Aktivní nábor kvalifikované síly:

kanadské bodování přistěhovalců, ale i české státní správy na kluzišti mezinárodní migrace

Dlouho očekávaný pilotní projekt aktivního náboru kvalifikované síly byl oficiálně spuštěný koncem července. Projekt je založený na obdobném systému náboru zahraničních pracovníků jako byl vyvinutý v kanadské provincii Quebec, podle které nese název quebecký systém. Zhruba řečeno jde o to, že stát si bude přes své zastupitelské úřady v zahraničí pomocí bodovacího systému vybírat lidi, které potřebuje pro vlastní hospodářství. Pilotní provoz projektu počítá do konce roku 2003 se třemi sty úspěšnými uchazeči a v příštím roce by mělo uspět až 1400 uchazečů. Polovina z nich by se měla dostat do konečného výběru přes ambasády ve vybraných zemích a polovina přes Ministerstvo práce a sociálních věcí v ČR. Na pilotním projektu se dá v této fázi hodnotit nebo kritizovat jeho idea, ambice, výběr cílových zemí a příprava na spuštění.

Aparát státu musí být dostatečně výkonný a moderní pro provoz náročného systému řízení společenského jednání, které reaguje na stav globální ekonomiky, je závislé na sociální a politické situaci v zemích původu a vývoji trhu práce v hostitelské zemi. Velkorysost pilotního projektu spočívá právě v ambici modernizovat českou státní administrativu tak, aby byla schopná migraci nejenom pasivně usměrňovat, ale i aktivně řídit od výběru až po integraci přistěhovalců. Na projektu by měly aktivně spolupracovat obecní úřady, tři významná ministerstva vlády (včetně zastupitelských úřadů a cizinecká policie) a když k tomu připočteme ještě agentury zprostředkovávající práci, zaměstnavatele, neziskové organizace, samotné imigranty a nezbytnou komunikaci s médii v ČR i v cílových zemích původu, je nasnadě, že jde o budování dosti složitého systému. Pilotní projekt lze tedy vnímat také jako experimentální testování vnitřní i vnější sladitelnosti a efektivity různých složek struktury státní správy.

Vyhledání a získávání kvalifikovaných lidí vyžaduje sofistikované nástroje a těmi mohou státní instituce disponovat. Česká varianta státem řízené imigrace vedle širokého zapojení státní administrativy disponuje nabídkou zkrácení lhůty k získání trvalého pobytu nebo bude používat poněkud citlivý systém kontroly integrace vybraných imigrantů. Zkrácení lhůty potřebné k získání trvalého pobytu je sice nesporným lákadlem, ale odbourání administrativních obstrukcí při prodlužování pobytu se přeci jenom nemusí zdát jako výhra (přičteme-li k tomu administrativu, kterou představuje samotný systém náboru). Obzvláště, má-li se projekt rozšířit i na rozvinuté země.

Migrace je komplexní a dynamický sociální jev, a proto se vzpírá vnějšímu regulování, řízení podle kodifikovaných pravidel a transparentních kritérií. Existuje několik variant organizování pracovní migrace bez přímého zasahování státu, ale většinou jde o organizování podle aktuálního vývoje migračních procesů než o jejich řízení. Organizování mezinárodní migrace vychází z různých pozic a systémů. Dynamiku migraci momentálně dává globální nerovnost, kterou nelze paušalizovat na ekonomické klišé bohatý sever versus chudý jih. Fundamentálnějším motivem k trvalé e/imigrace je cesta za lepším (kvalitnějším) životem než pouhé získání peněz, můžeme například hovořit o přelidněnosti, zhoršujících se životních podmínkách nebo o klasickém stěhování z venkova do měst. Průvodním jevem činitelů migrace je i ekonomická nerovnost. Z této situace vycházejí všichni organizátoři pracovní migrace. Jedni pracují s pull faktory a druzí s push faktory migrace, s tím co migranty vtahuje do hostitelské země a s tím, co je vytlačuje ze země původu.

Management migrace: odkud a kam

Státem řízenou a prováděnou imigrační politiku lze také nahlížet jako bujení státní administrativy nebo jako byrokratický paternalismus a sociální inženýrství. Privátní náborové agentury jsou přece také schopné organizovat imigraci podle poptávky na trhu práce hostitelských zemí a navíc odvádějí daně. Ruka volného trhu má ale v prostoru pracovní migrace své limity, například dlouhodobě neřeší demografické problémy hostitelské země, většinou sleduje krátkodobý efekt a pasivně reaguje na vývoj trhu práce, tržní přístup také nebere ohled na problémy země původu. Pracovní migrace je v tomto pojetí pouhou součástí volného pohybu kapitálu a z marxistického hlediska podléhá křivce krize a konjunktury.

Pracovní imigrace založená pouze na tržních mechanizmech bez vize integrace imigrantů do většinové společnosti přináší riziko segmentace pracovního trhu mezi imigranty a domovskou populací. Rizikové faktory se mohou a nemusí proměnit v reálné problémy, ale v Západní Evropě najdeme dostatek příkladů, kdy se tak stalo, a navazující potíže s nezaměstnaností a kriminalitou etnických menšin padají na bedra stání administrativy. Nejvýraznějším příkladem otevřených projevů těchto rizik jsou problémy Francie s nezaměstnanými přistěhovalci první i druhé generace.

Imigranti jsou jedni z prvních, kteří pociťují dopad ekonomické krize. Díky náboru zacílenému na určitý segment hospodářství hostitelské země, který se v určitou dobu prudce vyvíjel a pro náborové agentury bylo atraktivní získávat pracovní sílu, dochází k profesní specializaci imigrantů a udržování nízké mobility. Cizinci jsou první na řadě při propouštění a v případě ekonomického propadu té části hospodářství, na kterou jsou výlučně vázaní celé komunity cizinců, dochází k sociálním otřesům. O přistěhovalce se po propuštění nikdo příliš nestará a na trhu práce hostitelské země se adaptují jen s komplikacemi anebo se stávají dlouhodobě nezaměstnanými. Přistěhovalci se už většinou nevracejí domů a uzavírají se do ghett sociálně slabého obyvatelstva s nízkou mobilitou.

Druhý přístup organizování pracovní migrace vychází ze situace v zemi původu, z tak zvaných push faktorů. Zde poslouží pouze jako doplnění možností organizování migrace. Zdánlivě jde o živelnou migraci. Migrace je ale mnohdy řízená místními tradicemi, takto můžeme hovořit o kultuře emigrace některých oblastí v Číny a Indie. Další modely organizování migrace, které vychází ze zemí původu, jsou velmi často založené na tradičních vztazích jako jsou různé příbuzenské a klanové sítě nebo na vztahu patron-klient. Pro tyto modely organizace migrace se v případě nelegálního přechodu mezinárodních hranic užívá termín pašování lidí. Organizátoři ze země původu respektují státní hranice jen potud, pokud jsou volně průchozí. Organizování migrace na základě push faktorů reflektuje sociální situaci v zemi původu, přináší do hostitelské země prvky archaických forem sociální organizace, jejichž důsledkem je opět často ghetoizace imigračních skupin, porušování lidských práv imigrantů a rizika návazných nelegálních aktivit.

Gangy pašeráků lidí a náborové agentury stojí na opačných stranách propasti globální nerovnosti a jsou v podstatě spontánními reakcemi na její existenci. Jsou sociálními a potažmo ekonomickými funkcemi, které si modelují společnosti hostitelských zemí i zemí původu podle aktuální potřeby strukturálních propojení světů blahobytu a bídy. Aktivní státní politika imigrace by měla mít ambici překlenout tuto nerovnost především tím, že bude nositelem dlouhodobé vize imigrace kterou bude uskutečňovat od náboru až po integraci cizince. Pilotní projekt tuto výchozí perspektivu má, ale její realizace se nedá vyhodnotit dříve než začátkem příštího roku.

Ekonomické aspekty pilotního projektu

Jedním ze základních cílů projektu aktivního náboru kvalifikované síly je něco na způsob kapitalizace migrace. Kvalifikovaná pracovní síla by měla v Čechách udržet a přitáhnout nové investory a tím vytvářet další pracovní místa pro nekvalifikované domorodce. Vzdělaní přistěhovalci by také měli pomoci krmit Otesánka sociálního státu a zalátat demografické díry v české společnosti. K tomu ale musí český stát jasně určit, co by mělo být v budoucnu hybatelem ekonomiky. Nemůže jít o nějaké pětiletky, spíše lze uvažovat o koncepci hospodářského rozvoje na území Česka. V tomto ohledu se zdá, že pilotní projekt poněkud předběhl vývoj. Česká republika bude mít moderní nástroj na regulaci pracovní migrace kvalifikovaných lidí, ale zastaralé nebo chaotické a politickému vlivu podléhající koncepce hospodářského rozvoje. Pro tento projekt je zásadní informace jak si politická reprezentace a odborná veřejnost představuje ekonomický ideál, ke kterému by měla Česká republika směřovat po dobu delší než jedno volební období dolní sněmovny parlamentu. Zda bude český stát dlouhodobě podporovat například rozvoj biotechnologií nebo výstavbu českého Silicon Valley, nebo se bude i v budoucnu držet vize Česka jako montážní dílny pro rozvinutější části světa a představy energetického zdroje Evropy. Potom bude mít aktivní imigrační politika kýžený efekt kontinuální kapitalizace migrace.

Demografické aspekty projektu

Podle řady výzkumných prací čeká EU i Českou republiku ve třicátých letech vážná demografická krize, která bude pozvolna gradovat už od roku 2010. Je nutné říci, že imigrace potíže demografického propadu neřeší. Imigranti zestárnou a nedá se čekat, že jejich populační příspěvek České republice bude převyšovat místní standardy porodnosti. Imigrace pomůže očekávanou demografickou krizi zředit a rozložit do delšího časového úseku. Tvůrci pilotního projektu tento pozitivní (ale dílčí) dopad imigrace na demografický vývoj reflektují v preferenci adeptů s rodinami v bodovacím systému náboru.

Demografické mezery může snadněji zacelit trvalá imigrace méně kvalifikovaných pracovníků, kteří vždy početně převyšují elitní přistěhovalce. To lze snadno řídit přívětivou imigrační legislativou a efektivní integrační politikou. Tvůrcům projektu jde možná o jiný druh demografického rozvoje. Posílení střední vrstvy společnosti, hybné síly ekonomiky je dlouhodobě realizovatelné pomocí trvalé imigrace kvalifikovaných lidí v produktivním věku i s rodinou. Rodina nejenže ukotví imigranta ve společnosti, jak tvůrci projektu správně předpokládají, ale také zajistí generační předání sociálního kapitálu. Rodiče bezpochyby zaopatří své děti tak, aby následující generace minimálně udržela společenské pozice otců. Navíc sociálně silným imigrantům nehrozí společenská excluze, jak je tomu u hůře vybavených přistěhovalců. Multikulturní společnost úspěchu je možná nevyslovený ideál všech podobných projektů aktivního náboru v zahraničí. Imigranti s nízkou kvalifikací jsou vážným konkurentem na trhu práce srovnatelně vybaveným domorodcům, což se nedá vždy říct o přistěhovalcích s diplomem.

Země původu - Proč zrovna tyto?

Na první dojem se zdá být výběr cílových zemí původu pro pilotní verzi projektu dosti záhadným. Zásadní vliv na výběr měly asi technické otázky a svou váhu mají i mezinárodně politické vztahy. Přestože jde o zkušební období projektu, měl by být jedním z hlavních kritérií výběru cílových zemí původu zamýšlený efekt náboru kvalifikované pracovní síly. Cílovou skupinou aktivního náboru kvalifikovaných sil v Kazachstánu asi nejsou polokočovní Kazaši, donedávna převážně rurální obyvatelstvo Kazachstánu. Skupinou, která může uspět v systému náboru, jsou místní menšiny. To jsou především Rusové, Ukrajinci a možná potomci vnitřních vysídlenců z dob Sovětského Svazu (pobaltské národy), kteří jsou vystaveni tlakům k emigraci pro svůj etnický původ, a přitom tvoří vzdělanou část urbánního obyvatelstva Kazachstánu. Chorvatsko postihla vlna emigrace nejcennějších lidí již v průběhu první poloviny devadesátých let. V této zemi bude nábor kvalifikovaných sil pravděpodobně zacílený na lidi, kteří v ČR žili a pracovali již dříve, nebo na místní českou menšinu. Koho chtějí hledat tvůrci projektu v Bulharsku je nejtěžší otázka, země je prošpikovaná německými pracovními agenturami a ekonomická krize devadesátých let odsud vytlačila velký počet potenciálně úspěšných účastníků výběrového řízení. Nejpravděpodobnější je dohad, že cílovou skupinou jsou Bulhaři z početné (a dobře integrované) komunity v ČR.

Země původu - Co ony na to?

Aktivní imigrační politika může být z pozice cílových zemí původu nahlížena jako agresivní kampaň úniku mozků řízená cizím státem. Země původu vložily nemalé prostředky do jejich kvalifikace a od odborníků očekávaly ekonomický i společenský přínos doma. Představa, že vložené hodnoty budou saturovány ve prospěch českého státu asi nevzbudí jejich sympatie k připravované kampani na jejich území. To, že podobné akce odčerpávají životaschopnou a produktivní část společnosti zemí původu, je neoddiskutovatelným faktem. Tento negativní efekt aktivní imigrační politiky mohou zmírnit určité okolnosti trhu práce v zemích původu. Některé země vykazují nadprodukci vysokoškolských diplomů a z potenciálních odborníků se stávají nezaměstnaní nebo přijímají práci pod úroveň své kvalifikace (to byl a je problém zemí bývalého SSSR). Za této situace může aktivní imigrační politika druhého státu přispět k harmonizaci pracovního trhu tak, že odčerpá nadbytečnou pracovní sílu a podpoří růst platů těch odborníků, kteří zůstávají. Není novinkou, že země původu mohou na pracovní migraci slušně vydělávat, ale musí být na to připravené, do procesu citlivě vstupovat a pokud možno spolupracovat s hostitelskými zeměmi. Moderní řízení emigrace také pochopitelně eliminuje některá výše zmíněná rizika organizování migrace ze země původu. Remitence (finanční příspěvky zasílané příbuzným ze zahraničí) jsou často nedílnou části národního hospodářství (včetně ekonomiky domácností) těchto zemí a řada z nich proto uskutečňuje něco, co bychom mohli nazvat aktivní emigrační politikou. Například Čína a Jižní Korea exportují pracovní sílu pomocí státních agentur. Nejdále v tomto směru postoupily Filipíny. Nad náborovými agenturami zde udržuje dozor a uděluje licence vládní agentura pro emigraci. Filipínská vláda ustanovila závazná pravidla pro převádění remitencí a boom zdravotnického školství na Filipínách zajišťuje nabídku práce zdravotních sester pro nemocnice od Austrálie až po Evropu. Jako příklad spontánních sociálních dopadů emigrace může posloužit rozvoj vzdělávání v Indii, kde si hledí středostavovské rodiny (nejenom v okolí Bombaje) obstarat alespoň pro jednoho syna vzdělání v oboru IT. Na straně zemí původu jsou také možnosti moderního řízení migrace, cílem je podíl na ekonomickém rozvoji hostitelských zemí přes vlastní obyvatelstvo pracující v zahraničí a jeho ochrana i mimo území státu.

Nemůžeme čekat, že česká varianta aktivní imigrační politiky bude mít po jednom roce znatelný dopad na rozvoj emigračních politik nebo vzdělávacích systémů vybraných zemí původu, přesto bude prozřetelné těsněji spolupracovat s těmito zeměmi. Aktivní imigrační politika se stane nezanedbatelnou součástí zahraniční politiky ČR, proto stojí za úvahu nastavit systém tak, aby byl opravdu přínosný i pro země původu.

Modernizační náskok

Projektem aktivního náboru kvalifikované síly se Česká republika dostala do popředí vývoje aktivní imigrační politiky v Evropě. Bez nadsázky se dá říci že tímto projektem Česká republika předběhla co do modernizace řízení imigrace většinu zemí Evropské Unie o jeden krok. Nicméně projekt nechal daleko za sebou standardní mechanismy kontroly a regulace migrace českého státu. Projekty jako je aktivní nábor kvalifikovaných sil jsou doplňkem migrační a integrační politiky státu a Česká republika má stále co dohánět právě v běžných režimech regulace migrace a integrace cizinců. Stále je zde řada diskriminačních prvků české legislativy vůči cizincům, řada administrativních postupů neztratila absurdní prvky, cizinci jsou v Česku diskriminováni na trhu práce atd.

První potíže, které pilotní provoz projektu odhalí, nemusejí být nutně vnitřní záležitosti systému projektu, daleko spíše to budou komunikační problémy tohoto moderního (ale periferního) programu se zastaralým softwarem a přetíženým hardwarem integrační i migrační politiky ČR (o absenci dlouhodobé vize hospodářského rozvoje ČR ani nemluvě). Pilotní projekt bude vlastně testovat další celky státní správy včetně legislativy a to je možné dát do souvislosti s aktuálním vývojem institucionálního předávání problematik integrace cizinců. Nelze než uvítat přesun uskutečňování integrační politiky ČR z Ministerstva vnitra na Ministerstvo práce a sociálních věcí, které je zároveň iniciátorem a hlavním realizátorem pilotního projektu. Souběžné načasování těchto a dalších změn (připravují se návrhy úprav legislativy) svědčí o systémové přípravě na transformaci české politiky integrace cizinců. Spuštění pilotního projektu náboru kvalifikovaných sil v zahraničí je doufejme signálem začátku horké fáze komplexních přeměn integrační politiky ČR.