1. Zákon o pobytu cizinců

Na samotný úvod stručně upozorníme na změny v zákoně o pobytu cizinců, které se týkají vstupu České republiky do Schengenu. Již v minulosti byla v souvislosti s tímto vstupem schválena řada ustanovení, která však mají odloženou účinnost ke dni odstranění kontrol na státních hranicích, tedy ke dni přistoupení České republiky. Takto jsou již v zákoně obsaženy ustanovení týkající se např. jednotného schengenského víza. Navrhovaná novela dále přejímá základní pravidla obsažená v tzv. Schengenském hraničním kodexu.[2] Ačkoli je tento kodex nařízením a jako takový proto nevyžaduje provedení vnitrostátním právním předpisem, navrhovatel dle důvodové zprávy považoval za potřebné zachovat úpravu podmínek pro vstup cizinců na území ČR v zákoně o pobytu cizinců i nadále. Jedná se však skutečně pouze o výběr, zájemce o detailní úpravu pravidel pro přeshraniční pohyb osob je třeba odkázat přímo na toto nařízení, kde nalezne např. popis průběhu hraničních kontrol na vnějších hranicích (v případě Česka se týká pouze hranic na mezinárodních letištích) či podmínky vstupu na území Schengenu pro státní příslušníky třetích zemí. 

1.1. Povolení k trvalému pobytu

(a) Žádost o trvalý pobyt po skončení azylového řízení

(b) Povinnost předložení dokladu prokazujícího znalost českého jazyka

(c) Předložení zahraničního výpisu z evidence rejstříku trestů

V oblasti náležitostí žádosti o trvalý pobyt je navrhovaná ještě jedna dílčí změna, a to zrušení obligatorního požadavku na předložení zahraničního výpisu z evidence trestů u cizinců, kteří o trvalý pobyt žádají podle § 68 odst. 1, tedy po pěti letech nepřetržitého pobytu na území České republiky. Nově ho bude tento žadatel předkládat pouze v případě, bude-li o to policií požádán. Je otázkou, jak bude toto nové ustanovení aplikováno v praxi, zda bude policie výpis automaticky vyžadovat i nadále, či k jeho předložení žadatele vyzve pouze v odůvodněných případech, např. pobývá-li žadatel pravidelně v zahraničí a existují pochybnosti o jeho bezúhonnosti v cizím státě.

Dílčí změnu představuje i rozšíření působnosti ministerstva vnitra, které bude rozhodovat nejen o povolení k trvalému pobytu po ukončení azylového řízení a v případech, kdy je pobyt cizince v zájmu České republiky, ale nově i o žádostech podaných dle § 66 odst. 1 písm. a) a b), tedy z humanitárních důvodů a jiných důvodů hodných zvláštního zřetele. Důvodová zpráva k tomu uvádí, že je vhodnější, aby o těchto žádostech rozhodoval nepolicejní orgán, který bude způsobilý objektivnějšího rozhodování v případech, kdy je správním orgánem uplatňován značný podíl správního uvážení. Tyto žádosti tedy budou podávány odboru azylové a migrační politiky ministerstva vnitra.

Podle současné úpravy zákona může o povolení k trvalému pobytu bez podmínky předchozího nepřetržitého pobytu na území České republiky žádat mimo jiné i cizinec, který je nezletilým či zletilým nezaopatřeným dítětem cizince, který na území pobývá na základě povolení k trvalému pobytu (§ 66 odst. 1 písm. d). Tuto žádost však není možno podat policii na území České republiky, ale musí být podána v zahraničí na zastupitelském úřadu. Takový požadavek však nemá žádné hlubší opodstatnění a mnohým cizincům působí zbytečné komplikace např. se získáváním víza do některé ze sousedních zemí. Doposud tuto situaci ředitelství cizinecké policie částečně řešilo tím, že případy nezletilých dětí osob s povoleným trvalým pobytem posuzovalo jako důvody hodné zvláštního zřetele (takovou žádost lze podat na území ČR). Novela však přináší systémovější řešení a nově by mělo být možno podat žádost dle § 66 odst. 1 písm. d) i policii, a to na základě nového § 69 odst. 4.

Dále pozornost přesuneme k hlavě IVa zákona, v rámci níž je navrhována pravděpodobně nejdiskutovanější změna, která se týká omezení možnosti získat trvalý pobyt v případě rodinných příslušníků českých občanů. Zatímco dle stávajícího znění § 87h odst. 1 písm. b) je povolení k trvalému pobytu vydáno rodinnému příslušníkovi bez dalších podmínek a postačí, je-li český občan na území hlášen k trvalému pobytu, nově bude možné povolení k trvalému pobytu vydat až po dvou letech nepřetržitého pobytu na území České republiky, přičemž žadatel bude muset být minimálně jeden rok v postavení rodinného příslušníka. V praxi tak mohou nastat zejména dvě situace: a) cizinec již na území České republiky minimálně jeden rok pobývá (např. za účelem zaměstnání), poté se stane rodinným příslušníkem českého občana (tím, že s ním např. uzavře sňatek) –  pak bude moci trvalý pobyt získat za jeden rok; b) cizinec pobývá na území České republiky méně než 1 rok, poté se stane rodinným příslušníkem –  a pak bude moci trvalý pobyt získat za 1 až 2 roky v závislosti na délce předchozího pobytu.

Potřeba nové úpravy je ministerstvem vnitra odůvodňována skutečností, že se jedná o podmínky velice liberální a nadstandardní, přičemž se množí případy, kdy je snadná dosažitelnost povolení k trvalému pobytu zneužívána – cizinec např. uzavře účelový sňatek, jehož hlavním či jediným cílem je získání povolení k trvalému pobytu. Jakkoli nezpochybňujeme nutnost potírat takováto jednání, je otázkou do jaké míry se nová úprava osvědčí, neboť i povolení k přechodnému pobytu zajišťuje možnost setrvání na území České republiky a může být tedy pro řadu cizinců dostatečně atraktivní na to, aby se účelového jednání dopouštěli i nadále.

Z výše uvedených podmínek jsou navrhovány výjimky, podle nichž bude možné rodinnému příslušníkovi českého občana trvalý pobyt udělit i bez jejich splnění, a to z humanitárních důvodů, např. žádá-li o vydání tohoto povolení jako nezletilé nebo zletilé nezaopatřené dítě státního občana České republiky. Využitelnost tohoto ustanovení bude zřejmě pouze velmi malá, neboť podle zákona o nabývání a pozbývání státního občanství získává dítě, které má alespoň jednoho rodiče s českým občanstvím, státní občanství narozením. Stejně tak osvojené dítě-cizinec nabývá české občanství dnem právní moci rozsudku o osvojení. Teoreticky připadá v úvahu situace, kdy rodič získá občanství, zatímco jeho dítě nikoli. K těmto případům však v praxi dochází pouze velmi zřídka.

Na tomto místě je vhodné upozornit na opětovnou změnu v § 15a, který stanovuje, jaké osoby jsou pro potřeby tohoto zákona za rodinného příslušníka občana Evropské unie považovány. Za rodinného příslušníka bude např. dítě mladší 21 let nově považováno pouze v případě, že je občanem EU vyživováno a žije s ním ve společné domácnosti.[3]

V souvislosti se zmínkou o účelovém jednání je třeba upozornit na to, že mezi ustanoveními zákona, kde se doposud hovořilo pouze o uzavírání účelových manželství, se nově objevuje i další způsob, kterým se lze účelového jednání dopustit – totiž určení otcovství účelově prohlášeným souhlasem. Navrhovaná změna reaguje na zvýšený výskyt situací, kdy např. český občan za úplatu učiní souhlasné prohlášení určující jeho otcovství k dítěti-cizinci, na jehož základě toto dítě a posléze i matka získají povolení k trvalému pobytu. Např. nově formulované ustanovení § 87k odst. 1 písm. c) zní: Policie nebo ministerstvo žádost o povolení k trvalému pobytu zamítne, jestliže se žadatel dopustil obcházení tohoto zákona s cílem získat povolení k trvalému pobytu, zejména pokud účelově uzavřel manželství, nebo jeho účelově prohlášeným souhlasem bylo určeno otcovství. Stejné ustanovení najdeme jako důvod pro zrušení již uděleného povolení k trvalému pobytu a na dalších místech. Dikce těchto ustanovení, kdy se jedná o příkladný výčet („zejména“), tedy bude moci pokrýt i jiné způsoby účelových jednání, které by se objevily v budoucnosti, přičemž však ani důvodová zpráva nenaznačuje, o jaká jednání by mohlo jít.

1.4. Možnost zrušení údaje o hlášeném místě pobytu

Zatímco dle zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech, je možné ve stanovených případech zrušit údaj o trvalém pobytu českého občana, obdobná úprava v zákoně o pobytu cizinců doposud neexistovala. Změnu přináší právě tento návrh novely, když v novém paragrafu 98a specifikuje případy, kdy bude cizinecká policie oprávněna údaj o místě hlášeného pobytu v dokladu cizince zrušit.[4] Zásadním důsledkem zrušení tohoto údaje bude skutečnost, že tímto ze zákona dojde i ke skončení platnosti příslušných průkazů o povolení k pobytu, přičemž nový průkaz cizinec získá až v okamžiku, kdy policii doloží nový doklad o zajištění ubytování. Místem pobytu po zrušení údaje bude sídlo oddělení cizinecké policie, avšak tato adresa nebude v průkazu uvedena. Namísto toho dojde k zneplatnění tohoto průkazu, což je podstatný rozdíl oproti úpravě obsažené v zákoně o evidenci obyvatel a rodných číslech.

V případě, že oprávnění cizince užívat byt či dům zaniklo a ten se v něm již nezdržuje, může návrh na zrušení údaje podat policii vlastník. Je však třeba zdůraznit, že tímto způsobem nebude možno řešit jakékoli občanskoprávní spory, to bude i nadále možno pouze prostřednictvím soudního řízení. Cílem navrhované úpravy je zajistit soulad faktického stavu (cizinec se již v bytě nezdržuje) s údajem o pobytu uvedeným v průkazu, nikoli zvýhodňovat vlastníka oproti cizinci v jejich případném občanskoprávním sporu (např. když by se cizinec po skončení nájemní smlouvy odmítl z bytu vystěhovat). Dále je třeba zdůraznit, že skutečnost zneplatnění údaje o místě hlášeného pobytu, resp. zneplatnění průkazu povolení k pobytu nemůže být důvodem pro zahájení řízení o zrušení pobytu. Pobyt je i nadále povolen, pouze o tom cizinec nebude mít platný průkaz.

1.5. Institut partnerství

Jako jeden z důsledků přijetí zákona č. 115/2006 Sb., o registrovaném partnerství, a o změně některých souvisejících zákonů, se institut partnerství objeví i v zákoně o pobytu cizinců. Na základě směrnice o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států[5] je totiž v případě, že daný členský stát ve svém vnitrostátním právu institut registrovaného partnerství zná, nutno považovat partnera občana členského státu Evropské unie za jeho rodinného příslušníka, a to bez ohledu na to, zda bylo partnerství uzavřeno v tomto či jiném členském státě. Toto tedy novela zohledňuje v navrhovaném § 180f, podle něhož je-li v tomto zákoně uveden pojem „manžel“, „manželství“ nebo „dítě  manžela“, rozumí se tím i partner, partnerství, dítě jednoho z partnerů nebo dítě svěřené do péče partnera.

Za partnera se pro účely tohoto zákona považuje osoba, která prokáže, že vstoupila do úředně potvrzeného trvalého společenství dvou osob stejného pohlaví. V žádném případě tedy nestačí deklarovat partnerství jako faktický svazek, nýbrž se musí jednat o svazek, který byl úředně registrován dle právních předpisů některého ze členských států.

Ohledně navrhovaných změn zákona o azylu je třeba upozornit především na dvě ustanovení, a to na zcela nový § 46a, dle něhož bude ministerstvo vnitra rozhodovat o povinnosti žadatele o udělení mezinárodní ochrany setrvat v přijímacím středisku až do vycestování, a dále na změny v tzv. letištním řízení dle § 73.

U obou uvedených ustanovení byly v průběhu projednávání v poslanecké sněmovně přijaty pozměňovací návrhy, které jejich potenciální dopad na žadatele o mezinárodní ochranu poněkud zmírnily. O možnosti stanovit žadateli povinnost setrvat v přijímacím středisku může ministerstvo rozhodnout v případech kdy: a) nebyla spolehlivě zjištěna totožnost žadatele, b) žadatel se prokazuje padělanými nebo pozměněnými doklady totožnosti, nebo c) je důvodné se domnívat, že by žadatel mohl představovat nebezpečí pro bezpečnost státu. Takový postup však zároveň nesmí být v rozporu s mezinárodními závazky České republiky. Pro některé ohrožené skupiny žadatelů jsou pak stanoveny výjimky, kdy nebude možno ani při splnění jedné z uvedených podmínek rozhodnutí vydat. Jedná se např. o nezletilé děti bez doprovodu, těhotné ženy či osoby, které byly vystaveny fyzickému či sexuálnímu násilí. Zatímco v původním návrhu byla doba, po kterou žadateli mohlo být znemožněno opustit přijímací středisko, ohraničena pouze jeho vycestováním, tzn. mohl být v přijímacím středisku teoreticky držen i několik let, dle znění schváleného poslaneckou sněmovnou je tato doba omezena na maximálně 120 dnů. Poté bude žadatel přemístěn do pobytového střediska.

Obdobná úprava se týká i tzv. letištního řízení. Pokud cizinec učiní prohlášení o mezinárodní ochraně v tranzitním prostoru mezinárodního letiště, je poté přemístěn do přijímacího střediska na mezinárodním letišti. Pokud ministerstvo o žádosti nerozhodne do 5 dnů, resp. soud nerozhodne do 45 dnů od podání žaloby proti rozhodnutí ministerstva, cizinec je dopraven do pobytového střediska na území České republiky. Dle původního návrhu novely mělo mít ministerstvo možnost nepovolit žadateli vstup na území České republiky, a to až na dobu 180 dnů. Poslaneckou sněmovnou schválené znění však tuto možnost omezilo pouze na žadatele, u něhož nebyla spolehlivě zjištěna totožnost, a dále žadatele, který se prokazuje padělanými nebo pozměněnými doklady totožnosti, nebo u něhož se lze důvodně domnívat, že by mohl představovat nebezpečí pro bezpečnost státu, veřejné zdraví či veřejný pořádek. Rozhodnutí ministerstva bude podléhat soudnímu přezkoumání a žadatel bude oprávněn po jednom měsíci od nabytí právní moci rozhodnutí ministerstva či soudu opětovně požádat o povolení vstupu na území České republiky. Doba, po kterou nebude možné umožnit žadateli vstup na území České republiky, byla zkrácena na maximálně 120 dnů. Poté bude žadatel přemístěn do azylového střediska na území ČR.

V několika bodech je novelizován rovněž zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti.

V § 3 se doplňuje nový odstavec 3, který napravuje určité dřívější opomenutí týkající se rodinných příslušníků českých občanů. Ve stávajícím druhém odstavci jsou sice zmíněni státní příslušníci jiného členského státu Evropské unie a jejich rodinní příslušníci, přičemž jim je podle tohoto zákona přiznáno stejné právní postavení ve vztazích jako českým občanům, avšak formulaci tohoto odstavce nebylo možné vztáhnout právě na rodinné příslušníky českých občanů. Nově i jim bude explicitně garantováno stejné právní postavení.

K dalším změnám pak dochází v části IV upravující zaměstnávání cizinců. Z okruhu cizinců uvedených v § 97 (tedy těch, u kterých se při vydání povolení k zaměstnání nevyžaduje splnění podmínek uvedených v § 92 odst. 1) jsou přeřazeny dvě skupiny cizinců do § 98, v němž jsou uvedeny osoby, u kterých se povolení k zaměstnání nevyžaduje. Jedná se jednak o osobu, které byla v České republice udělena doplňková ochrana a dále osobu, která „vykonává v České republice soustavnou vzdělávací nebo vědeckou činnost jako pedagogický nebo akademický pracovník vysoké školy nebo vědecký, výzkumný nebo vývojový pracovník ve veřejné výzkumné instituci nebo jiné výzkumné organizaci podle zvláštního právního předpisu“.

4. Zákon o státní sociální podpoře

Za zmínku stojí rovněž změna zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře. Ačkoli se novela dotkla pouze jediného paragrafu, který upravuje okruh osob oprávněných dávky státní sociální podpory pobírat, jde o změnu potřebnou, neboť správný výklad stávajícího znění způsoboval některým úřadům problémy. V důsledku toho pak např. bylo vyžadováno i po osobách, kterým byl udělen trvalý pobyt, aby doložily, že jsou na území hlášeny po dobu nejméně 365 dnů. Nově navrhované znění by těmto nepřesným výkladům mělo do budoucna zamezit. Vedle toho se zde však nově objevují další osoby, které budou oprávněny dávky státní sociální podpory pobírat – např. i cizinci, kterým byla udělena doplňková ochrana.

Jak bylo zdůrazněno již v úvodu, v tomto přehledu podáváme výběr pouze některých změn, které novela obsahuje. Jsou to zejména ty změny, které považujeme za nejdůležitější. Zájemce o další informace lze odkázat jednak na samotný text novely (ve znění schváleném poslaneckou sněmovnou dostupný jako senátní tisk č. 128 na stránkách senátu http://www.senat.cz/xqw/xervlet/pssenat/htmlhled?action=doc&value=44778), jednak na publikaci nevládních organizací, která se s novelou dosti obsáhle a kriticky vyrovnává. Nalézt ji můžete zde: https://migraceonline.cz/e-knihovna/?x=2012963. V souvislosti s touto publikací je třeba podotknout, že některá ustanovení doznala v průběhu projednávání v poslanecké sněmovně určitých změn, tudíž ustanovení obsažená v publikaci nemusí vždy přesně odpovídat znění, které bylo posléze schváleno. Z výše uvedených důvodů jsme např. zcela ponechali stranou nový druh dlouhodobého pobytu za účelem vědeckého výzkumu, změny v podmínkách upravujících zajištění cizinců či některé další důležité změny zákona o azylu.

Na úplný závěr dodejme ještě poznámku k navrhované účinnosti novely zákona. Kromě v textu zmíněných výjimek týkajících se vstupu do Schengenu či prokazování znalosti českého jazyka je účinnost stanovena na den vyhlášení, tedy den publikace ve Sbírce zákonů. Vzhledem ke stavu projednávání lze tedy očekávat, že bude-li návrh novely podepsán prezidentem, nabude účinnosti ještě do konce tohoto roku.

---