanství a že má právo pro to stanovit zákonné podmínky. Je správné, že tyto podmínky budou přesněji definovány zákonem. Mohou zahrnovat požadované prvky úzkého faktického vztahu státu a cizince, nicméně východisko, Nejvyšším správním soudem opakovaně odmítnuté, že ”je zcela ve sféře volného uvážení dotčeného státu, zda cizinci bude státní občanství uděleno či nikoli, a to i tehdy, pokud cizinec podmínky pro udělení státního občanství stanovené citovaným zákonem splňuje” je v dnešní době neudržitelné.
Koncepce návrhu v otázce udělení státního občanství na žádost cizince je postavena na nepřípustné rozhodovací autonomii správního orgánu. Tato koncepce předpokládá, že cizinec by měl splnit celou řadu podmínek, které ani občané ČR zpravidla nesplňují a správní orgán může, ale nemusí takřka všechny nebo také žádnou podmínku prominout, přičemž často není uvedeno, za jakých okolností má k prominutí některé z podmínek ministerstvo přistoupit (jde o tzv. důvody hodné zvláštního zřetele). A i při splnění naprosto všech podmínek si správní orgán vyhrazuje možnost žádost o udělení státního občanství odmítnout.
Proto v části III., bodě B (Nabývání státního občanství), čísle 5 (Udělením) navrhuji formulaci ”Státní občanství České republiky může v případě splnění všech posuzovaných podmínek v rámci správní úvahy Ministerstvo vnitra udělit na žádost fyzické osobě, která splňuje současně zejména tyto podmínky:...” nahradit formulací: ”Státní občanství České republiky v případě splnění všech posuzovaných podmínek Ministerstvo vnitra udělí na žádost fyzické osobě, která splňuje současně zejména tyto podmínky:...”
Z konkrétních podmínek pro udělení státního občanství nesouhlasím zejména s podmínkou nezávislosti pobytu cizince na veřejných rozpočtech, přestože formulace v přítomném čase, tj. ”...její pobyt v ČR není podstatným způsobem hrazen z veřejných rozpočtů....” její tvrdost poněkud zmírňuje. V dnešní době je dlouhodobé zaměstnání u jediného zaměstnavatele spíše výjimkou než pravidlem. V mezidobí je obvyklé, ať se jedná o dny či roky, registrovat se na příslušném úřadu práce. Obdobně, systém státní sociální podpory je natolik široký a komplikovaný, že takřka každý dosáhne na nějakou dávku z veřejných rozpočtů. Tato podmínka je zvláště tvrdá pro azylanty, kteří byli v podstatě všichni alespoň krátkou dobu závislí na veřejných rozpočtech. Právě minulá závislost na veřejných rozpočtech je v současné době častým důvodem zamítnutí žádosti o udělení státního občanství i při splnění všech zákonných podmínek.
Nesouhlasím rovněž s příliš obecným zněním navrhovaného písm. f), podle něhož by jakékoli porušení veřejnoprávního předpisu bylo důvodem pro neudělení státního občanství.
Zásadně nesouhlasím s požadovanou rodinnou integrací žadatele. Tato podmínka nespravedlivě diskriminuje cizince, který z nejrůznějších důvodů nemůže založit rodinný vztah s českým státním občanem, a de facto jej nutí k tomu, aby uzavřel manželství nebo měl dítě s českým občanem. Diskutabilní je proto nová skutková podstata trestného činu účelového manželství a účelového otcovství.
Za povšimnutí stojí také ne zcela zřejmé naplnění ústavní povinnosti dodržovat závazky z mezinárodního práva. Úmluva o právním postavení uprchlíků přikazuje smluvním státům v článku 34, aby co nejvíce usnadňovaly uprchlíkům asimilaci a udělení státního občanství. Státům také ukládá vyvinout veškerou snahu o urychlení řízení v této věci a co možná nejvíce snížit jeho náklady a další poplatky. Tyto požadavky se promítají do textu zákona zcela nedostatečně.
Obdobně Evropská úmluva o státním občanství ukládá státům, aby usnadnily nabývání státního občanství dětem, jejichž jeden z rodičů nabyl státního občanství, nebo osobám, které před svým osmnáctým rokem po určitou dobu oprávněně a obvykle pobývaly na území hostitelského státu. V českém právu a praxi je opět pouze dána možnost ministerstvu, aby byla dětem českých státních občanů prominuta podmínka pětiletého povoleného trvalého pobytu na území. Osoby, které před svým osmnáctým rokem pobývaly na území ČR, nijak zvýhodněny nejsou a Česká republika tento požadavek závazné normy mezinárodního práva nedodržuje.[1]
Oceňuji naopak návrh, že manželka – cizinka závislá na příjmech svého manžela – již nebude nucena k pracovní integraci do české společnosti.
Judikatura Nejvyššího správního soudu
K judikaturnímu zlomu v otázce volné versus omezené správní úvahy o udělování státního občanství ČR došlo rozhodnutím rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č.j. 6 A 25/2002-42. Tímto usnesením Nejvyšší správní soud sjednotil odlišné postoje dvou svých senátů, z nichž jeden (šestý senát) trval na premise absolutně volné správní úvahy a nepří-pustnosti soudní žaloby ve státoobčanských věcech,[2] druhý (čtvrtý senát) ideu neomezené správní úvahy odmítnul.[3]
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu spor rozsoudil takto (doslovná citace):
„To, zda je rozhodnutí založeno na volné úvaze či nikoliv, má význam z hlediska rozsahu přezkumu, a nikoliv z pohledu žalobní legitimace. Žalobní legitimace musí být dána i pro případy přezkumu rozhodnutí založených na volném správním uvážení, neboť jinak by soud vůbec nemohl přezkoumat jeho použití ani z těch hledisek, které mu předepisuje § 78 odst. 1 věta druhá s. ř. s. Proti tomuto závěru nelze argumentovat ani tím, že v některých případech je správní uvážení absolutní, a nemá tedy meze, které by vůbec mohly být překročeny. Úvaha šestého senátu o tom, že udělení státního občanství je projevem „neomezené“ státní suverenity a děje se ve sféře „absolutního“ správního uvážení, je v podmínkách materiálního právního státu přinejmenším velmi pochybná. Správní uvážení je v prvé řadě vždy limitováno principy vyplývajícími z ústavního pořádku České republiky; z nich lze vyvodit, že i tam, kde vydání rozhodnutí závisí toliko na uvážení správního orgánu, je tento orgán omezen zákazem libovůle, příkazem rozhodovat v obdobných věcech obdobně a ve stejných věcech stejně (různost rozhodování ve stejných či obdobných věcech může být právě projevem ústavně reprobované libovůle), tj. principem rovnosti, zákazem diskriminace, příkazem zachovávat lidskou důstojnost, jakož i povinností výslovně uvést, jaká kritéria v rámci své úvahy použil, jaké důkazní prostředky si opatřil, jaké důkazy provedl a jak je hodnotil, a k jakým skutkovým a právním závěrům dospěl.“
V této souvislosti je namístě poukázat i na Doporučení Rady ministrů Rady Evropy č. (80) 2, týkající se výkonu správního uvážení správními orgány, které upravuje řadu požadavků na výkon správního uvážení (zákaz sledovat jiný účel než ten, pro který byla diskreční pravomoc stanovena; objektivnost a nestrannost; rovnost a zákaz diskriminace; proporcionalita mezi negativními dopady rozhodnutí na práva, svobody a zájmy osoby, a sledovaným účelem), jakož i požadavek na přezkum zákonnosti správního uvážení soudem nebo jiným nezávislým orgánem.”
Novější judikatura Nejvyššího správního soudu již myšlenku zcela volné správní úvahy opouští. V roce 2006 Nejvyšší správní soud přímo ve státoobčanské věci konstatoval, že správní orgán zneužil volného správního uvážení, které mu zákon k rozhodování dává.[4] Obdobně ve věci přezkumu nevyhovění žádosti o zrušení správního vyhoštění uvedl Nejvyšší správní soud, že každé správní uvážení má své meze a výslovně judikoval, že opětovně zdůrazňuje, že neomezené správní uvážení v recentním právním státě neexistuje.[5]
Přesto však nelze dle Nejvyššího správního soudu uzavřít, že by při splnění všech podmínek uvedených v § 7 zákona musel správní orgán státní občanství udělit. Nejvyšší správní soud uznal, že rozhodování o udělení státního občanství je nepochybně značně zvláštním typem řízení a ministerstvo při něm nehodnotí toliko splnění citovaných zákonných podmínek, nýbrž může zvážit i hlediska další, zejména bezpečnostní (viz. § 10 odst. 3 zákona č. 40/1993 Sb.)[6] Nejvyšší správní soud však judikoval rovněž tak, že správní orgán zejména nesmí z textu ustanovení § 7 odst. 1 zákona o nabývání a pozbývání státního občanství dovozovat, že k podmínkám zde uvedeným může připojovat podmínky další, v textu zákona neuvedené, jak by vyplývalo z absolutizace slovesa „lze“.[7] Plnou či hlubokou rodinnou, pracovní a sociální integraci každého žadatele o udělení státního občanství tedy správní orgán není oprávněn po cizinci požadovat.
Připomínky některých odborníků
Kriticky se k současné praxi udělování státního občanství vyslovuje Vojtěch Šimíček, soudce Nejvyššího správního soudu. Upozorňuje, že správní uvážení ministerstva o udělení či neudělení státního občanství se může pohybovat v rámci zákonem stanovených podmínek pro nabytí státního občanství, nemůže však libovolně zakládat podmínky nové, zákonem výslovně nepředvídané a v některých případech dokonce ani nevyjádřené v odůvodnění rozhodnutí. Je tedy nepochybně věcí suverénního rozhodnutí státu, jaké podmínky pro udělení státního občanství stanoví (pokud nejsou samozřejmě svojí povahou diskriminační), musí tak však učinit formou zákona a zákonnými limity je následně správní orgán vázán.[8] Žádá tedy jasné zákonné podmínky a zákonné limity pro udělení státního občanství a při jejich splnění by státní občanství mělo být v souladu se zásadou legitimního očekávání uděleno.
Andrea Baršová je ze své minulé funkce v Radě vlády ČR pro lidská práva přesvědčena, že cesta k občanství by měla být kratší a širší. Kritizuje zejména přístup státu k dětem legálně dlouhodobě usazených cizinců, které např. ve Francii a Německu nabývají státní občanství automaticky zletilostí resp. narozením.[9]
Viktor Kučera ještě z pozice zástupce Veřejného ochránce práv upozorňoval na problém neodůvodňování a tím nepřezkoumatelnosti tzv. bezpečnostního zájmu ČR, který bránil udělení státního občanství v některých případech. Všímá si zvýšení kvality odůvodňování rozhodnutí ve věci státního občanství, přesto však považuje postoj Ministerstva vnitra ve státoobčanských kauzách za odmítavý a nepříliš vstřícný.[10]
[1] Srov. Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. 4/2007, str. 320. Nezletilé žadatelce byla žádost o udělení státního občanství ministerstvem zamítnuta s odůvodněním, že její matka neohlásila cizinecké policii změnu adresy pobytu.
[2] Usnesení Nejvyššího správního soudu č. j. A 11/2003-34.
[3] Rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 7 A 31/2002-33. Obdobně druhý senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku č.j. 6 A 94/2002-40.
[4] Rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 6 A 25/2002-59.
[5] Rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 4 As 75/2006-58. Obdobně judikoval Nejvyšší správní soud, v rozsudku č.j. 4 Azs 70/2005-61, o správní úvaze ve věci rozhodování o udělení tzv. humanitárního azylu ve smyslu § 14 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu.
[6] Např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 7 A 31/2002-33.
[7] Rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 2 As 31/2005-78.
[8] Viz. článek Přepjatý formalismus a libovůle jsou v právním státě nepřípustné. Rozhovor s Vojtěchem Šimíčkem z Nejvyššího správního soudu, https://migraceonline.cz/e-knihovna/?x=1955241. Srov. též Pavel Molek, Vojtěch Šimíček: Udělování státního občanství - na cestě od milosti státu k soudně přezkoumatelnému správnímu uvážení, Právník č. 2/2005.
[9] Viz. článek Děti přistěhovalců mají mít šanci stát se Čechy. Rozhovor s Andreou Baršovou, https://migraceonline.cz/e-knihovna/?x=1957138
[10] Viz. článek Na co si stěžují cizinci. Rozhovor s Viktorem Kučerou z Kanceláře veřejného ochránce práv.
https://migraceonline.cz/e-knihovna/?x=1955247