Rozhovor s Martinem Ruhsem o programech dočasné migrace

Protože jste se zabýval současnými programy dočasné migrace (Temporary Migration Programmes – TMP), rád bych se vás nejprve zeptal na renesanci těchto programů jako nástroje migrační politiky. Jsme svědky návratu programů „hostujících pracovníků“ realizovaných od 50. do 70. let minulého století nebo se ty dnešní programy kvalitativně liší?

Řada mezinárodních organizací včetně Světové banky, Světové komise pro mezinárodní migraci či Mezinárodní organizace pro migraci v nedávné době navrhla nové programy dočasné migrace s cílem zvýšit počet migrantů legálně pracujících v zahraničí, a to především v málo placených profesích, kde je pracovní migrace nyní předmětem největších restrikcí ze strany bohatých zemí. Většina návrhů na nové programy dočasné migrace zohledňuje negativní dopady minulých programů pro hostující pracovníky v Evropě a Severní Americe, včetně (i) nedostatečné ochrany práv pracovních migrantů, (ii) vzniku strukturální/trvalé závislosti na přistěhovalecké pracovní síle v bohatých zemích, a konečně (iii) trvalost pobytu některých hostujících pracovníků, jejichž pobyt byl původně zamýšlen jako dočasný. Návrhy na nové programy dočasné migrace obvykle zahrnují politiky, jejichž cílem je vyhnout se politickým omylům minulosti. Zda se tyto nové politiky setkají s úspěchem tam, kde „staré“ programy pro hostující pracovníky selhaly, je důležitá, avšak zatím nezodpovězená otázka. Kvůli obavám ohledně proveditelnosti by měl každý nový program dočasné migrace začít experimentálním pilotním programem. Podobné experimenty již v některých zemích probíhají.

Například Velká Británie v letech 2003-2004 experimentovala s novým programem dočasné migrace („Odvětvový program“, SBS) v pohostinství a potravinářství. Program SBS však moc dobře nefungoval, protože narazil na problémy, které se moc nelišily od problémů minulých evropských programů pro hostující pracovníky. Vláda začala mít obavy z toho, že migranti zůstanou v zemi i po vypršení platnosti jejich jednoletých pracovních povolení. Existovaly také důkazy, že někteří zaměstnavatelé neplnili všechna pravidla programu včetně povinnosti zaměstnávat migranty v rámci programu SBS v plném souladu se všemi platnými právními předpisy. V roce 2005, byl program SBS zastaven kvůli významnému přílivu pracovníků z nových členských zemí EU, který měl podle očekávání pozorovatelů omezit nutnost získávat nekvalifikované pracovníky mimo EU.

Podle některých lidí programy dočasné migrace nikdy „nesplní“ stanovený politický cíl zaměstnat migranty výhradně na dobu určitou a v souladu s místními pracovněprávními předpisy. I když tento pesimismus osobně nesdílím, zároveň musím uznat, že se jedná o zásadní výzvu a že definovat novou politiku, na jejímž základě budou programy dočasné migrace fungovat, je velmi obtížné. Zatím nemáme žádné důkazy o tom, že by nové programy dočasné migrace fungovaly lépe než ty staré, a proto volám po experimentech s omezenými pilotními programy. Pokud nenajdeme alternativní politiky, které by dokázaly liberalizovat mezinárodní migraci nekvalifikovaných pracovníků, pak má podle mě cenu zkusit experimentovat s novými programy dočasné migrace.

Jaké jsou cíle vlád členských států EU, které zvažují realizaci programů dočasné migrace nebo je již dokonce realizují?

Jejich cílem je obvykle vyřešit nedostatek pracovní síly ve specifických odvětvích (např. v zemědělství nebo pohostinství) pomocí pracovníků z nečlenských zemí EU s dočasným pracovním povolením. Státy se obecně vzato chtějí vyhnout údajným „sociálním nákladům“ plynoucím z trvalého vpuštění velkého množství málo kvalifikovaných migrantů na své území. Další pohnutkou pro programy dočasné migrace je omezování nelegálního zaměstnávání migrantů tím, že zaměstnavatelům nabídneme oficiální přísun přistěhovalecké pracovní síly k legálnímu zaměstnávání pracovníků z nečlenských zemí EU na málo kvalifikovaných místech. Programy dočasné migrace mají sloužit i samotným migrantům tím, že vytváří více legálních příležitostí k práci v zahraničí. Domovské země migrantů by mohly z nových programů dočasné migrace těžit díky zvýšení částek zasílaných domů vyšším počtem migrantů pracujících v zahraničí. Praktické naplnění tohoto scénáře, kdy každý vyhrává, je tou největší výzvou pro nové programy dočasné migrace.

Jaké by měly být cíle vlád členských států EU, které zvažují realizaci programů dočasné migrace nebo je již dokonce realizují?

Jen málo lidí by nesouhlasilo s výše uvedeným cílem, tj. vzájemnou ekonomickou výhodností pro všechny strany. Programy dočasné migrace jsou však z následujících dvou důvodů kontroverzní: (i) existují obavy ohledně jejich proveditelnosti (jak bylo uvedeno výše), a (ii) existují obavy ohledně etičnosti programů dočasné migrace a především ohledně dopadů na práva migrantů. Práva migrantů vpuštěných do země a zaměstnaných v rámci programu dočasné migrace budou již z definice omezenější než práva občanů a osob s trvalým pobytem. Takže teď odhlédněme od proveditelnosti a položme si otázku, zda by bohaté země měly zavádět nové migrační politiky zahrnující omezování práv migrantů. Na tuto otázku neexistuje žádná jednoduchá či univerzální odpověď. Do velké míry záleží na počtu a rozsahu omezovaných práv (např. omezení zaměstnání na určitá odvětví ekonomiky hostitelské země může být přijatelnější než omezení práva migrantů na minimální mzdu) a také na sociálním modelu, na němž stojí hostitelská země zvažující zavedení nového programu dočasné migrace. Například země kladoucí velký důraz na rovnostářství mohou programy dočasné migrace odmítat kvůli omezování práv migrantů bez ohledu na potenciální oboustranný ekonomický přínos.

Je ve světle probíhající debaty o evropském „ekonomickém modelu“ možné, aby existovaly celoevropské standardy pro migranty pocházející ze zemí mimo Evropský hospodářský prostor?

Podle mě je nepravděpodobné, že by se jednotlivé členské státy EU dokázaly shodnout na harmonizaci politik v oblasti pracovní migrace, která by omezila suverenitu jednotlivých zemí při rozhodování o počtu a výběru (např. podle typu dovedností) migrantů z nečlenských zemí EU. Lze ale možná přemýšlet o základním souboru klíčových práv, která by pracovníci z nečlenských zemí EU měli při pobytu v EU bez ohledu na jejich imigrační statut a na zemi, v níž pracují. Ale i tohle by mohlo být obtížné ve světle rozdílnosti modelů pracovního trhu a sociální péče existujících v jednotlivých členských zemích EU.

Stále intenzivnější je debata o možnosti zachování štědrého a univerzálního sociálního státu v mnoha bohatších zemích EU, a to nejen proto, že někteří lidé jsou toho názoru, že imigrace narušuje národní sociální vazby, které jsou základem pro solidární hodnoty sociálního státu. Zároveň však mnoho lidí tvrdí, že imigrace je kvůli demografickým tlakům nezbytná pro budoucí udržitelnost sociálního státu tak, jak ho známe. Existuje nebezpečí, že imigrace – a zvláště pak její dnešní nebývalý rozsah a složitost – podkope evropský sociální stát, anebo je imigrace jeho zachráncem?

Fiskální dopady imigrace do velké míry závisí na vzdělání a kvalifikaci imigrantů, na způsobu řízení imigrace (např. dočasnost nebo trvalost, přístup k sociálním dávkám, atd.) a na povaze sociálního systému přijímajícího státu. Migranti mohou významným způsobem přispět ekonomice a v některých případech i generovat čistý fiskální přínos. Kvůli svým mnohostranným ekonomickým a jiným dopadům ale imigrace není zázračný lék, který dokáže vyléčit všechny dnešní problémy evropského sociálního státu.

Jak jsou pro EU relevantní programy dočasné migrace v době rozšiřování a nebývalé mobility po celém evropském kontinentu?

Začal bych dvěma členskými státy EU, Velkou Británií a Irskem. Do obou zemí zamířilo po květnu 2004 podstatně vyšší než očekávané množství pracovníků z nových členských zemí. Ve světle podstatně navýšené nabídky pracovních sil ze států EU vlády obou zemí výslovně řekly, že od zaměstnavatelů očekávají vyřešení nedostatku málo kvalifikované pracovní síly tak, že zaměstnají pracovníky z rozšířené EU. Obě země teď tedy praktikují oficiální státní politiku nevydávat pracovní povolení na málo kvalifikovanou práci občanům z nečlenských zemí EU. Z toho důvodu nejsou programy dočasné migrace ani v Irsku ani ve Velké Británii na prvních místech migrační agendy. To, zda další země EU15 zaujmou podobný politický přístup, až zruší pracovní omezení pro občany nových členských zemí, do velké míry závisí na objemu následného přílivu pracovníků. Pokud jsou migrační toky mohutné, jako tomu bylo v případě Velké Británie a Irska, nemusí být programy dočasné migrace určené k zaměstnávání málo kvalifikovaných pracovníků z nečlenských zemí EU politicky průchodné, či z ekonomického hlediska vůbec potřebné, alespoň v krátkodobém až střednědobém horizontu.

Zároveň si musíme uvědomit, že není možné jen tak předpokládat, že pracovníci z nových členských států EU navždy zaplní všechna málo kvalifikovaná pracovní místa v rozšířené EU. Hospodářský růst v nových členských státech povede ke zvyšování minimální mzdy, zlepšování pracovních podmínek a obecně také k proměně struktury pracovních míst, která jsou pracovníci z nových členských států EU ochotní zaplnit. To by mohlo mít opět za následek volání po programech dočasné migrace umožňujících zaměstnávání nekvalifikovaných pracovníků ze zemí mimo EU.

Řada bohatých zemí buď již využívá nebo se chystá využívat bodový systém k posuzování toho, zda bude ekonomickým migrantům povolen vstup do země či nikoliv. Kromě toho bude od roku 2011 EU zela otevřeným pracovním trhem. Znamená to, že programy dočasné migrace v následujících deseti letech postupně vymizí?

Jak jsem vysvětlil výše, rozšíření EU pravděpodobně sníží, avšak asi ne zcela odstraní potřebu programů dočasné migrace umožňujících zaměstnavatelům v  EU zákonným způsobem získávat nekvalifikované pracovníky z nečlenských zemí. Bodové systémy obvykle umožňují povolovat vstup kvalifikovaných a vysoce kvalifikovaných migrantů za účelem (možného) trvalého usazení. Bodové systémy pravděpodobně nebudou sloužit za účelem povolování vstupu dočasných, málo kvalifikovaných  migrantů. Tam, kde je pracovní migrace málo kvalifikovaných pracovníků součástí bodového systému tak, jako je tomu například v navrhovaném bodovém systému Velké Británie,  se často jedná o separátní „úroveň“ daného systému a nakonec to připomíná program dočasné migrace.

Do jaké míry mohou vlády členských států EU předpovídat a přesně plánovat reakci na příchozí i odchozí migrační toky?

Předpovídání migračních toků je velmi složitý proces. Všechny vědecké „předpovědi“ toků pracovní migrace vycházející z odhadů je nutné vykládat v kontextu základních předpokladů daného modelu (které často ve veřejné diskusi chybí). Například odborná studie objednaná britskou vládou před květnem 2004 předpověděla, že rozšíření EU vyvolá průměrnou roční čistou migraci (tzn. příliv minus odliv) ve výši 5 000 až 13 000 občanů zemí A8 v období do roku 2010.[1] Z dostupných dat ale vyplývá, že od května 2004 přijelo do Velké Británie přes 600 000 pracovníků z nových členských států. Důvody značné nepřesnosti odhadu souvisejí s metodologickými omezeními studie, z nichž mnohá byla ve studii výslovně zmiňována. Hlavním důvodem však možná byla skutečnost, že kvůli nedostatku údajů o migraci ze zemí A8 do Velké Británie se předpovědi imigrace ze zemí A8 v období po rozšíření zakládaly na modelu, jehož parametry byly výsledkem odhadů založených na historických údajích vztahujících se na jiný soubor zemí. Studie dále obsahovala předpoklad, že všechny země EU15 otevřou své pracovní trhy pracovníkům z nových členských států ve stejnou dobu. V praxi ovšem občanům nových členských států nabídla svobodný přístup na pracovní trh ihned po rozšíření v květnu 2004 pouze Velká Británie, Irsko a Švédsko. Studie na tyto skutečnosti pečlivě upozorňovala, avšak veřejná diskuse je do velké míry opomíjela.

Předpovídání budoucích migračních toků bude i nadále velmi složitou záležitostí nutně spoléhající na teoretické předpoklady, které se v praxi ne vždy naplní. Na rozdíl od posledního rozšíření EU v květnu 2004 Velká Británie nevydala žádné předpovědi pravděpodobného přílivu pracovníků z Bulharska a Rumunska po jejich vstupu do EU v lednu 2007. Z pohledu přijímající země je jedním z nejdůležitějších opatření zaměřených na přípravu na silnou migraci posílení stávajících mechanismů ochrany práv pracovníků na pracovním trhu. I při nemožnosti kontrolovat imigraci vláda stále může – a musí – sledovat a vymáhat dodržování minimálních pracovních standardů. Vymáhání minimálních standardů vedle toho pomáhá „řídit“ poptávku zaměstnavatelů po pracovnících z řad migrantů. Při nemožnosti účinného vymáhání minimálních standardů (jako je například minimální mzda) bude poptávka zaměstnavatelů po pracovní síle vyšší, než jaká by byla v případě účinné ochrany práv pracovníků.  To si uvědomilo Irsko, kde se sociální partneři nedávno shodli na opatřeních, jejichž cílem je zlepšit vymáhání pracovněprávních předpisů.

Výše uvedené nás přivádí  k tomu, že země jako je Irsko či Velká Británie v posledních měsících silně zasáhla obvinění z vykořisťování migrantů. Mohou se programy dočasné migrace tomuto problému někdy zcela vyhnout, když uvážíme, že již z definice využívají ochoty migrantů vyměnit některá či dokonce všechna zaměstnanecká práva za vyšší mzdu?

Vykořisťování migrantů je závažný problém, který je nutné řešit pomocí celého souboru opatření, včetně účinnějšího vymáhání minimálních standardů a předpisů v oblasti pracovních povolení s cílem umožnit migrantům v případě potřeby legální změnu zaměstnavatele, aby unikli nevyhovujícím pracovním podmínkám. K vykořisťování, které já interpretuji volně jako zaměstnávání migrantů za podmínek nesplňujících minimální standardy stanovené místními pracovněprávními předpisy, docházelo i v rámci programů dočasné migrace, avšak v žádném případě se na tyto programy neomezuje. Nedávno zveřejněné případy vykořisťování migrantů v Irsku a Velké Británii se týkaly také pracovníků z nových členských států EU, tzn. lidí těšících se téměř stejným právům jako občané Irska a Velké Británie, nikoliv jen omezeným právům jako hostující pracovníci. Z toho vyplývá, že vykořisťování není jen důsledkem určitého imigračního statusu. Může k němu docházet za různých okolností působících na migranty s různým oficiálním statusem a různými právy.

V nedávno publikovaném textu (jehož spoluautorem je Phil Martin – viz odkazy níže) jsem dokládal, že v praxi je vztah mezi množstvím málo kvalifikovaných pracovníků z řad migrantů v bohatých zemích a jejich právy charakterizován určitou nevyvážeností: země s velkým množstvím málo kvalifikovaných migrantů nabízí relativně málo práv, zatímco menší množství těchto migrantů obvykle znamená více práv. Hlavním důvodem této nevyváženosti je, že práva mohou znamenat náklady pro zaměstnavatele, přičemž rostoucí náklady na pracovní sílu jsou obvykle spojovány s klesající poptávkou po ní. Druhý důvod souvisí se snahou politiků v bohatých zemích minimalizovat fiskální náklady na imigraci málo kvalifikovaných pracovníků, ať už udržováním počtu migrantů na nízké úrovni nebo omezováním jejich přístupu k systému sociálních dávek. Programy dočasné migrace jsou založeny na výslovném uznání této nevyváženosti. Jejich cílem je zvýšit počet migrantů legálně pracujících v zahraničí (především v povoláních vyžadujících jen nízkou kvalifikaci) skrze omezení určitých práv migrantů v přijímající zemi. Tato nevyváženost, která je inherentní všem programům dočasné migrace, nás přivádí k důležitým etickým otázkám, které zatím v rámci debaty o nových programech pro hostující pracovníky čekají na řádné zodpovězení. Jedna z těchto důležitých otázek souvisí se základními právy a pracovními standardy, které by programy dočasné migrace neměly nikdy porušovat bez ohledu na to, v jaké zemi probíhají a jaké potenciální ekonomické přínosy mohou mít.

Rozhovor je přeložen z anglického originálu, který je k dispozici zde.

Další zajímavé odkazy:

Ruhs, M. (7/2006) “The potential of temporary migration programmes in future international migration policy”. International Labour Review, Vol. 146 (1-2)

Ruhs, M. and P. Martin (11/2006) “Numbers vs. rights: trade-offs and guest worker programmes”. COMPAS Working Paper No. 40

Castles, S. (2007) “Back to the Future? Can Europe Meet its Labor Needs Through Temporary Migration?”, International Migration Review, Volume 40, Issue 4, 741-766; Working Paper

Ruhs, M. (11/2006) “Greasing the wheels of the flexible labour market: East European labour immigration in the UK”. COMPAS Working Paper 38

Anderson, B., Ruhs, M., Spencer, S. and B. Rogaly (6/2006) “Fair enough? Central and East European migrants in low-wage employment in the UK”. Report written for the Joseph Rowntree Foundation, published as a COMPAS Report

Dustmann, C., M. Casanova, I. Preston, M. Fertig and C. Schmidt (2003) “The impact of EU enlargement on migration flows”, Home Office Online Report 25/03, London

[1] Mezi deset zemí, které do EU vstoupily v květnu 2004, patří země  „A8“, tzn. ČR, Estonsko, Maďarsko, Lotyšsko, Litva, Polsko, Slovensko a Slovinsko, a dále Kypr a Malta.