Politická participace cizinců a otázka menšin v České republice

Politická participace cizinců a otázka menšin v České republice

Imigrace není pro Česko úplně novým fenoménem, cizinci se nicméně začali usazovat na našem území poměrně nedávno. Češi neovládali kolonie, ze kterých by mohli přicházet přistěhovalci, migrační vlny po druhé světové válce měly charakter řízených demografických manipulací. Neexistoval zde ani projekt aktivního náboru pracovníků v zahraničí, jak tomu bylo při obnově hospodářství v poválečném Německu. Přestože je ale česká zkušenost s mezinárodní migrací odlišná od zkušeností zemí západní Evropy, existuje zde vedle rozšíření Evropské unie řada aspektů, které sbližují pozice zemí střední a západní Evropy.

Československo bylo součástí sovětského polokoloniálního impéria. Právě díky této příslušnosti imigranti ze zemí bývalé východní říše nacházejí v Česku srozumitelnou kulturu a hodnoty postsocialismu a koneckonců i jazyk blízký imperiální lingua franca, ruštině. Po pádu železné opony se Česká republika stala cílovou zemí pracovních imigrantů, kteří nacházejí uplatnění ve stavebním i strojírenském průmyslu a v dalších segmentech hospodářství. Nelze tvrdit, že mezinárodní migrace je v ČR fenoménem, který se znenáhla objevil v posledním desetiletí. Naopak, současné migrační vzorce jsou do jisté míry určené historickým vývojem celého regionu. Vycházejí z obdobných procesů jako v poválečné západní Evropě, to jest modernizace hospodářství a dekolonizace. Od počátku devadesátých let až do současnosti Česká republika zažívá zrychlený vývoj migračních procesů a je nucená reagovat na situace, které se v západoevropských zemích vyvíjely několik desetiletí. Dnes se Česko pozvolna dostává do pozice tzv. nových imigračních zemí, jako je například Řecko a Portugalsko. V ČR se postupně stávají aktuálními problémy, o nichž je veřejná debata v západní Evropě v plném proudu. Jedním z nich je otázka politické participace cizinců. Následující text je popisem politické participace cizinců v ČR ze tří různých perspektiv, přičemž pro tento účel je pojem politická participace uchopený v nejširším smyslu jako vliv na běh věcí veřejných.

Sociální vědy přistupují k problému politické participace přistěhovalců v zásadě ze tří rozdílných pozic. Každý z přístupů zdůrazňuje určitý aspekt života společnosti. Zastánci třídní teorie (Class Theory, například Stephen Castels) argumentují tím, že obecná třídní identita imigrantů vychází z prostředí jejich ekonomické participace. Zhruba řečeno tak poptávka kapitalistického hospodářství po levné pracovní síle vytváří etnickou nebo rasovou podtřídu proletariátu. Etnicita a rasa pouze vytvářejí falešné vědomí, které vyděluje imigranty z kolektivní akce hájení zájmů společenských tříd. Neo-marxisté spatřují ve všech formách politické participace imigrantů (v rámci politických stran i etnických organizací) části procesu, kde se imigranti snaží prosazovat kolektivní zájmy etnicky nebo rasově definovaných podtříd. Předmětem výzkumu může být například politická participace cizinců vně či v rámci politického mainstreamu společnosti.

Etnicko-rasová teorie (Ethnic/Racial theory) vychází z toho, že etnická identita má fundamentální důležitost pro společnost, a proto etnická politika je trvalou determinantou politické participace. V této optice mohou imigranti artikulovat své politické zájmy podle etnických, rasových nebo náboženských vzorců. Každá ze skupin má vyvinuté modely politické participace podle procesu skupinové socializace v interakci s okolními skupinami (např. ghetoizace - rasismus). To vše v kombinaci s pozůstatky vzorců politické participace ze země původu. Politika identity vychází z toho, co lidé jsou, nikoli co dělají. Etnická teorie se opírá o multisegmentární model etnicity Fredericka Bartha a mezi její zastánce patří například John Rex. Předmětem výzkumu je vývoj a proměny identity přistěhovaleckých společenství a s tím souvisejících integračních strategií.

Institucionálně usměrňující teorie (Institutional channeling theory, například Patrick Ireland) vychází z predikce, že určitá migrační politika a administrativní praxe nastartuje určitý vývoj. Stát a jeho instituce vytvářejí cizincům jakési brány k politické participaci. Jde například o politické strany, neziskové organizace, náboženské asociace či různé formy afirmativních akcí. Předmětem výzkumu z tohoto teoretického východiska jsou koncepce a praxe politik států vůči cizincům a jejich výsledný efekt.

Zmíněné přístupy si příliš neodporují, naopak jsou vzájemně komplementární. V současnosti je poměrně složité posuzovat, zda cizinci hledají a případně nacházejí třídní solidaritu v české společnosti především proto, že v ČR je v tomto ohledu nedostatek výzkumů. Cizinci mají formálně otevřené dveře do odborových organizací, ale reálné prosazování jejich zájmů lze opět těžko posoudit bez podrobného výzkumu. Mimo jiné proto, že tato zájmová uskupení prosazují zájmy tříd nebo jinak sociálně vymezených skupin, nikoliv odděleně cizinců a občanů ČR. Členství v profesních komorách je cizincům dostupné v plné míře jako občanům ČR, ale cizinec může v proceduře udělování členství v komorách narazit na formální komplikace s uznáváním vzdělání ze země původu. Jinak platí totéž, co o sdružování v odborech: momentálně nelze posoudit míru politické participace cizinců v rámci těchto institucí.

Bránu do českého korporativního systému politiky pro cizince tvoří neziskové organizace a případně náboženské asociace. Neziskové organizace různého druhu a zaměření (antirasistická hnutí, organizace poskytující poradenství cizincům) při své činnosti vnímají reálné problémy cizinců a mohou je formulovat na různých fórech v rámci státních institucí i mimo ně. V České republice je tato platforma dosti zatížená ochranou práv uprchlíků, respektive žadatelů o azyl, a to do jisté míry omezuje kapacitu této doposud nejefektivnější formy hájení práv a zájmů cizinců. Česká republika byla po celá devadesátá léta a je doposud vystavená situaci země nárazníkové zóny mezi stabilní a bohatou západní Evropou a chudobou a etnickými konflikty zatíženou Evropou východní (a dalšími méně šťastnými zeměmi). Z toho důvodu se azylová procedura v ČR stala součástí migračních strategií na trase východ - západ. Dalším faktorem, který ovlivňuje vstupování migrantů do azylové procedury, byly a jsou restriktivní nebo nefunkční právní nástroje na regulování migrace v ČR, zejména zákon o pobytu cizinců.

Problémy migrace se tak v ČR staly problémy azylu a to nejen na úrovni neziskového sektoru. Otázky migrace a integrace cizinců se dodnes sbíhají s otázkami azylu na úrovni centrálních institucí státu v jednom odboru (azylové a migrační politiky) ministerstva vnitra. Není tedy divu, že výsledkem tohoto stavu věci je (opodstatněné) zaměření na uprchlickou otázku. Práva a zájmy cizinců stojí stále ještě v pozadí, lépe řečeno netěší se tak souvislé podpoře a konsolidovanému postoji neziskového sektoru jako práva uprchlíků. Zajisté nelze situaci zcela zjednodušit, i v České republice je znatelný posun směrem k obhajobě práv a zájmů cizinců jak ve státní sféře, tak v neziskovém sektoru. Jako příklad konkrétních kroků může posloužit chystané oddělení problémů azylu od integrace cizinců na úrovni vlády ČR nebo vypracování Komparativní studie programu Migrace, z níž také čerpá autor tohoto článku a kterou zaštítil Open Society Fund. Nelze pominout ani činnost Rady pro lidská práva.

Státní správa a její instituce nacházejí optimální místo pro politickou participaci cizinců na místní úrovni v souladu s koncepcí občanské příslušnosti v Evropské Unii, která přiznává politická práva občanům třetích zemí na lokální úrovni a posiluje jejich sounáležitost s Evropou. Cizinci budou i v ČR volit do obecních úřadů a v místních referendech v obcích, kde mají hlášený trvalý pobyt. Cizinci ale nemají právo na organizování v politických stranách a omezené možnosti zastávat volené funkce ve státní správě, včetně úrovně obcí. Jako druhá konkrétní možnost politické participace se cizincům nabízí právo volit do Evropského parlamentu. To se ale vztahuje pouze na občany zemí Evropské Unie, kteří jsou usazeni mimo původní zemi. K doplnění institucionální perspektivy politické participace cizinců je třeba reflektovat stranický systém zastupitelské demokracie. České politické strany až na sporadické výjimky dovolávání se práv české emigrace ponechávají cizince zcela stranou.

Etnický přístup k otázce politické participace klade důraz na politiku identity jednotlivých skupin, které se vymezují v etnické, náboženské nebo rasové rovině. Komunitní život imigračních skupin se zakládá na sdílení souhrnu symbolů a forem komunikace zvaném kultura, který se projevuje mimo jiné specifickou formou politické participace pro danou skupinu v daném prostředí. Identita etnického společenství vychází z binární opozice „my“ a „oni“, utváří se (případně politicky mobilizuje) v interakcích s okolními skupinami. Politika identity imigrantských skupin nejčastěji spočívá v komunitním vzdělávání nebo pěstování tradic a na druhou stranu v udělování neformálního poradenství členům komunity a dalším šíření informací o hostitelské zemi.

Politika identity skupin přistěhovalců se tedy vyvíjí různě v prostředí segregační, asimilační nebo multikulturní politiky státu. Česká republika má multikulturní politiku zakotvenou v preambuli zákona o národnostních menšinách, kterým přiznává právo na uskutečňování politiky identity uznaných národnostních menšin. Český stát vyjmenovává dvanáct národnostních menšin. Vesměs jde o potomky imigrantů, kteří přicházeli na území Čech a Moravy od raného středověku (Němci, Poláci) nebo těch, kteří se na území Čech dostali převážně mezi válkami (Rusové a Ukrajinci), až po imigranty z období těsně po druhé světové válce (Řekové a Bulhaři). Otázka vývoje Romů jako jedné z národnostních menšin v ČR je natolik specifická, že přesahuje tento článek.

Základním kritériem pro uznání národnostní menšiny je občanství. Stát neuznává jako národnostní menšiny například Vietnamce, Číňany a Araby, kterým ponechává právně nic neříkající status etnických menšin. Je trochu úsměvné že zde narážíme na kontradikci mezi multikulturalismem a občanstvím. Multikulturalismus vznáší nejprve požadavek uznání kulturních diference skupiny a následně požaduje pro takto vymezenou a uznanou skupinu rovná práva, mimo jiné i na poli politiky identity. Koncept multikulturalismu je zároveň egalitářský i diferencující. Občanství je konceptem západního universalismu, který dává rovná práva a povinnosti všem občanům státu bez ohledu na etnickou příslušnost. Společnost buduje systém kodifikovaných norem v rámci právního řádu, který je univerzální, v evropském kontextu ovšem jen pro občany (národního státu). Uvádění těchto norem do sociální reality často zvýhodňuje dominantní část společnosti (například v oblasti vzdělávání).

Tento rozpor je v českém prostředí dobře čitelný v kontextu politiky identity přistěhovaleckých skupin a národnostních menšin. Kde jsou menšiny, tam je i diskriminace. Jakmile některá skupina obdrží tento status, nějakým způsobem se vydělí nebo je vydělena ze společnosti, děje se tak za účelem obrany práva svébytnosti, protože dotyčná menšina není většinou. Společnost se musí nějak třídit, ať už na kasty, třídy, na pány a otroky nebo také na občany a cizince. Konstrukce menšina-většina je jedním z nástrojů k uchopení společenské různorodosti. Koncept národnostních menšin je poměrně archaickým reliktem integrace etnicky odlišných skupin do národního státu. Po první světové válce vznikaly ve střední a východní Evropě národní státy a souběžně s tím bylo třeba nově definovat početné skupiny lidí, na které se s touto vymožeností moderní doby nedostalo. Jde o skupiny, které se pro své etnické vědomí nemohly ztotožnit s novým státem jiné etnické skupiny ustanoveným na základě mezinárodních dohod, na jehož území se ocitnuly. Bylo třeba udržet tyto „společnosti bez států“ v rámci národních států tzv. menšinovými smlouvami, které vnutily vítězné mocnosti novým státům (nikoliv v případě Československa, které se ke smlouvám hlásilo dobrovolně). Odtud koncept národnostních menšin. Národnostní menšiny, aby mohly být takto definovány a získaly záruky menšinových smluv, musely mít někde v Evropě stát, kde tvořily většinu. Takže se poněkud pozapomnělo na ta etnika, která neměla národní stát, a tím byla odsouzena k asimilaci nebo v horším případě k tragickému osudu během vyhlazovacího běsnění Třetí říše.

Nechme stranou fakt, že menšinové smlouvy nezabránily etnickým čistkám nebo odtržení pohraničí po Mnichovu. Dnes je evidentní, že koncept národnostních menšin neodpovídá realitě. V době, kdy mezinárodní migrace rozrůzňuje i tak etnicky homogenní společnosti jako je česká a kdy národní státy vstupují do nadnárodních korporací jako je Evropská Unie, není koncept národnostních menšin adekvátní k navazování funkčního vztahu mezi státem a etnicky či kulturně odlišnými skupinami jeho obyvatelstva. Smysl existence národnostních menšin v ČR bude zpochybněný právě začleněním Česka do Evropské unie. Hranice, které narýsovali mírotvorci ve Versailles, budou mít pouze relativní význam, stejně jako národní státy a jejich národnostní menšiny.

„Etnické menšiny“ imigrantů žijí komunitním životem, organizují kulturní a společenské akce, snaží se předávat dětem společné vědomí identity v dobrovolných školách a vydávají vlastní tiskoviny. To vše, narozdíl od státem uznaných národnostních menšin, bez výrazné státní podpory. Dochází tak k situaci, kdy stát upřednostňuje určité skupiny obyvatel na svém území. Česká republika uplatňuje multikulturní politiku vůči tzv. „národnostním menšinám“ a segregační vůči tzv. „etnickým menšinám“. První dostávají možnost udržovat svou kulturní a etnickou koherenci na základě vlastní politiky identity, protože jsou občané. Druzí nemají nárok na rovná práva ani uznání státu, protože nejsou v ČR dostatečně dlouho nebo mají jiné důvody k tomu nemít české občanství (například je země původu odmítá zbavit původního občanství). Petrifikovaný koncept národnostních menšin a přehlížení imigračních komunit svědčí o tom, že česká společnost je teprve v začátcích debaty o tom, co si počít s kulturní různorodostí.

Přitom právě komunity přistěhovalců hrají nezanedbatelnou roli při integraci svých příslušníků, pomáhají jim přežít v novém prostředí. Jednotlivá společenství implicitně vyvíjejí integrační strategie v interakci s dominantní populací včetně veřejných institucí. Tyto strategie jsou společnou kulturou imigrační komunity, která je distribuovaná všem příslušníkům v rámci politiky identity dané komunity.

Debata o politické participaci cizinců může být nahlížena z více perspektiv, ale jádro věci zůstává totožné: jak implantovat přistěhovalce do politického systému hostitelské země a tím napadat nerovnosti a diskriminaci, jimž čelí menšiny? Návazná otázka je, jaké nástroje vytvořit k tomu, aby se zlepšila jejich socio-politická situace a jak reflektovat pozice etablovaných menšin a nových imigrantských skupin. Nástrojů politické participace imigrantů se nabízí poměrně široká škála, ale základem by mělo být oficiální uznání identity skupin imigrantů. Tím by se vytvořil vztah státu a přistěhovaleckých komunit a podařilo by se tak zapojit jejich kulturu do procesu sociální inkluze. Následně lze uvažovat o dalších nástrojích, jako zdánlivě jednoduché řešení se jeví možnost dvojího občanství nebo odstranění konkrétních bariér v legislativě. Reálnějším postupem je ale spíše hledání vhodných propojení imigrační, menšinové a sociální politiky státu. Cestu v tomto směru již naznačil vývoj vztahů mezi romskými komunitami a českým státem.

Politická participace je v článku chápána v nejširším slova smyslu jako účast a vliv na běh věcí veřejných. Teoretický text se věnuje různým formám politické participace cizinců a podrobně se zabývá zejména otázkou politiky identity imigračních skupin. Politikou identity je míněno vnímání sebe sama, jak se imigrační skupina prezentuje navenek, jako souhrn strategií a postojů, které plynou z vědomí společné etnicity. J.Černík kriticky reflektuje možnosti politické participace národnostních menšin a etnických menšin, tedy na jedné straně občanů, kteří se přihlásí k jiné národnosti, a na druhé straně cizinců, kteří spadají do vágní kategorie "etnická menšina". Článek vyznívá ve prospěch vyrovnání míry politické participace obou skupin.