Globální fórum o migraci a rozvoji: Kritický pohled založený na případové studii Filipín

Návrh vytvořit Globální fórum o migraci a rozvoji (The Global Forum on Migration and Development – GFMD) zazněl v září 2006 na dialogu na vysoké úrovni OSN o migraci a rozvoji. V textu předsedkyně Valného shromáždění OSN týkajícího se tohoto dialogu na vysoké úrovni zaznívá: „Návrh na začlenění problematiky mezinárodní migrace do národních rozvojových plánů, včetně strategií snižování chudoby, se setkal se všeobecnou podporou.“[1] Ačkoliv je GFMD výsledkem dialogu na vysoké úrovni, není to orgán s rozhodovacími pravomocemi. Snaží se nicméně pomáhat státům „sdílet informace o nápadech a myšlenkách, optimální praxi a politikách týkajících se migrace a rozvoje“. V červenci 2007 se představitelé vlád zemí ze všech částí světa, zemí migranty vysílajících i přijímajících, v Belgii setkali na první konferenci GFMD. V pořádání fóra se střídají země vysílající a přijímající, proto se druhé setkání GFMD konalo na Filipínách. Filipíny také jsou zemí, jejímž přístupem k migraci a jejímž propojením migrace a rozvoje se zabývá tento článek.

Nejprve uvedu celkový popis GFMD, podložený mou účastí na Dnech občanské společnosti pořádaných v rámci setkání GFMD v Manile i mým výzkumem globálního řízení migrace. Zbývající část článku se zcela konkrétně zabývá migračním programem filipínské vlády, který představitelé různých vlád účastnící se hlavního jednání GFMD i někteří významní zástupci občanské společnosti podílející se na Dnech občanské společnosti (taktéž konaných v rámci fóra) často vyzdvihují a dávají za „vzor“ hodný následování.

Celkový pohled na GFMD

Hlavním tématem diskutovaným a podporovaným v rámci GFMD jsou programy dočasné pracovní migrace (temporary labor migration programs – TLMP). Tento fakt si zasluhuje naši pozornost, jelikož zatímco mnoho rozvojových zemí už dlouho propaguje vývoz pracovní síly jakožto zdroj deviz získávaných z remitencí posílaných migranty, nyní GFMD vysílá signál, že zájem o aktivní podporu pojetí migrace jakožto nástroje rozvojové politiky zemí třetího světa a o umožnění co nejsnazšího přijetí programů dočasné migrace těmito státy vzrůstá i na straně mezinárodních organizací, např. OSN. Programy dočasné migrace jsou státy angažujícími se v GFMD vychvalovány s tím, že přispívají k situaci „win-win-win-win“, v níž vyhrává každý. Prý totiž „optimalizují výhody pro pracovní migranty, zaměstnavatele, země původu i země cílové“.[2] Uvádí se, že migranti profitují z toho, že mají zaměstnání – i když za ním musí cestovat do zahraničí. Zaměstnavatelé profitují z toho, že mají k dispozici nevysychající zdroj pracovní síly. Domovské země migrantů profitují z devizových příjmů pocházejících z remitencí. Cílové země profitují z toho, že nemusí integrovat další cizince se záměrem usadit se natrvalo.

GFMD se konalo na Filipínách, protože tuto zemi různé mezinárodní organizace už dlouho vychvalují jakožto „vzor efektivního řízení migrace“. Filipínské programy dočasné pracovní migrace jsou totiž zdánlivě založené na přístupu založeném na ctění lidských práv všech lidí (tzv. rights-based approach). Znamená to, že filipínská vláda zavedla taková migrační opatření, která zdánlivě zajišťují ochranu práv jejích občanů v zahraničí. Například oficiální podklady pro diskusi mezi zástupci vlád zúčastněných na GFMD chválí Filipíny jako zemi prosazující „dobrou praxi“, zemi zasazující se o ochranu migrantů:

Filipínský přístup k rozvoji a podpoře programu pro Filipínce pracující v zahraničí, představuje užitečný model „ochrany začínající doma“, který je dále posilován smluvně podloženými partnerskými vztahy orientovanými na vzájemná práva. Tato partnerství se týkají jak hostitelských zemí, tak i dalších zainteresovaných nevládních subjektů.[3]

Programy, které zavedli na Filipínách, zahrnují předodjezdové vzdělávací semináře, které mají budoucím migrantům poskytnout lepší znalost práv, jež jim cílové země zaručují (nebo naopak nezaručují). Navíc se filipínská vláda snaží o spolupráci s vládami zemí přijímajících migranty. Snaží se vytvořit formální i neformální dohody zajišťující, aby životní a pracovní podmínky filipínských migrantů odpovídaly filipínským pracovněprávním normám.

Je příznačné, že na setkáních zástupců občanské společnosti předcházejících vládním setkáním zaznívaly hlasy podobné těm vládním. Články kolující na těchto setkáních uváděly konkrétní filipínské programy jako příklady „efektivní podpory“ práv migrantů. Jeden z příspěvků kupříkladu popisoval, jakým způsobem bude filipínská ambasáda a konzulární úřady hradit náklady soudních řízení, která filipínští migranti povedou proti svým zaměstnavatelům v zahraničí kvůli diskriminujícímu zacházení nebo vykořisťování.

Prověření filipínského „vzoru“

Ve své knize, kterou právě vydává University of Minnesota Press a která se jmenuje Migrants for Export: How the Philippine State Brokers Workers for the World (Migranti na vývoz: jak filipínská vláda světu nabízí své pracovníky), kritizuji pojetí filipínských programů dočasné pracovní migrace jako „vzorového“ přístupu založeného na podpoře lidských práv. Ve svém výzkumu jsem zjistila, že programy dočasné migrace filipínského typu obecně nevedou k situaci „win-win-win-win“, ale spíše „lose-lose“. Migranti a jejich rodiny tratí, zatímco elity ve vysílajících zemích, zaměstnavatelé a země hostitelské profitují.

Zastávám názor, že programy dočasné pracovní migrace jsou neoliberální strategie, které vysílající státy zavádějí ve spolupráci se státy přijímajícími. Filipínská vláda omezila tolik potřebné sociální služby a namísto nich upřednostňuje kazualizaci[4] a větší flexibilizaci domácí pracovní síly, jak je vyžadováno multilaterálními organizacemi (tedy Světovou bankou a MMF) prosazujícími neoliberální „Washingtonský konsensus“.[5] Jako způsob řešení podzaměstnanosti a nezaměstnanosti se filipínská vláda snaží povzbudit občany, aby si na živobytí vydělávali jinde. Státy, které jsou jakýmisi „makléři vyjednávajícími práci“ a mezi něž patří i Filipíny, zavádějí migrační politiku přispívající k emigraci vlastních občanů. Filipínská vláda kupříkladu skutečně vyjednává s přijímajícími státy a zajišťuje přesuny filipínských pracovníků do desítek zemí světa. Filipínská vláda dokonce přeorientovala i své technické a učňovské vzdělávání podle toho, po jaké pracovní síle je poptávka v zemích přijímajících migranty. Z toho profitují přijímající země a tamní zaměstnavatelé, kteří tak mají k dispozici kvalifikovanou a levnou pracovní sílu. Filipínská vláda zase profituje z milionů dolarů, které v remitencích pošlou domů její občané pracující v zahraničí.

Ve svém výzkumu jsem zjistila, že formální i neformální dohody, které Filipíny uzavřely s přijímajícími zeměmi, se ochranou práv migrantů zdaleka nezabývají do takové míry, jak věří subjekty zainteresované v GFMD, ale spíš v nich jde o zajištění hladkého a nepřerušovaného přesunu pracovní síly z Filipín do jiných zemí. Pracovníci jsou přitom nuceni nést tíži neoliberální restrukturalizace[6], protože musí platit za sociální služby, které bývaly dotované nebo dokonce zdarma; stát totiž peníze, kterými disponuje, vydává zejména na splacení veřejného dluhu.  Migranti navíc veřejný dluh „splácejí“ nejen zpoplatněnými sociálními službami, ale i prostřednictvím remitencí. Devizy pocházející z výdělků migrantů v cizině jsou pro těžce zadlužené Filipíny obrovským přínosem.

Jak tvrdím ve své knize[7]:

To, že Filipíny své občany podporují v hledání zaměstnání v zahraničí, je zasazeno do kontextu obrovské nejistoty, kterou způsobila horlivá vládní snaha o neoliberální restrukturalizaci. Zaměstnání v cizině Filipíncům umožňuje vydělat mnohem větší peníze, než by bylo možné na Filipínách (zčásti i kvůli obrovské devalvaci pesa), a tak zajistit své rodiny přinejmenším pro nejbližší budoucnost. Když vláda uplatňuje metodu „makléřského“ vyjednávání o pracovních příležitostech, je na tom vskutku něco velmi neoliberálního. Přenáší se tak ještě větší díl zodpovědnosti na občany Filipín, kteří mají přímo nést náklady neoliberální restrukturalizace, jelikož dluh se splácí z jejich remitencí. Filipíny navíc současně omezují sociální služby a stále větší břemeno výdajů na vzdělání, zdravotní péči a podobně leží na obyvatelstvu. Vyjednáváním práce v zahraničí se pak stát zbavuje povinnosti poskytovat svým občanům přímé služby. Obyčejní lidé jsou nuceni sami nést zodpovědnost za placení nově zprivatizovaných veřejných služeb, a to pomocí výdělků ze zahraničí.

Filipínský vládní migrační program od počátku zahrnoval opatření, která měla migranty chránit před pracovními podmínkami, které by je vykořisťovaly. Program také pracovníkům v zahraničí zaručoval nárok na určitou speciální pomoc. Tato ochranná opatření například slibují, že pokud pracovníci se svými zaměstnavateli povedou smluvní spor, filipínský stát zasáhne i mimo své území. Také mezi ně patří povinné školicí programy pro ženy hledající zaměstnání v povoláních, která oficiálně spadají mezi „zranitelná“ (práce v domácnosti a v „zábavním průmyslu“). Migranti také mají nárok na stipendia pro své děti a na školení a zvyšování kvalifikace během pobytu v zahraničí i po návratu domů. Mít práci v zahraničí je dokonce prezentováno jako něco, na co mají občané Filipín „právo“, které jim jejich stát slibuje zajistit.

Já ale tvrdím, že:

Speciální občanská práva určená migrantům mají zmírnit jejich obavy z toho, že jako pracovníci v zahraničí budou zranitelní. Je to opatření, kterým stát reaguje na nadnárodní protesty občanů Filipín proti tomu, co vnímají jako nespravedlivé zacházení s migranty ze strany zahraničních zaměstnavatelů a cizích vlád. Stát slibuje obzvláštní ochranná opatření a výhody proto, aby jeho migrační program neztratil legitimitu mezi občany, a to jak mezi těmi, kteří odjíždějí, tak mezi těmi, kteří zůstávají. Tím, že migrantům nabídne něco, co je v zásadě přenosný soubor „práv“, se stát může vydávat za pečující a ctnostný, za stát, kterému na jeho obyvatelích záleží. Navíc mohou Filipíny prostřednictvím občanských práv svých migrantů zajistit celé strategii makléřského vyjednávání práce legitimitu i na mezinárodní úrovni. Systém ochrany práv je totiž ukazatelem demokratického řízení, charakteristickým pro přijetí do systému národních států. Většinu práv migrantů doprovází jen malé množství záruk, přitom však představují klíčový způsob, jímž se filipínská vláda pokouší nově utvářet vztahy s občany a normalizovat migraci ze země.          

Pokud Filipíny nově nadefinovaly občanství, pak nezbytně za účelem vyjednávání práce nově zformulovaly i pojmy vlastenectví a národní příslušnosti. Ve společnosti, v níž jsou lidé nuceni zajišťovat sobě i svým blízkým obživu daleko od svých rodišť i rodin, nutně dochází i k destabilizaci významu pojmů „domov“ a „vlast“. S narůstajícím významem práce v zahraničí začal filipínský stát migranty zpodobovat jako „nové národní hrdiny“, pro něž je práce v cizině, zajišťující obživu jejich blízkým a podporující vlast pomocí remitencí, ve skutečnosti povinností. Migrace ze země není očerňována a pokládána za „odliv mozků“, a tudíž jakýsi druh vlastizrady, ani nejsou uplatňovány represivní metody, které by migranty nutily posílat výdělek zpátky na Filipíny; práce v zahraničí a zasílání remitencí se jen nově zpodobují jako vlastenecké činy.

S „heroismem“ nicméně souvisí i další zodpovědnosti. Migrantům se sice připisují kvality „hrdinů“, ale stát současně očekává, že budou vzornými představiteli své vlasti v zahraničí. Očekává se, že Filipínci se budou mít k dílu, budou poslušní zákonů a vrátí se domů, jakmile jim vyprší pracovní vízum. Pokud pracovníci svým vlasteneckým povinnostem nedostojí, filipínská vláda i za hranicemi využije početných možností, jak je ukáznit. Toto „občanství migrantů“ se tak stává prostředkem, jímž Filipíny své migranty de facto usměrňují, aby získávali remitence, a na druhé straně občanství filipínské vládě umožňuje zasáhnout i mimo území Filipín, když je potřeba migranty zkrotit. Cizí státy se totiž dovolávají filipínské vlády jako dozorce nad vzpurnými filipínskými pracovníky.

V průběhu výzkumu jsem kupříkladu byla svědkem toho, jak Filipínce, kteří pracovali v oděvním průmyslu v Bruneji a stávkovali na protest proti nespravedlivým platovým a příšerným pracovním podmínkám, donutila filipínská ambasáda a konzulární úředníci, aby přestali protestovat a přijali jakékoliv pracovní podmínky, jaké jim zaměstnavatel nabídl. Než aby zasáhl a zajistil dodržení požadavků svých občanů na slušné pracovní podmínky, jak stanoví „Zákon o Filipíncích pracujících v zahraničí“ z roku 1995, podvolil se filipínský stát zájmům zaměstnavatele. Díky tomu, že ustoupila zaměstnavateli, byla filipínská vláda schopná urovnat diplomatickou rozmíšku ve vztahu k brunejské vládě, kterou způsobila zmíněná stávka. Tím zajistila, že jeden z největších trhů přijímajících filipínské pracovníky nebyl ohrožen.

GFMD: Globální fórum o moderním otroctví?

Zatímco nevládní neziskové organizace a vládní činitelé hovořili o výhodách programů dočasné pracovní migrace založených na lidskoprávních principech, organizace založené samotnými migranty a vyrůstající zdola se sešly mimo oficiální setkání GFMD na Mezinárodním shromáždění migrantů a uprchlíků (International Assembly of Migrants and Refugees – IAMR) a kritizovaly to, co nazývají „Globálním fórem o moderním otroctví“.

IAMR se zúčastnilo více než sto delegátů z celého světa. Mezi hlavní cíle IAMR patřila snaha o dosažení toho, aby migranti mohli „mluvit sami za sebe“. Velmi častá byla na IAMR osobní svědectví, protože migranti a členové jejich rodin byli vyzýváni, ať se podělí o své problémy. Ústřední postavení, jež osobní svědectví měla na IAMR, bylo v ostrém kontrastu s aktivitami nevládních neziskových organizací a jiných činitelů občanské společnosti účastnících se Dnů občanské společnosti oficiálně patřících ke GFMD. Osobní výpovědi tam byly výslovně zakázané a namísto nich měla být navrhována „proveditelná“[8] doporučení pro vytváření politik určená k předání zúčastněným zástupcům vlád.

Organizátoři IAMR však nežádali reformy programů dočasné pracovní migrace, ale jejich zrušení. Pregnantně to vyjádřil slogan IAMR: „Migranti jsou proti GFMD! Jsme proti nucené migraci a proti vývozu pracovní síly. Vytvořte pracovní místa doma. Skončete s chudobou.“ Také stojí za zmínku, že profesor sociologie Jorge Bustamante, který je mimo jiné zvláštním zpravodajem OSN pro práva migrantů, hovořil k IAMR a jakožto vědec zabývající se migrací kritizoval pojem „migrace pro rozvoj“, což je koncept, na němž jsou založené programy dočasné pracovní migrace a ve svém důsledku i celé GFMD. Podobně jako účastníci IAMR argumentoval, že „migrace pro rozvoj“ je špatný přístup, protože činí migranty zodpovědné za rozvoj země a současně zprošťuje vlády rozvojových zemí zodpovědnosti za rozvoj ekonomiky, z něhož by mohlo těžit celé domácí obyvatelstvo. Podle účastníků IAMR by řešením rozvoje neměla být migrační politika, ale spíše takové iniciativy, které zmírní chudobu a vytvoří slušné možnosti zaměstnání doma.

Závěry: Budoucnost programů dočasné pracovní migrace

Jak se globální finanční krize zhoršuje, stále není jasné, jaký dopad na migraci může přesně mít. Pokud však v cílových zemích stále bude poptávka po levné a dočasné pracovní síle a vysílající země i nadále budou potřebovat devizy, pak lze tvrdit, že programy dočasné pracovní migrace jsou v podmínkách neoliberální globalizace jakási instituční „náprava“, bez níž se neobejdeme. Jak píšu ve své knize:

Makléřské vyjednávání práce tedy slouží vnitrostátním neoliberálním imperativům filipínské vlády, ale napomáhá i celosvětové regulaci toků pracovníků. Jak neoliberální globalizace dává vzniknout novým druhům rasově a genderově podmíněné poptávky po pracovní síle,[9] filipínský systém vyjednávání práce umožňuje kontrolu toků dočasných pracovníků přes hranice, jejich zmobilizování, aby odešli, a následné zajištění, aby se vrátili. Nasvědčuje to podle mě tomu, že makléřské vyjednávání práce může být v podmínkách neoliberální globalizace nezbytnou instituční formou.

Neoliberální globalizace vede k restrukturalizaci pracovních trhů a reorganizaci práce, a tak vytváří strukturní poptávku po práci zahraničních migrantů. Poptávka po zahraničních pracovnících v ekonomicky více privilegovaných částech světa a přetrvávající nerovnosti mezi těmito oblastmi a periferií vytváří makrostrukturní podmínky pro mezinárodní migraci. Tato poptávka po pracovní síle je nicméně částečně snižována nárůstem různých typů xenofobie a nacionalismu, o nichž lze tvrdit, že jsou zčásti vyvolané novými druhy nejistot. Jakožto důsledek neoliberalismu je zakoušejí občané různých zemí na celém světě. Vzhledem k nejistým pracovním místům a mizející sociální podpoře je mnoho lidí žijících v podmínkách neoliberalismu donuceno zajišťovat si jakkoliv omezenou pomoc, na niž jim dávají nárok jejich občanská práva, a žádat omezení imigrace.

Systémy makléřsky vyjednávané práce v zahraničí tedy nabízejí určitou instituční „nápravu“ a řeší poptávku globálního kapitálu po pracovní síle i požadavek neoliberálních států dovážejících pracovní sílu na to, aby si dočasní migranti nenárokovali občanství a vrátili se do zemí původu, jakmile je jejich práce hotova.

V současné době se plánuje další GFMD, bude se konat koncem roku 2009 v Řecku. To už bude jasnější, jaká bude pozice programů dočasné pracovní migrace v dnešní krizí sužované globální ekonomice. Máme ale jen málo ukazatelů, že by se mezinárodní migrace měla zastavit, a je velmi pravděpodobné, že programy TLMP, neboli to, čemu říkám „makléřské vyjednávání práce“, i nadále budou význačným vzorem pro vytváření koncepcí v zemích po celém světě. Již nyní můžeme být svědky makléřského vyjednávání práce například v Salvádoru, Indii, Ekvádoru, Bangladéši, Indonésii, Peru a dalších zemích. Krom tohoto vývoje se ale také objevují nové formy nadnárodního sdružování migrantů. Sdružují se ve fórech typu IAMR, aby uváděli na pravou míru přespříliš vychvalované programy dočasné pracovní migrace i aby vytvářeli alternativní vize možného vývoje, umožňujícího, aby lidé kvůli výdělku nemuseli živořit daleko od svých rodin a blízkých.

Překlad: Olga Richterová

Článek vznikl v rámci projektu "Zvyšování povědomí o rozvojové problematice v regionech" za podpory Evropské komise.

[1] Viz http://www.un.org/esa/population/migration/hld/index.html .

[2] Vláda Bangladéše a Kanady. 2008. „Fostering More Opportunities for Regular Migration.“ (Vytváření více příležitostí pro regulérní migraci.) Manila, Filipíny: Globální fórum o migraci a rozvoji, 2008.

[3] Vláda Filipín a Spojených arabských emirátů. 2008. „Protecting the Rights of Migrants – A Shared Responsibility.“ (Ochrana práv migrantů – sdílená zodpovědnost.) Manila, Filipíny: Globální fórum o migraci a rozvoji, 2008.

[4] Kazualizace je proces, při němž se zaměstnanost přesouvá od převahy plných a stálých pracovních úvazků k vyššímu poměru příležitostné práce. Může mít negativní vliv na zaměstnaneckou jistotu. Kazualizace může souviset s podzaměstnaností. Zdroj: http://soer.justice.tas.gov.au/2003/indicator/81/index.php.

[5] „Washingtonský konsensus“ zahrnuje privatizaci, deregulaci, liberalizaci a další ekonomické reformy prosazované institucemi jako je Světová banka a Mezinárodní měnový fond. Tyto hospodářské reformy mají za cíl omezit regulační roli vlád – zejména v rozvojových zemích – a podpořit volný obchod. Hlavní myšlenka spočívá v tom, že ekonomického rozvoje se v zemích třetího světa nejlépe dosáhne pomocí nijak neomezovaného toku zahraničních investic z nadnárodních korporací a jiných druhů firem. Tyto ekonomické reformy od vlád rozvojových zemí mezi jiným vyžadují, aby zavedly taková opatření a politiky, které omezí sílu odborů či oslabí ochranu životního prostředí. Odbory a regulace týkající se životního prostředí se totiž považují za prvky odrazující potenciální investory. Ekonomické reformy spojované s „Washingtonským konsensem“ jsou také označované jako „neoliberální restrukturalizace“.

[6] Viz pozn. č. 5.

[7] Rodriguezová, Robyn M. (v tisku). Migrants for Export: How the Philippine State Brokers Workers to the World, University of Minnesota Press:

[8] Zakládá se na mých pozorováních ze Dnů občanské společnosti.

[9] Poptávka po pracovní síle bývá v mnoha kontextech rasově či genderově podmíněná. Znamená to, že zaměstnavatelé očekávají, že pro určité práce přijmou jen určitý druh lidí. V mnoha zemích se kupříkladu předpokládá, že na místa ošetřovatelek či pečovatelek přijdou jen ženy, jelikož se často má za to, že péče o druhé je typická ženská vlastnost. Také v mnoha zemích narůstají očekávání, že ošetřovatelkami či pečovatelkami budou jen ženy určité národnosti (například Filipínky), pokládané za obzvláště vhodné a schopné vykonávat tuto práci. Rasově či genderově podmíněné názory na práci mají kořeny v konkrétní historii rasových či genderových přístupů v dané zemi. Tato pojetí jsou navíc vytvářena i nadnárodně, zčásti i v důsledku aktivní role států vyjednávajících práci, např. Filipín.