Právo vs. Kontrola

Tento článok sa venuje otázkam práva na súdnu ochranu a účinný opravný prostriedok v kontexte opatrení prijímaných z dôvodu národnej bezpečnosti. V aplikačnej praxi dochádza k stretu týchto záujmov v konaniach, ktoré sa týkajú štátnych príslušníkov tretích krajín, a to najmä v konaniach o pobytoch, v konaní o azyle a v konaní o štátnom občianstve. Cieľom článku je preskúmať, kde leží hranica, po ktorú môžu štáty v záujme národnej bezpečnosti zasahovať do základných práv jednotlivca, a to prostredníctvom priblíženia relevantnej judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva v Štrasburgu, Súdneho Dvora Európskej únie a porovnania s aktuálnou domácou judikatúrou.

Otázka národnej bezpečnosti s osobitným dôrazom na prevenciu terorizmu a nepokojov, sa prelína všetkými politikami, právnymi predpismi alebo diskusiami, ktoré sa zaoberajú alebo týkajú migrácie, osobitne, ak ide o imigráciu štátnych príslušníkov tretích krajín do členských štátov Európskej únie. V kontexte politík EÚ v oblasti migrácie a vytvárania spoločného priestoru slobody a bezpečnosti, viacerí autori poukazujú na budovanie akejsi „pevnosti Európa“ („fortress Europe“), a na postupnú sekuritizáciu migračných politík členských štátov EÚ. Iní tieto teórie odmietajú a kontrujú úspechmi únie v kontinuálnom určovaní minimálnych štandardov, ktoré musia všetky členské štáty dodržiavať a transpozíciu a výkon ktorých kontroluje spoločný súdny orgán, ktorým je Súdny dvor Európskych spoločenstiev.

Nech už pravda leží na ktorejkoľvek strane, je potrebné uviesť, že súčasťou spoločenskej zmluvy každého štátu so svojimi občanmi je zaistenie ich vnútornej a vonkajšej bezpečnosti. Za účelom dosiahnutia tohto cieľa štáty používajú metódy a opatrenia, ktoré podliehajú utajeniu, keďže ich zverejnenie by mohlo ohroziť záujmy a bezpečnosť štátu, občanov alebo tretích osôb.

Pojem verejná bezpečnosť nie je možné určiť vyčerpávajúcim spôsobom. V konkrétnom časopriestorovom kontexte, v súlade s vývojom moderných technológií, môže mať ohrozenie verejnej bezpečnosti rôzny charakter, vyvíja sa a vyžaduje si používanie rôznych štandardných aj neštandardných opatrení zo strany štátu. Jednoducho povedané, štát nemôže čakať, kým dôjde k teroru obyvateľstva alebo ohrozeniu jeho zriadenia, ale mal by vyvíjať a prijímať preventívne opatrenia na zabránenie tohto stavu. Tieto opatrenia zväčša uplatňujú orgány výkonnej moci a nezriedka sa dostávajú do konfliktu so základnými právami jednotlivcov a so samotným konceptom právneho štátu, ako ho chápeme v demokratickej spoločnosti.

V demokratickom a právnom štáte založenom na trojdelení moci platí, že oprávnenia výkonnej moci nemôžu byť ničím nekontrolovateľné a svojvoľné, ani ak ide o národnú bezpečnosť. Úloha kontrolovať výkonnú moc je zverená najmä súdom ako nezávislým, objektívnym a nestranným orgánom. Ich úlohou je hľadať a nachádzať odpoveď na otázku, ako vyvažovať rôzne záujmy jednotlivcov a štátu tak, aby sa naplnil ich legitímny cieľ a nedošlo k ich zneužitiu. V ďalšej časti textu predstavím vybrané rozsudky Európskeho súdu pre ľudské práva a Súdneho dvora Európskej únie, v ktorých sa súdy zaoberali spravodlivým vyriešením naznačeného konfliktu.

Európsky súd pre ľudské práva

Európsky súd pre ľudské práva posudzoval legitimitu obmedzenia prístupu procesnej strany k časti alebo k všetkým dôkazom, založenú na dôvodoch národnej bezpečnosti vo viacerých svojich rozsudkoch. Základom ochrany osoby dotknutej konkrétnym rozhodnutím je právo na spravodlivý súdny proces zaručené v čl. 6 Dohovoru a právo na účinný opravný prostriedok (čl. 13 Dohovoru), ktoré sú bližšie rozvedené v rozsiahlej judikatúre Európskeho súdu pre ľudské práva. Základnými zásadami spravodlivého konania sú zásada kontradiktórnosti konania, právo dotknutej osoby poznať dôvody rozhodnutia (poznať presné a skutočné dôvody) proti nej a právo na prístup k všetkým dôkazom, ktoré boli proti nej použité tak, aby s plnou znalosťou veci mohla posúdiť, či je pre ňu užitočné obrátiť sa so svojím návrhom na súd. Inými slovami, každá osoba musí mať prístup k účinnému opravnému prostriedku, možnosť obhajoby nesmie byť len formálna.

V súvislosti s konaniami, ktoré štát vedie s cudzincami, sa Európsky súd pre ľudské práva zaoberal právnom na spravodlivý súdny proces a účinným opravným prostriedkom najmä v prípadoch súvisiacich s vyhostením, resp. s odopretím vstupu cudzincom. Tu skúmal nielen procesné záruky poskytované čl. 6 a čl. 13 Dohovoru a čl. 1 protokolu č. 7[1], ale aj prepojenie so zárukami poskytovanými čl. 8 Dohovoru (právo na ochranu rodinného a súkromného života)[2] a so zárukami poskytovanými čl. 5 Dohovoru (právo na slobodu a bezpečnosť)[3].

V prípade, ak vyhostenie cudzinca alebo odopretie vstupu môže zasiahnuť do jeho rodinného života, Európsky súd pre ľudské práva judikoval, že štáty majú povinnosť zabezpečiť, aby dotknutá osoba mohla účinne napadnúť rozhodnutie o vyhostení, a aby toto rozhodnutie preskúmal orgán, ktorý poskytuje záruky nestrannosti a nezávislosti, a ktorý má prístup k všetkým relevantným aspektom rozhodnutia. Súd uznal, že v niektorých prípadoch môžu existovať dôvody národnej bezpečnosti, ktoré môžu viesť k určitým procesným obmedzeniam vo vzťahu k nesprístupneniu dôkazov, ale tieto obmedzenia nemôžu zasiahnuť do práva dotknutej osoby na účinný opravný prostriedok, ktoré nesmie byť len formálne. Najmä, nesmie dôjsť k úplnému vylúčeniu opravného prostriedku s odvolaním sa na dôvody národnej bezpečnosti.[4]

Minimálnym štandardom, ktorý zaručuje právo na účinný opravný prostriedok podľa Európskeho súdu pre ľudské práva je prístup nezávislého orgánu, ktorý rozhoduje o opravnom prostriedku, k utajovaným materiálom. Tento orgán musí mať zároveň právo odmietnuť tvrdenie výkonnej moci o tom, že hľadisko národnej bezpečnosti vyžaduje nesprístupnenie dôkazov resp. že vôbec existuje v konkrétnom prípade ohrozenie národnej bezpečnosti.[5] Zároveň musí byť zaručené dodržanie minimálnej úrovne zásady kontradiktórnosti konania, ktorá zaručuje, že na strane dotknutej osoby musí existovať účinný nástroj prostredníctvom ktorého môže dotknutá osoba prezentovať svoj prípad.[6]

Za „obzvlášť prekvapivé“ („particularly striking“), považoval súd prípady, kde rozhodnutie o vyhostení neobsahovalo žiadne skutkové dôvody, na základe ktorých bolo vydané, ale obmedzilo sa len na citáciu právnych noriem a stanovisko, že dotknutá osoba predstavuje „vážnu hrozbu pre bezpečnosť štátu“, pričom tento záver bol založený na nešpecifikovaných informáciách, ktoré boli obsiahnuté v utajenom vnútroštátnom dokumente.[7]

Právo na účinný opravný prostriedok a zásada kontradiktórnosti môže byť podľa Súdu dodržaná napríklad prostredníctvom zástupcu na strane dotknutej osoby, ktorý bude mať oprávnenie oboznámiť sa s utajovanými materiálmi.

Vo vzťahu k zásahu do rodinného života z dôvodov národnej bezpečnosti musia členské štáty zabezpečiť, aby tento zásah bol primeraný sledovanému legitímnemu cieľu, a aby existovala naliehavá spoločenská potreba („pressing social need“) národnej bezpečnosti odôvodňujúca zásah do rodinného života.[8]

Vo vzťahu k tomu, ktoré činy, resp. konanie alebo správanie sťažovateľov môže predstavovať ohrozenie národnej bezpečnosti, Európsky súd pre ľudské práva skonštatoval, že určenie toho, čo ohrozuje národnú bezpečnosť, prináleží v prvom rade orgánom štátu. To zároveň neznamená, že vymedzenie ohrozenia národnej bezpečnosti môže ísť nad rámec jeho prirodzeného významu („beyond its natural meaning“), inými slovami, štát nemôže pod ohrozenie národnej bezpečnosti podradiť akékoľvek konanie alebo správanie osoby, ktoré sa mu nepozdáva.[9]

Európsky súd pre ľudské práva rozhodoval o použití utajovaných skutočností aj v súvislosti so zárukami, ktoré poskytuje čl. 5 (4) Dohovoru a to v prípadoch, kedy podozrenie z účasti na terorizme založilo dôvod na pozbavenie dotknutých osôb ich osobnej slobody. Už v prípade Chahal Európsky súd pre ľudské práva uviedol, že aj keď je pozbavenie osobnej slobody založené na tvrdení, že ide o národnú bezpečnosť a terorizmus, vnútroštátne orgány sa nemôžu vyhnúť súdnemu prieskumu zákonnosti a dôvodnosti ich rozhodnutia.[10]

Zároveň súd opakovane judikoval, že aj v prípadoch, keď je národná bezpečnosť „v stávke“ (when national security is „at stake“), štát musí zabezpečiť, aby dotknutá osoba mala prístup k účinnému opravnému prostriedku a spravodlivému súdnemu konaniu. To podľa Súdu v sebe zahŕňa aj zachovanie určitej miery kontradiktórnosti konania aj v prípade, ak časť alebo všetky dôkazy podliehajú utajeniu.

V rozsudkoch týkajúcich sa Spojeného kráľovstva Európsky súd pre ľudské práva posudzoval dodržanie uvedených práv v rámci tam zavedeného systému.[11] V týchto prípadoch Súd posudzoval zabezpečenie účinného opravného prostriedku v prospech dotknutej osoby aj s ohľadom na rozsah a závažnosť dôkazov, ktoré boli dotknutej osobe sprístupnené, v porovnaní s rozsahom a závažnosťou dôkazov, ktoré podliehali utajeniu a boli sprístupnené len špeciálnemu advokátovi. Súd potvrdil, že SIAC je nezávislým súdnym orgánom, ktorý zaručuje dodržanie procesných podmienok spravodlivého súdneho konania a tiež to, že žiadna časť dôkazov nebude zbytočne a nie nevyhnutne utajená pred zaisteným. Taktiež potvrdil, že inštitút špeciálneho advokáta, ktorý existuje popri právnom zástupcovi dotknutej osoby a má právo oboznamovať sa s utajovanými skutočnosťami, je dostatočný pre vyváženie obmedzení, ktoré zasahujú do práva na účinný opravný prostriedok dotknutej osoby.

Vyššie uvedené ale neplatí automaticky, pretože Európsky súd pre ľudské práva skonštatoval porušenie práva podľa čl. 5 (4) Dohovoru v prípadoch, kedy neutajené obvinenia proti sťažovateľom boli založené na všeobecných tvrdeniach a prijaté rozhodnutie bolo celkom, alebo z podstatnej časti založené na dôkazoch a tvrdeniach, ktoré podliehali utajeniu a neboli dotknutej osobe sprístupnené. Podľa Súdu v takomto prípade nebola dotknutá osoba v pozícii účinne napadnúť obvinenia proti nej vznesené.

Naopak, v prípade, ak obvinenia obsiahnuté v „otvorenom“ materiáli boli dostatočne špecifické aj napriek tomu, že všetky, alebo hlavné dôkazy zostali utajené, dotknutá osoba mala možnosť poskytnúť svojim zástupcom, alebo špeciálnemu advokátovi dostatok informácií potrebných pre ich spochybnenie aj bez toho, aby bolo nutné poznať detaily alebo pôvod dôkazov, na ktorých boli obvinenia založené.[12]

V prípade A a ostatní proti Spojenému kráľovstvu Európsky súd pre ľudské práva odkázal aj na vysokú úroveň záruk vzťahujúcich sa k trestnému konaniu (v súvislosti s čl. 6 Dohovoru). Súd zvýraznil právo na sprístupnenie všetkých dôkazov, tých, ktoré svedčia v prospech aj v neprospech obhajoby. Uznal, že niekedy môže byť vzhľadom na verejný záujem nevyhnutné zatajiť pred obhajobou niektoré dôkazy, avšak všetky ťažkosti, ktoré budú obhajobe spôsobené týmto obmedzením, musia byť dostatočne kompenzované konaním pred súdnymi orgánmi. V takýchto prípadoch súd skúma, do akej miery boli kompenzačné opatrenia schopné vyvážiť obmedzenia práv obhajoby. Zároveň platí zásada, že odsúdenie dotknutej osoby nemôže byť založené celkom, alebo v rozhodujúcej miere na dôkazoch, ktoré neboli obžalovanému alebo jeho zástupcovi v nijakom štádiu konania sprístupnené.[13]

Z vyššie uvedených rozsudkov odvodzujem názor, že podľa konštantnej judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva, právo na spravodlivý súdny proces a právo na účinný opravný prostriedok v sebe obsahujú základné pravidlo spočívajúce v sprístupnení všetkých dôkazov použitých proti dotknutej osobe. Vo výnimočných prípadoch týkajúcich sa národnej bezpečnosti alebo vážneho verejného záujmu, môže dôjsť k čiastočnému utajeniu dôkazov, avšak tento zásah musí byť vyvážený prijatými opatreniami tak, aby dotknutá osoba mala stále prístup k účinnému opravnému prostriedku, a aby bola zachovaná spravodlivosť konania. V praxi to znamená, že dôkazy podliehajúce utajeniu musia podliehať prieskumu nezávislým orgánom, ktorý preskúma potrebu ich utajenia v konkrétnom prípade, ako aj ich závažnosť. Tento orgán musí disponovať oprávnením odmietnuť obvinenia založené na verejnej bezpečnosti, ak ich považuje za nedostatočné, alebo nepodložené. Platí tiež, že dotknutá osoba musí byť informovaná o podstate obvinení proti nej, aby sa mohla účinne brániť. Rozhodnutie nemôže byť založené celkom alebo v prevažnej (rozhodujúcej) miere na dôkazoch, ktoré podliehajú utajeniu a neboli dotknutej osobe sprístupnené. Aj v prípade použitia inštitútu špeciálneho zástupcu (advokáta), ktorý sa na strane dotknutej osoby oboznámi s utajovanými informáciami, dotknutá osoba nemôže ostať celkom bez poznania dôvodov, na ktorých sú založené obvinenia proti nej. V opačnom prípade sa dotknutej osobe celkom odníme možnosť posúdiť, či sú obvinenia proti nej dôvodné, ako aj možnosť zvoliť si spôsob svojej obhajoby za najlepších možných podmienok a stane sa len „štatistom“ vo vlastnom príbehu.

Súdny dvor Európskej únie:

Základné právo na účinný prostriedok nápravy a spravodlivý súdny proces je súčasťou práva Európskej únie a je zaručené v čl. 47 Charty[14]. Toto právo bolo predmetom výkladu viacerých rozhodnutí Súdneho dvora[15], aj keď zatiaľ nedošlo k jeho výkladu v spojení s pobytom, alebo vyhostením štátnych príslušníkov tretích krajín. Je však zrejme len otázkou času, berúc do úvahy rozširujúcu sa judikatúru Súdneho dvora v oblasti azylu a migrácie po podpise Lisabonskej zmluvy, kedy sa pred Súdny dvor dostane aj prípad súvisiaci s opatreniami členského štátu prijatými na základe záujmu národnej bezpečnosti voči štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, v súvislosti s jeho vstupom alebo pobytom.

Východiská pre uvažovanie Súdneho dvora obsahuje nedávno prijaté rozhodnutie o predbežnej otázke v prípade ZZ proti Secretary of State for Home Department[16]. Súdny dvor v tomto prípade rozhodoval o prejudiciálnej otázke podanej Court of Appeal (England and Wales) (Civil Division)(Spojené kráľovstvo), o výklad čl. 30 ods. 2 smernice 2004/38[17], v spojení (najmä) s článkom 47 Charty. Sporný prípad sa týka občana členského štátu EÚ, ktorému Spojené kráľovstvo zamietlo vstup na svoje územie z dôvodov verejnej bezpečnosti. V následnom súdnom konaní o preskúmanie dotknutého rozhodnutia bola časť dôkazov, na ktorých bolo založené rozhodnutie, utajená a v súlade s vnútroštátnym právnym poriadkom bola táto časť sprístupnená len špeciálnym advokátom dotknutej osoby[18].

Podľa čl. 30 ods. 2 smernice 2004/38, dotknuté osoby musia byť plne informované o dôvodoch verejného poriadku, verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia, na základe ktorých boli voči nim prijaté rozhodnutia o odopretí vstupu, ak to nie je v rozpore so záujmami národnej bezpečnosti.

Požiadavkou zo strany vnútroštátneho súdu bola teda otázka, či sa v danom kontexte má zásada účinnej súdnej ochrany interpretovať tak, že vnútroštátny súdny orgán, ktorý skúma odvolanie proti rozhodnutiu o zákaze vstupu občana EÚ, je povinný dohliadnuť na to, aby bola dotknutá osoba informovaná o podstate dôvodov svedčiacich proti nej bez ohľadu na to, že podľa vnútroštátnych orgánov aj príslušných súdov by bolo sprístupnenie podstaty dôvodov v rozpore so záujmami štátnej bezpečnosti.

Súdny dvor vo svojej odpovedi zdôraznil ustálenú judikatúru týkajúcu sa práva na účinnú súdnu ochranu a zásadu kontradiktórnosti konania, vrátane práva dotknutej osoby na prístup ku všetkým dôkazom, na ktorých je založené rozhodnutie (opatrenie) prijaté proti nej.[19]

Súdny dvor nespochybnil, že je zodpovednosťou členských štátov, aby zaručili svoju vnútornú a vonkajšiu bezpečnosť. Zároveň uznal, že v niektorých prípadoch môžu existovať dôvody založené na národnej bezpečnosti, ktoré odôvodňujú, že určitá časť dôkazov nebude sprístupnená. Tieto prípady by mali predstavovať výnimku a Súdny dvor jednoznačne zotrval na požiadavke účinného súdneho prieskumu dotknutého rozhodnutia vrátane prieskumu materiálov, ktoré podliehajú utajeniu. V tejto súvislosti súd musí mať oprávnenie preveriť, či dôvody národnej bezpečnosti bránia oznámeniu presných a úplných dôvodov, ako aj s tým súvisiacich dôkazov, na ktorých sa zakladá sporné rozhodnutie. Súdny dvor jednoznačne odmietol existenciu domnienky o opodstatnenosti dôvodov, ktoré uvádza vnútroštátny orgán. Ak súd dospeje k záveru, že bezpečnosť štátu neodôvodňuje utajenie, nariadi príslušnému vnútroštátnemu orgánu sprístupnenie údajov dotknutej osobe. Ak toto vnútroštátny orgán nevykoná, súd pristúpi k preskúmaniu zákonnosti dotknutého rozhodnutia len na základe dôvodov a dôkazov, ktoré boli oznámené.[20]

V prípade, ak vnútroštátny súd dospeje k záveru, že bezpečnosť štátu odôvodňuje utajenie dôvodov, Súdny dvor zdôraznil, že súdne preskúmanie sa musí vykonať v rámci konania, ktoré primerane zabezpečí rovnováhu požiadaviek súvisiacich s bezpečnosťou štátu a požiadaviek vyplývajúcich z práva na účinnú súdnu ochranu, pričom prípadné zásahy do výkonu tohto práva sa obmedzia na minimum. Súdny dvor tiež zdôraznil, že aj v takomto prípade sa musí dodržať zásada kontradiktórnosti v čo najväčšej miere tak, aby dotknutá osoba mohla spochybniť dôvody, na ktorých sa dotknuté rozhodnutie zakladá, ako aj predložiť vyjadrenia k dôkazom, ktoré s tým súvisia, a tým účinne uplatniť svoje prostriedky obhajoby.

Z týchto dôvodov odpovedal Súdny dvor na predloženú predbežnú otázku tak, že článok 30 ods. 2 a článok 31 smernice 2004/38, v spojení s článkom 47 Charty základných práv Európskej únie sa majú vykladať v tom zmysle, že vyžadujú, aby v prípade, ak vnútroštátny orgán dotknutej osobe nesprístupní presné a úplné dôvody, na ktorých sa zakladá rozhodnutie prijaté na základe článku 27 tejto smernice, ako ani s tým súvisiace dôkazy, príslušný vnútroštátny súd zabezpečil, že sa to obmedzí na nevyhnutnú mieru a že sa dotknutej osobe v každom prípade oznámi podstata týchto dôvodov spôsobom, pri ktorom sa zohľadní nevyhnutný dôverný charakter dôkazov.

V tejto súvislosti je tiež zaujímavé uviesť, že Súdny dvor sa vo svojom rozhodnutí odklonil od názoru, ktorý v konaní prezentoval Generálny advokát. Tento vo svojom stanovisku uviedol, že miera sprístupnenia dôvodov verejnej bezpečnosti sa môže meniť podľa procesných okolností prijatia napadnutého rozhodnutia a podľa povahy predmetných opatrení a teda členským štátom má byť ponechaná možnosť, aby sa podľa okolností prípadu rozhodli celkom nesprístupniť dôvody verejnej bezpečnosti občanovi Únie, ktorému zamietnu alebo odoprú vstup.[21] Súdny dvor sa s názorom Generálneho advokáta nestotožnil a priznal dotknutým osobám minimálne právo poznať podstatu dôvodov verejnej bezpečnosti svedčiacich proti nim

Z doterajšej rozhodovacej činnosti oboch európskych nadnárodných súdnych orgánov tak vyplýva niekoľko dôležitých princípov, ktorými sa štáty musia riadiť, ak časť dôkazov pred dotknutou osobou zataja v záujme vlastnej národnej bezpečnosti. Súdy zdôrazňujú zásadu účinného opravného prostriedku a spravodlivého súdneho konania a nepriznávajú štátom právom rezignovať na tieto práva ani v prípade, ak je ohrozená ich bezpečnosť. Podľa Súdov, v konkrétnom konaní platí pravidlo sprístupnenia všetkých dôvodov a dôkazov, ale výnimočne je možné utajiť dôvody a dôkazy na ktorých je prijaté opatrenie (rozhodnutie) založené. Dotknutá osoba musí mať prístup k poznaniu minimálne podstaty dôvodov verejnej bezpečnosti, na základe ktorých boli predmetné opatrenie prijaté. To je minimálny štandard, za ktorý by štáty nemali zájsť. Aj v prípade prijatia najvýraznejších dovolených obmedzení práv účastníka konania (t.j. sprístupnenie len podstaty dôvodov), sú štáty povinné prijať také vyrovnávacie opatrenia, ktoré zabezpečia, že dotknutá osoba bude mať stále možnosť podať účinný opravný prostriedok. Oba súdy, Európsky súd pre ľudské práva aj Súdny dvor Európskej únie odobrili inštitút špeciálneho advokáta tak, ako je zavedený v Spojenom kráľovstve.

Slovensko a účinný opravný prostriedok v situácii národnej bezpečnosti

V tejto časti bližšie opíšem rozhodovaciu prax Ústavného súdu Slovenskej republiky, týkajúcu sa práva na spravodlivý proces a účinný opravný prostriedok vice versa bezpečnostné záujmy štátu. Ústavný súd prijal v tejto oblasti dve zásadné rozhodnutia, z ktorých jedno sa priamo týka konania, kde dotknutou osobou je štátny príslušník tretej krajiny. V nasledujúcom texte obe rozhodnutia porovnám a poukážem na niektoré rozdiely s vyššie predstavenou judikatúrou Európskeho súdu pre ľudské práva a Súdneho dvora.

V prvom prípade[22] Ústavný súd posudzoval súlad niektorých ustanovení zákona o ochrane utajovaných skutočností[23] s Ústavou SR, na podnet Vyššieho vojenského súdu v Trenčíne. Ten prejednával opravný prostriedok dotknutej osoby proti ukončeniu bezpečnostnej previerky bez vyjadrenia. Namietaný rozpor sa týkal viacerých základných práv, hlavné námietky ale smerovali k zásade právneho štátu, rovnosti ľudí, rovnosti účastníkov konania a spravodlivého súdneho konania. Napadnuté ustanovenia zákona o ochrane utajovaných skutočnosti v danom čase umožňovali, aby bola bezpečnostná previerka osoby ukončená bez vyjadrenia, pričom dôvody jej ukončenia podliehali utajeniu a preverovanej osobe sa nesprístupnili. Konkrétne to znamenalo, že dotknutej osobe nebola udelená bezpečnostná previerka z dôvodu jej nespoľahlivosti. V prípade, ak preverovaná osoba s ukončením previerky bez vyjadrenia nesúhlasila, mala právo podať proti ukončeniu previerky opravný prostriedok v rámci konania podľa piatej časti tretej hlavy Občianskeho súdneho poriadku, avšak bez toho, aby poznala dôvody svojho nepreverenia.

Vyšší vojenský súd v Trenčíne namietal, že takáto právna úprava je absurdná, pretože preverovanej osobe na jednej strane nesprístupňuje ani základnú informáciu o tom, prečo je považovaná za nespoľahlivú a na strane druhej jej umožňuje viesť súdne konanie, kde základnou náležitosťou návrhu na začatie konania je uviesť dôvody, okolnosti či dôkazy podporujúce návrh. Podľa názoru súdu, zákonodarca tak preverovanú osobu „núti“ viesť súdny spor „aspoň pre to“, aby sa dozvedela, čo viedlo príslušný orgán k vysloveniu záveru o jej nespoľahlivosti. V týchto a ďalších súdom vymenovaných okolnostiach spočíva rozpor so zásadami právneho štátu, princípom rovnosti, spravodlivým súdnym konaním a princípom rovnosti účastníkov konania.[24]

Vo svojom rozhodnutí sa Ústavný súd čiastočne priklonil k názoru Vyššieho vojenského súdu a skonštatoval rozpor napadnutých ustanovení s čl. 46 ods. 1 a 2 Ústavy (právo na súdnu ochranu) v spojení s čl. 1 ods. 1 (princíp právneho štátu) a čl. 12 ods. 1 (zásada rovnosti účastníkov konania). Ústavný súd v tomto rozhodnutí vychádza z rovnakých princípov ako už citovaná judikatúra Európskeho súdu pre ľudské práva a Súdneho dvora Európskej únie (aj keď sa na túto neodvoláva). Uznal nevyhnutnosť ochrany bezpečnostných záujmov štátu, ako aj prostriedky, ktoré na dosiahnutie tohto účelu zvolil zákon o ochrane utajovaných skutočností, avšak zdôraznil, že účel zákona nesmie byť dosiahnutý popretím princípu právneho štátu, alebo na úkor základných práv jednotlivca. Súd pripomenul, že zásahy výkonnej moci do práv jednotlivca musia byť podrobené účinnej kontrole, ktorú musí (aspoň v poslednej inštancii) zabezpečiť súdna moc. Jedným z cieľov práva na súdnu ochranu je zaručiť každej osobe reálny prístup k súdu. Toto právo nie je absolútne, môže podliehať určitým obmedzeniam, avšak tieto obmedzenia nesmú mať taký charakter, že sa nimi zasiahne do samotnej podstaty základného práva.

Podľa Ústavného súdu, základné právo na súdnu ochranu v správnom súdnictve (na ktoré v posudzovanom prípade odkazoval čl. 26 ods. 4 zákona o ochrane utajovaných skutočností) predpokladá nielen formálne umožnenie prístupu preverovanej osoby k súdnej ochrane, ale tiež taký prístup, ktorý bude znamenať efektívny pokus o ochranu individuálnych záujmov takejto osoby. Toto implikuje aj právo posudzovanej osoby brániť sa za najlepších možných okolností, vrátane práva požadovať od príslušného úradu oznámenie aspoň základných dôvodov jeho „rozhodnutia“, a tak so znalosťou veci posúdiť, či je pre ňu užitočné obrátiť sa so svojím návrhom na súd. Zároveň Ústavný súd vyslovil, že právu dotknutej osoby musí zodpovedať povinnosť príslušného úradu oznámiť dotknutej (preverovanej) osobe dôvody, na ktorých je založený výsledok jeho previerky.[25]

Ústavný súd teda založil svoje rozhodnutie na rovnakých princípoch, zásadách a dôvodoch, ako v podobných prípadoch Európsky súd pre ľudské práva alebo Súdny dvor Európskej únie. Nespochybnil legitimitu zásahov do dotknutých základných práv jednotlivca v prípade, ak ide o národnú bezpečnosť, avšak tieto zásady musia byť vedené dosiahnutím legitímneho cieľa a musia sa riadiť zásadou primeranosti a účelnosti. Tieto zásahy alebo opatrenia nesmú zasiahnuť do samotnej podstaty dotknutého práva, nemôžu ho teda spraviť neúčinným. Zároveň súd zdôraznil zásadu súdneho prieskumu zákonnosti a účelnosti zásahu (opatrenia), vrátane práva na účinnú obranu.

O niekoľko rokov neskôr posudzoval Ústavný súd otázku zásahov do základných práv účastníka konania v záujme národnej bezpečnosti v celkom inom prípade.[26] Išlo o sťažovateľa, štátneho príslušníka Afganistanu, ktorý namietal (predovšetkým) porušenie jeho práva vyjadriť sa ku všetkým vykonávaným dôkazom v spojení s porušením zásady rovnosti účastníkov konania a princípu právneho štátu.[27] Podstatou porušenia jeho práva bol postup súdov[28] v konaní o opravnom prostriedku proti rozhodnutiu Migračného úradu Ministerstva vnútra Slovenskej republiky (ďalej len „migračný úrad“) a v konaní o následnom odvolaní proti rozsudku prvostupňového súdu. Napadnutým rozhodnutím zrušil migračný úrad doplnkovú ochranu sťažovateľa s odvolaním sa na bezpečnostný záujem štátu. V súlade so zákonom o azyle toto rozhodnutie neobsahovalo odôvodnenie a dôvody, na ktorých bolo založené (z dôvodu utajenia), neboli založené v spise vedenom v predmetnej veci. V odvolacom konaní bolo rozhodnutie migračného úradu potvrdené krajským súdom aj Najvyšším súdom. Sťažovateľ namietal, že dôvody napadnutého rozhodnutia migračného úradu mu počas celého konania neboli sprístupnené a nemal o nich žiadnu vedomosť a tiež, že príslušné súdy potvrdili rozhodnutie migračného úradu bez toho, aby preskúmali utajované skutočnosti, ktoré boli podkladom pre jeho vydanie.

Ústavný súd skonštatoval porušenie základného práva sťažovateľa vyjadriť sa ku všetkým vykonávaným dôkazom v spojení s čl. 13 ods. 4 Ústavy SR. Vytkol konajúcim súdom, že plne rezignovali na svoju povinnosť preskúmať podklady obsahujúce utajované skutočnosti, ktoré viedli migračný úrad k správnej úvahe, že sťažovateľ predstavuje nebezpečenstvo pre bezpečnosť Slovenskej republiky.

Vo vzťahu k oboznámeniu sťažovateľa s utajovanými skutočnosťami uviedol, že vzhľadom na utajenie je vylúčené ich zaradenie do administratívneho spisu a automatické sprístupnenie sťažovateľovi. Zároveň uviedol, že k sprístupneniu v rozsahu jednorazového oboznámenia sa s týmito skutočnosťami v rozsahu potrebnom na konanie by mohlo prísť zo strany advokáta sťažovateľa v príslušnom konaní.

Na druhej strane, v tomto prípade Ústavný súd nezistil porušenie základného práva sťažovateľa na rovnosť účastníkov konania. Ústavný súd poukázal na osobitný charakter správneho konania, ktoré nie je kontradiktórnym konaním rovnako ako rozhodovanie v správnom súdnictve, keďže jeden z účastníkov konania má vždy postavenie orgánu verejnej moci, ktorý rozhodoval o právach, právom chránených záujmoch a povinnostiach fyzických a právnických osôb a úlohou súdu je preskúmať zákonnosť tohto rozhodnutia.

Druhý citovaný nález Ústavného súdu sa teda čiastočne odklonil od svojho predchodcu, najmä pokiaľ ide o jednoznačné zdôraznenie práva sťažovateľa na účinný opravný prostriedok, čo v danom kontexte znamenalo poznať aspoň základné dôvody verejnej bezpečnosti, ktoré odôvodňujú prijaté opatrenie (rozhodnutie). Otázkou zostáva, do akej miery bol tento odklon spôsobený odlišnou argumentáciou sťažovateľa v druhom prípade – pokým v prvom prípade poukazoval Vyšší vojenský súd na porušenie práva na súdnu ochranu v spojení so zásadami právneho štátu a rovnosti účastníkov konania, v druhom prípade argumentoval sťažovateľ porušením práva vyjadriť sa ku všetkým dôkazom v spojení so zásadou rovnosti účastníkov konania.

Sťažovateľ v druhom prípade tak nenamietal porušenie práva na účinný opravný prostriedok, čo sa v daných súvislostiach javí ako nešťastné, pretože sa uspokojil s ochranou, ktorú mu môže poskytnúť súd pri nezávislom prieskume utajovaných skutočností, ale na druhej strane sa nepokúsil posilniť svoje vlastné aktívne postavenie v danom prípade. V budúcnosti by bolo vhodné, ak by sťažovatelia podporili svoju argumentáciu aj dôkladnejšou analýzou relevantnej judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva a Súdneho dvora Európskej únie, ktorá sa týka práva na účinný opravný prostriedok, keďže toto právo je imanentnou súčasťou každého súdneho konania.

Rovnako je možné vyčítať Ústavnému súdu vytvorenie nerovnakého štandardu procesného postavenia účastníka konania v kontexte práva na účinný opravný prostriedok, keďže v prvom prípade priznal dotknutým osobám právo poznať aspoň základné dôvody, ktoré vyplývajú z utajovaných materiálov (a ustanovil príslušným orgánom tomu zodpovedajúcu povinnosť). V druhom prípade však len poukázal na možnosť jednorazového oboznámenia sa s utajovanými skutočnosťami advokátom sťažovateľa v danom konaní, čo však môže byť spôsobené práve absenciou namietania porušenia práva na účinný opravný prostriedok zo strany sťažovateľa. V každom prípade, v záujme rozvedenia zásady právneho štátu a práva na súdnu ochranu by bolo vhodné, ak by Ústavný súd v tomto smere jednoznačne ustálil svoj postoj a presne a jednoznačne vymedzil hranice, za ktorú orgány verejnej moci nesmú zájsť pri prijímaní opatrení v záujme verejnej bezpečnosti, ktoré zasahujú do základných práv jednotlivca.

Je tiež potrebné uviesť, že v každodennej praxi nejde o problém teoretický, práve naopak. Prípad sťažovateľa v druhom prípade nie je ojedinelý, keďže v praxi sa vedie niekoľko ďalších konaní o neudelení/zrušení/nepredĺžení doplnkovej ochrany z dôvodu bezpečnostného záujmu štátu a niekoľko ďalších konaní týkajúcich sa udelenia/zrušenia povolenia na pobyt alebo udelenia štátneho občianstva, v ktorých je rozhodnutie založené na utajovaných skutočnostiach.

Scenár týchto prípadov je takmer vždy rovnaký – zákon o azyle[29], zákon o pobyte cudzincov[30] a zákon o štátnom občianstve[31] obsahujú výrazné sekuritizačné prvky[32] a umožňujú vydať negatívne rozhodnutie o doplnkovej ochrane, pobyte alebo o štátnom občianstve z dôvodu bezpečnosti štátu. Zákonodarca umožňuje vydať takéto rozhodnutie bez odôvodnenia, len s odkazom na bezpečnostný záujem štátu, podklad rozhodutia podlieha utajeniu a preto sa nenachádza v administratívnom spise a nie je sprístupnené účastníkovi konania alebo jeho právnym zástupcom či advokátom.

Účastník konania sa tak dozvie nanajvýš to, že o ňom existuje utajovaný materiál (pôvodcom ktorého je zvyčajne Slovenská informačná služba), na základe ktorého je považovaný za ohrozenie bezpečnosti štátu. Konkrétne dôvody alebo podstata týchto „obvinení“ mu zostáva utajená. Keďže v mnohých prípadoch sa voči dotknutým osobám nevedie žiadne trestné stíhanie alebo vyšetrovanie, neboli uznaní vinnými zo spáchania trestného činu a ich osobná sloboda nie je nijako obmedzená, nemusia mať dotknuté osoby žiadnu vedomosť o tom, prečo „sú nebezpečné“. Zároveň majú právo brániť sa proti predmetnému rozhodnutiu prostredníctvom inštitútov správneho súdnictva (opravný prostriedok, žaloba). V oboch prípadoch teda dochádza k jednoznačnému stretu medzi dvomi základnými záujmami – verejným záujmom na bezpečnosti štátu, občanov a obyvateľov a záujmom jednotlivca – právo sa súdnu ochranu, účinný prostriedok nápravy, rodinný život a pod., pričom nezriedka tieto prípady končia pred súdom. A tu nastáva určitá dychotómia medzi rozhodnutiami súdov, ktoré rozhodujú vo veciach doplnkovej ochrany a v pobytových veciach.

V prípade doplnkovej ochrany, v súlade s požiadavkami Ústavného súdu, akceptovali súdy svoju úlohu spočívajúcu v nezávislom a nestrannom prieskume zákonnosti a dôvodnosti rozhodnutia založeného na utajovaných skutočnostiach. V prípade, ak súd posúdi, že dôvody podliehajúce utajeniu neboli dostatočné pre rozhodnutie migračného úradu a jeho správnu úvahu o tom, že rozhodnutie je v záujme bezpečnosti štátu, napadnuté rozhodnutie zruší a vec vráti správnemu orgánu na ďalšie konanie. Zároveň správny orgán zaviaže k tomu, aby podklady, ktoré získa od iných orgánov za účelom posúdenia žiadosti, dávali svojou masou informácií správnemu orgánu dostatočný podklad pre rozhodnutie.[33] Celé konanie naďalej prebieha bez oboznámenia účastníka konania o podstate a dôvodoch, pre ktoré predstavuje nebezpečenstvo pre bezpečnosť štátu.

V pobytových veciach však súdy prijali postoj Ústavného súdu vyjadrený v prvom citovanom náleze a ich rozhodovacia prax je plne v súlade s rozhodnutiami Európskeho súdu pre ľudské práva a Súdneho dvora Európskej únie. Súdy prijali nielen zodpovednosť za preskúmanie uplatnenia skutočností podliehajúcich utajeniu na posudzovaný prípad, ale zároveň trvajú na porušení práva na súdnu ochranu a účinný prostriedok nápravy,ak účastníkovi konania nie je sprístupnená aspoň podstata „obvinení“ proti nemu.[34] Aj napriek tomuto jednoznačnému postoju súdov, na úrovni správneho (pobytového) konania naďalej spravidla nedochádza k sprístupňovaniu podstaty dôvodov bezpečnosti účastníkom konania, alebo ich právnym zástupcom.

Aj v tomto smere by bolo nesporne užitočné, ak by sa judikatúra súdov zjednotila. Bez náležitého objasnenia nie je zrejmé, prečo súdy vytvárajú rozdiel v procesnej ochrane účastníkov konania, ak ide o otázky verejnej bezpečnosti. Zásada predvídateľnosti rozhodnutí a právnej istoty si vyžaduje, aby bola rozhodovacia prax zjednotená a odchýlky spoľahlivo vysvetlené. Opomenúť nesmieme ani vážne následky, ktoré súčasná situácia zanecháva na postavení, vzťahoch a psychike dotknutých osôb, ktoré vedia, že sú z „nejakých“ dôvodov považovaní za nebezpečenstvo pre štát, ale konkrétne dôvody prečo je tomu tak, nepoznajú. Ich postavenie je veľmi neisté a viacerí žijú v pretrvávajúcom strachu z deportácie, alebo straty rodinného života.

V konečnom dôsledku bude na Ústavnom súde aby posúdil, či príslušné ustanovenia zákona o azyle a zákona o pobyte cudzincov, ktoré umožňujú neodôvodniť rozhodnutie a uspokojiť sa s odkazom na utajený materiál, bez informovania účastníka konania aspoň o podstate dôvodov verejnej bezpečnosti, sú v súlade s Ústavou SR. Jednoznačne by tiež mal byť zavedený mechanizmus sprístupňovania dôverných materiálov účastníkom konania tak, aby boli zabezpečené záujmy spočívajúce v utajení, ako aj právo účastníkov konania na účinné prostriedky ochrany. Takýto mechanizmus v Slovenskej republike zatiaľ nefunguje a ponecháva tak výkonnej moci (Ministerstvu vnútra SR a Slovenskej informačnej službe) ničím nekontrolovanú právomoc rozhodovať o osudoch ľudí, ktorí k nám prišli hľadať ochranu, alebo nový život.