Regularizace nelegální migrace ve Španělsku: Vývoj, dopad a ohlas ze strany Evropské unie

Uvedení do kontextu španělské imigrace a situace nelegálních cizinců

Až do poloviny osmdesátých let bylo Španělsko považováno za zemi spíše emigrační. Poté se migrační saldo začalo měnit a imigrační příliv byl čím dál tím silnější. Podle nejnovějších statistik zaujalo Španělsko v počtu nově příchozích migrantů mezi státy Evropské unie první místo[1].

Historii přílivových vln lze rozdělit na 3 velké etapy (Cachón 2000):

1) Do roku 1985 – cizinci přicházeli především z ostatních evropských států (EEC) a Latinské Ameriky. Ti první pocházeli především z rozvinutějších zemí, než v té době bylo samotné Španělsko, cizinci z Latinské Ameriky zas utíkali před nastolenou státní diktaturou (jednalo se především o občany z bývalých kolonií Španělska).

2) Od roku 1986 do 1999 – období takzvané „nové imigrace“, které se výrazně odlišuje od předchozího období svým průběhem a nárůstem přistěhovalců s rozdílnou kulturou (např.: cizinci z afrického a asijského kontinentu, především Maročané a Číňané). Toto období zapříčinilo významné změny v sociální struktuře[2], což se odrazilo na celkovém chování a přístupu Španělů k cizincům.    

3) Rokem 2000 začíná třetí etapa, kdy počet cizinců v zemi vzrostl až k jednomu milionu, od té doby nárůst počtu cizinců pokračuje exponenciálně.  Toto období je charakteristické nejen mohutností imigračního přílivu, ale především jeho diversifikací.

Následující graf odráží prudký nárůst cizinců ve španělské společnosti v posledním desetiletí. V roce 1996 imigranti tvořili pouhé 1,4 % celkové populace. Kdežto v roce 2006 počet cizinců tvořil 9,3 % celkové populace. Podle nejnovějších statistik vzrostl počet cizinců v zemi v posledním půlroce (od prosince 2006 do června 2007) o dalších 17 %, čímž přesáhl magickou hranici deseti procent.[3]

Graf 1

Zdroj: Vytvořeno z dat z Španělského Národního Statistického Úřadu (nadále jen INE)

Prudký a neočekávaný příliv cizinců[4] je doprovázen nárůstem nelegálních imigrantů[5]. Podle různých expertů (Arango, Finotelli 2007; Cachón 2000) na imigrační otázky jsou příčinou tohoto stavu především neustálé legislativní změny okolo cizineckého zákona a regularizační procesy. Existují však další faktory, které se na této situaci spolupodílí. Patří mezi ně dlouhotrvající byrokracie, potíže se získáním pracovního povolení přímo z rodné země a přítomnost šedé ekonomiky, která podněcuje nelegalitu práce cizinců. Odhaduje se, že se ve Španělsku pohybuje kolem jednoho milionu cizinců v nelegální pozici.[6]

Otázkou zůstává, jak se nelegální cizinci na španělské území dostávají. Mediální sdělovací prostředky svůj zájem zaměřují v prvé řadě na cizince přijíždějící po moři. Jedná se zejména o občany z Maroka[7] a ostatních afrických států, kteří přes toto území proudí. Nicméně zdrcující většina cizinců (80 %)[8] přichází do země legální cestou. V nelegální pozici se ocitnou jakmile vyprší platnost turistického víza. Důležitými body pro vstup cizinců na území jsou madridské letiště Barajas a francouzsko-španělská hranice. Do ilegality v posledních letech[9] nejvíce upadají občané z Paraguaye, Bolivie, Bangladéše, Senegalu, Ukrajiny a Rumunska. Situace se již několikrát stala neúnosnou a španělská vláda byla přinucena k řešení jak tlaky domácími, tak externími. Z těchto důvodů opakovaně přistoupila k regularizačním mechanismům. V následující části proto stručně představíme jednotlivá opatření a zaměříme se na poslední uskutečněný proces, který rozproudil debatu na celoevropské úrovni.

Historie regularizačních procesů ve Španělsku

Proces regularizace na španělském území není novým jevem. Během posledních dvaceti let se uskutečnilo již šest regularizačních kampaní. Všechna tato regularizační opatření byla odpovědí na vysoký nárůst počtu nelegálně pobývajících i/o nelegálně pracujících migrantů na území státu. Přestože každá z nich má svá specifika a regularizační kampaně se od sebe liší, spojuje je stejný motiv, a to: (1) snížit počet nelegálně pracujících migrantů na území státu a zároveň tímto krokem (2) dosáhnout většího ekonomického výnosu z pobytu migrantů a také (3) umožnit snazší integraci těchto jedinců do společnosti.

První regularizace ve Španělsku proběhla mezi rokem 1985  a  rokem 1986 a byla odpovědí na následky nového imigračního organického zákona LO 7/1985[10]. Původní stanovená dvouměsíční lhůta pro podání žádosti byla prodloužena na devět měsíců, tedy až do 31. března 1986. Hlavním požadavkem bylo vlastnit pracovní smlouvu a prokázat pobyt v zemi před 24. červencem 1985. Ze 43 815 předložených žádostí bylo kladně vyřízeno 38 181 (87,2 %)[11]. Tato regularizace se potýkala s malým zájmem ze strany cizinců. Navíc většina z těch, kteří získali legální status, se po roce opět vrátila do nelegality[12].

Druhý proces regularizace se uskutečnil v období od července až do prosince roku 1991. Proces nesouvisel s tvorbou nového zákona, ale s tlaky zahraniční politiky. Cílovou skupinou byli nelegálně pracující cizinci (především přistěhovalci z Maroka) žijící ve Španělsku před 15. lednem 1991 a neúspěšní žadatelé o azyl. V porovnání s předchozím procesem regularizace byla informační kampaň a celková pomoc cizincům tentokrát úspěšnější. Bylo předloženo 135 393 žádostí, z nichž jich bylo kladně vyřízeno 128 068 (94,6 %)[13]. Stejně jako v předchozím procesu mnoho úspěšných žadatelů o legalizaci statutu po čase opět spadlo do nelegality.

Třetímu procesu regularizace předcházelo schválení dodatku[14] k imigračnímu zákonu z roku  1985, díky němuž se rozšířilo spektrum práv cizinců a byla do něj zahrnuta otázka slučování rodin. Cílovou skupinou byli cizinci, kteří se ocitli v nelegální pozici po neúspěšném pokusu o obnovení povolení k práci po roce 1986. Přihlásit se také mohli  příbuzní cizinců pobývající ve Španělsku před rokem 1996. Výsledkem bylo 24 600 pozitivně vyřízených žádostí, z nichž 71,6 % osob obdrželo jak povolení k pobytu, tak povolení k práci a 28,4 % pouze povolení k pobytu[15].

Následující regularizační program, který proběhl v období mezi 21.3. - 21.7. 2000,  byl spojen s reformou cizineckého zákona o právech a svobodách cizinců ve Španělsku[16]. Podmínky byly stanoveny podobně jako v předchozích regularizačních programech. Tento program se vztahoval na cizince, kteří přišli na území do 1.6. 1999 a v posledních třech letech vlastnili či zažádali o povolení k pobytu či o pracovní povolení[17]. Z 247 598  podaných žádosti 163 913 (66,2 %) bylo vyřízeno kladně[18]. V porovnání s předcházejícími procesy jen zanedbatelnou část z předložených žádostí představovali ti, co už v minulosti takové povolení vlastnili. Je třeba dodat, že v průběhu procesu byl zákon modifikován. Stalo se tak po vítězství pravicové vlády Partito Popular (PP). Tím se otevřela možnost průběžné permanentní regularizace, kdy bylo nutné dokázat nepřetržitý pobyt na území v posledních dvou letech[19]. Další podmínkou bylo dostatečné včlenění do španělské společnosti[20].

Vzhledem k vysokému počtu zamítnutých žádostí bylo rozhodnuto o jejich přezkoumání. Jedná se tak o dodatečné regularizační opatření (únor 2001). Zahrnuti byli žadatelé, kteří v předcházejícím procesu splňovali všechna kritéria, pouze nemohli dokázat pobyt na území před 1. 6. 1999. Zregularizováno tak bylo další 36 000[21] cizinců. V březnu byl však vyhlášen další dodatečný proces, který se týkal pouze ekvádorských občanů. Stalo se tak po „případu Lorca“[22]. Tato událost rozpoutala debatu o špatných pracovních podmínkách nelegálně zaměstnávaných cizinců. Následně byla uzavřena dohoda mezi Španělskem a Ekvádorem, kdy se občané Ekvádoru mohli vrátit do země původu a požádat o pracovní povolení přímo z rodné vlasti[23]. Důsledkem posledního procesu bylo zvýšení hraničních kontrol a také se začalo plánovat navýšení kontingentu pracovních sil.

Normalizace nelegálních cizinců (7.2 – 7.4. 2005)

Zatím poslední a nejrozsáhlejší regularizační opatření, které proběhlo v roce 2005, nese jméno „normalizace nelegálně pracujících cizinců“. Tato změna názvu byla motivována třemi hlavními důvody:

1) Normalizace byla vázána výlučně na pracovní migraci – legální status byl přiznán osobám, které již na území Španělska pracovaly a předpokládalo se, že budou v ekonomické aktivitě pokračovat.

2) Ve srovnání s předchozími regularizacemi je to zaměstnavatel (a ne cizinec), který žádá o normalizaci legálního statusu svých zaměstnanců[24].

3) Z lingvistického hlediska normalizace nemá tak direktivní nádech jako pojem regularizace.

Vzrůstající debata o opětném navýšení počtu nelegálních cizinců, závažnosti šedé ekonomiky, špatných pracovních podmínkách cizinců, vykořisťování ze strany zaměstnavatelů, sociální exkluzi a o celkově špatném sociálním klimatu přiměla vládu[25] k velké reformě organického zákona LO 14/00 a k vydání královského dekretu 2393/2004[26], který zahájil zmíněnou normalizaci. Zaměstnavatelé, kteří se snažili o normalizaci svých zaměstnanců, museli být plátci sociálního pojištění, nesměli být sankciováni za porušení imigračních zákonů v posledním roce a nesměli porušovat práva svých pracovníků. Cizinci sami museli splňovat následující podmínky: pobývat a být registrováni na obecním úřadě[27] před datem 7.8.2004, vlastnit pracovní smlouvu a mít čistý trestní rejstřík. Celkem bylo podáno 691.655[28] žádostí, což je nejvíce v celé historii regularizačních opatření ve Španělsku. Pozitivně nakonec bylo vyřízeno 573.270[29] (83,3 %)[30] žádostí s největším podílem v  Madridu (celé autonomní oblasti) a Katalánsku. Na grafu č.2 je znázorněno množství zregularizovaných podle pracovní sféry a v grafu č.3 je vidět rozdělení podle národností.

Graf 2                                                                                   Graf 3

Zdroj: Vytvořeno z dat z INE y MTAS

*čím tmavší je pole, tím vyšší nárůst cizích pracovních sil v provincii

Ve srovnání s ostatními státy EU se jednalo o regularizaci masivní, která byla kritizována především pro ukvapenost v oznámení a tzv. „haló efekt“, který s sebou přinesla. Za společný rys všech regularizačních opatření ve Španělsku lze považovat skutečnost, že drtivá většina nelegálních cizinců[31] pochází z rozvojových zemí. V posledním reglarizačním (normalizačním) procesu došlo k výrazné změně, co se týče národnostního zastoupení. Do roku 2001 pocházela většina žadatelů z Maroka, po roce 2001 ale začali převažovat občané z východní Evropy (především Rumunska) a Jižní Ameriky (zejména z Ekvádoru).

Tento poslední normalizační proces byl doprovázen vysoce emocionální odezvou. Příkladem mohou být protesty cizinců, v jejichž silách nebylo obstarat všechny potřebné dokumenty. Jednalo se zvláště o dokument nazývaný „Certificado de Empadronamiento“, dosvědčující pobyt na území před nastoleným datem. Na tento podnět vláda reagovala značnou flexibilitou a poslední tři týdny před ukončením procesu dala příkaz k vytvoření a vydávání dokumentu zvaného „Certificado de Empadronamiento por Omisión“[32], který umožňoval různé způsoby prokázání pobytu na území Španělska. V posledních dnech normalizačního procesu vystoupal počet odevzdaných žádostí až na  50 000 za den[33], došlo tak k administrativnímu přetížení a kolapsu celé infrastruktury.

Reakce na normalizační proces na domácím poli a ze strany Evropské unie

Není překvapivé, že poslední a zároveň největší španělská normalizace z roku 2005 měla odezvu na celoevropské úrovni. Pro analýzu této odezvy jsme použili následující zdroje:

(1) analýzy článků z produkce celostátních a regionálních deníků a (2) záznamy z jednání schůzí Evropského parlamentu, které se týkaly tématu regularizace (respektive normalizace). Zmíněné záznamy nám byly zaslány na žádost přímo z evropského dokumentačního střediska EUROPE DIRECT.

Pro výběr novinových článků jsme zvolili tři nejdůležitější a nejčtenější celostátní deníky (placené) - EL PAÍS, EL MUNDO a ABC. Dále jsme do výběru zahrnuli články pocházející z bezplatných digitálních deníků. Zaměřili jsme se na články z období od srpna roku 2004 do července roku 2005[34]. Do analýzy jsme zahrnuli jen ty texty, které přímo nebo alespoň částečně zachycují reakce Evropské unie nebo reakce jednotlivých členských států na proces normalizace ve Španělsku.

Reakce ze strany Evropské unie

Měla by Evropská unie zasahovat do procesu regularizace, jež aplikují jednotlivé země? Jak je známo není v kompetenci ani záměrem Evropské unie jako celku soudit ani intervenovat do politik, jež jsou státní pravomocí. A právě politiky týkající se imigrace jsou tohoto rázu. Tak se také k tématu postavil, mezi jinými, president Rady Evropského parlamentu Nicolas Schimt při zasedání Evropského parlamentu  8. března 2005 ve Štrasburku, se slovy: “Je soulignerai tout d'abord que l'Espagne a pris une décision qu'elle était en droit de prendre”.[35]

Otázku normalizace nelegální migrace ve Španělsku (2005) diskutovali na úrovni  Evropské unie zejména tyto dvě skupiny:

A) První skupinu představovaly konzervativní strany Evropského parlamentu, především se jednalo o Evropskou lidovou stranu (Křesťanských demokratů) a Evropské demokraty

B) Druhou pak jednotlivé členské státy EU, které se právě potýkaly s vážnými problémy kvůli nelegální imigraci.

Hlavním předmětem kritik první skupiny, která se postavila do opozice vůči španělské vládě, se staly argumenty o přílišném oddálení se od možných společných politik Evropské unie. Tyto argumenty se však setkaly s nesouhlasem samotné Evropské unie jako celku proto, že (jak jsme již zmínili v předchozí části) není v kompetenci EU kritizovat ani zasahovat do těchto druhů politik. Naopak, podle Evropské unie se Španělsko drželo hlavních evropských priorit tím, že se snažilo nalézt funkční nástroj pro integraci cizinců a zaručit jim tak stejná evropská občanská práva.

S ohledem na výše uvedenou skutečnost také poslední uskutečněný proces španělské normalizace cizinců nešel proti zájmům evropských politik, ale právě naopak. Navíc tento krok byl výhradní kompetencí španělské vlády, EU tak nebyla oprávněná vznést jakékoliv námitky ani jakkoliv do procesu zasáhnout.

Proti regularizaci ve Španělsku se ohradily především členské země EU, které se obávají přesunů většího počtu obyvatel v prostoru vnitřního trhu EU. Mezi těmito státy jsou především Německo, Francie a Holandsko, ty se také obávaly zhoršení svých současných problémů v otázce migrace. Vyjmenované země upozornily na to, že podobné procesy mohou být impulsem pro další vlny ilegální imigrace. Tento fenomén je znám pod pojmem “haló efekt”.[36]  

Výsledkem těchto diskuzí bylo rozhodnutí Evropské unie o vytvoření poradního výboru pro otázky a řešení migračních záležitostí a zároveň byl stanoven cíl pokročit v rozvoji tvorby společných migračních politik. Jak je známo, téma společných migračních politik není ničím novým na poli EU, ale je zcela evidentní, že poslední španělský regularizační proces podnítil a oživil zmíněnou diskusi.

Následkem těchto debat bylo, že Evropská komise v únoru roku 2005 (v období lucemburského předsednictví) dala návrh ministerstvům spravedlnosti a vnitřních záležitostí všech členských států na vytvoření společného informačního systému, který by zaznamenával a analyzoval všechna imigrační opatření jednotlivých států, jež by mohla mít dopad na ostatní členské státy EU. V následujícím roce došlo ke schválení tohoto návrhu a ke zvýšení úsilí o rozvoj společných imigračních politik.

Obraz procesu ve španělském tisku: ohlasy z Evropy

Při výběru článků týkajících se procesu jsme se setkali s tím, že tisk se zaměřil především na samotný vývoj procesu a na jeho dopady. Také byla zachycena politická debata, kterou proces vzbudil. Naopak počet článků zachycujících odezvu ze strany EU nebo jejích členských států byl poměrně zanedbatelný.

Díky obsahové analýze tisku můžeme vytvořit následující kategorie nejfrekventovaněji  rozebíraných témat v tisku:

1) Vhodnost a efektivnost procesu: hodnocení současné imigrační situace, výhody a nevýhody, které s sebou regularizace přinášela.

2) Legislativa procesu: potřebné dokumenty a jiné podmínky potřebné k úspěšně vyřízené žádosti.

3) Organizační problémy a celkové vedení procesu: byrokratické problémy, přetížení organizačních struktur, konkurenční konflikty, problémy s přijímáním dodatečného dokumentu zvaného “Padrón por Omisión”.  

4) Protesty cizinců, kteří nemohli být zahrnuti do procesu regularizace: příkladem mohou být nepokoje a protesty, které proběhly v Barceloně, kde některé skupiny cizinců přistoupily k držení hladovky[37].

5) Výsledky samotného procesu: analýza charakteristik těch, kterým proces přináší výhody, analýza výhod regularizace pro sociální a daňový systém.

Politická debata se zaměřila především na protesty vládní opozice, jejíž představitelkou  byla pravicová strana Partido Popular (PP), která svou debatu směřovala výhradně k nevhodnosti a neefektivitě procesu. Opakovaně se odvolávala na možný nástup „haló efektu“ a také kritizovala oddálení se principům vlastním Evropské unii i imigračním politikám ostatních členských států.

Články obsahující reakce EU a jednotlivých členských států se zaobíraly principiálně třemi tématy:

1) Kritikou vlády ze strany opozice kvůli uskutečnění procesu regularizace.;

2) Kritikou vlády ze strany některých členských států pro nesoulad mezi uskutečněným procesem a migračními politikami těchto členských států.

3) Pozitivním ohlasem ze strany EU jako celku a ze strany různých nevládních organizací (NGO). Pozitivní hodnocení jsme také objevili v prohlášení Evropského střediska pro sledování rasismu a xenofobie ze 14. dubna 2005.

Je třeba říci, že poslední zmíněné téma se objevilo pouze v novinovém deníku El País, jež je vládě  nejbližší svým politickým vyznáním.

Kromě obsahové analýzy jsme také provedli „automatickou analýzu textů“[38], která nám potvrdila výsledky předchozí analýzy. V té ale navíc vyšla jedna zajímavost týkající se samotného pojmenování procesu. Správný název procesu je normalizace a ne regularizace, jak jsme už vysvětlili v předchozí části textu. Vrátíme-li se k analýze, zjistíme, že toto pojmenování nebylo téměř nikým osvojeno. Převážná většina textů používá pojmenování regularizace. Zamýšlený lexikální rozdíl, který byl podnětem vlády, nakonec neměl žádný dopad. 

Závěr

Regularizační procesy, jakožto politické nástroje vyvinuté k odstranění anebo přinejmenším ke snížení počtu nelegálních imigrantů, jsou prostředkem, který zmírňuje negativní jevy doprovázející tento fenomén, bohužel však není reálným vyřešením nelegality.

Masivní regularizační procesy, jak jsme mohli pozorovat na příkladu Španělska, vedou k částečnému snížení šedé ekonomiky, ale také dávají nárok regularizovaným imigrantům využívat svých občanských práv. Nelegální status vede k sociální neviditelnosti a tím staví cizince do zranitelné a snadno zneužitelné pozice. Lze říci, že právní postavení je tedy také determinujícím faktorem sociální a ekonomické integrace.

Masivní normalizační proces z roku 2005 přinesl významný zlom v konvergenci společných imigračních politik v rámci Evropské unie. Jak výsledky, které přinesly debaty, tak způsob jejich vývoje poukazuje nejen na pokrok k tvorbě budoucích společných imigračních politik, ale také přiblížení se k jednotnému projektu evropské ústavy. Obavy, které tento proces vzbudil u některých členských států, byly nakonec překonány významným přínosem, který proces měl pro Evropskou unii.

Podpořeno grantem z Islandu, Lichtenštejnska a Norska v rámci Finančního mechanismu EHP a Norského finančního mechanismu prostřednictvím Nadace rozvoje občanské společnosti.

Literatura a jiné prameny:

Odborná literatura:

Ø ARANGO, J., FINOTELLI, C. (2007): „Italia, España y el modelo migratorio mediterráneo en el siglo XXI (ARI).“, 58: 1-8. Real Instituto Elcano, 15: 1-25. Dostupné na [www.realinstitutoelcano.org]

Ø CACHÓN, L. (2000): “La formación de la "España inmigrante": mercado y ciudadanía”, Revista Española de Investigaciones Sociológicas, 97: 95-126.

Ø KARABOYTCHEVA, M.K. (2006): „Una evaluación del ultimo proceso de regularización de trabajadores extranjeros en España (febrero-mayo de 2005). Un año después.“ Real Instituto Elcano, 15: 1-25. Dostupné na [www.realinstitutoelcano.org]

Ø MANZANO, L.S., et al. (2005): „El proceso de normalización de trabajadores extranjeros: impacto en la ciudad de Madrid.“ Informe N 3, Observatorio de las Migraciones y de la Convivencia Intercultural de la Ciudad de Madrid.

Ø SANDELL, R. (2005): „En busta de una inmigración regular en España.“ 64: 1-7. Real Instituto Elcano, 15: 1-25. Dostupné na [www.realinstitutoelcano.org]

Zákony:

Ø Ley Orgánica 7/1985 Sobre los Derechos y Libertades de los Extranjeros de España

Ø Reglamento 155/1996 de Ley Orgánica 7/1985

Ø Ley Orgánica 4/2000, de 11 de Enero, sobre los Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integracion Social.

Ø Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, sobre los Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integracion Social.

Internetové odkazy:

Ø http://epp.eurostat.ec.europa.eu

Ø http://www.inem.es (Servicio Público de Empleo Estatal INEM)

Ø www.ine.es  (Instituto Nacional de Estadística INE)

Ø www.mtas.es (Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales MTAS)

Ø www.mir.es (Ministerio del Interior España)

Ø www.munimadrid.es

Ø http://www.etniacomunicacion.com/pdf/ndpanuarioII.pdf

Ostatní:

Ø Novinový tisk: El País, El Mundo, ABC

Ø Zprávy z deníků EUROPE DIRECT (Evropský parlament)

Ø Internetové deníky:

Ø www.20minutos.es

Ø www.diariometro.es

Ø www.lukor.com