Mezi státem a klienty - Nevládní neziskové organizace pracující s uprchlíky a migranty v ČR

Tento text se zabývá problematickými a málo diskutovanými aspekty vztahů nevládních neziskových organizací (dále jen NNO) ke státu a ke klientům/cizincům – jim poskytovaným službám a jejich reprezentaci ve veřejném prostoru. Jeho cílem je otevřít prostor pro kritickou diskusi role NNO v současném systému migrační kontroly. Hrozí NNO posun do role prodloužené ruky státu? Co to znamená pro obhajování práv migrantů a uprchlíků? Jak samotní klienti NNO vnímají pomoc, které se jim dostává a jaké existují alternativy?

Text vychází z doktorské disertační práce autorky¹ obhájené v roce 2009 na katedře sociologie na University of Warwick ve Velké Británii. Navazuje na veřejnou diskusi, která se uskutečnila 16. 9. 2009 v knihovně Multikulturního centra Praha a kde byly jeho hlavní argumenty diskutovány s představiteli neziskového sektoru a akademické sféry.

Činnost NNO pracujících s uprchlíky a migranty v ČR je již po mnoho let limitována nejistým financováním a tedy i nejistotou ohledně dalšího fungování organizací. Mnohdy ji provází jistá únava z věčných bojů se státními úřady proti rostoucí restrikci ve vztahu k migrujícím osobám a pocity nedocenění často dobrovolné či málo placené práce jak ze strany státních institucí, tak i ze strany samotných klientů. Na druhé straně představitelé státních institucí, v tomto případě především Odboru azylové a migrační politiky (OAMP) Ministerstva vnitra ČR či Správy uprchlických zařízení (SUZ), se domnívají, že NNO by měly plnit zejména ty úkoly, které jsou jim přiděleny ze strany státu. Jinými slovy, že by se měly zaměřit na státem schválené aktivity, které státní instituce plnit nemohou či nechtějí. V ideálním případě by tedy NNO měly definovat svou práci jako odpověď na grantové výzvy vypisované ministerstvy, financované ze státního rozpočtu či z rozpočtu Evropské unie (EU) ² a jinak příliš do ničeho nemluvit. Mnozí představitelé státní správy vnímají negativně „věčnou kritiku“ ze strany NNO a mají pocit, že NNO nepracují dostatečně profesionálně. Rozdílným přístupem státu k různým NNO v oblasti financování se daří podporovat napětí mezi samotnými NNO v procesu soupeření o nedostatečné zdroje za účelem poskytování často podobných služeb. To znemožňuje jednotnější společné akce NNO a jejich silnější hlas ve veřejné sféře ve prospěch uprchlíků a migrantů, jejichž zájmy zastupují.

Výše popsané napětí není v českém kontextu v zásadě ničím novým. Nová je však skutečnost, že se za posledních několik let staly NNO výrazně více závislé na financování ze strany státu³, což značně ovlivnilo jejich pole působení a také jejich vztah ke klientům/cizincům. Jak se vyjádřila jedna z účastnic zářijové debaty na toto téma v knihovně MKC, státem přerozdělované zdroje dnes tvoří takový podíl financování NNO, že by snad bylo vhodnější hovořit o „státních neziskových organizacích“.⁴

Tento text vychází z předpokladu, že role NNO v obhajování a prosazování práv migrantů a uprchlíků je nezastupitelná. Pokud by neexistovaly NNO, mnoho nezbytných služeb by nebylo poskytováno vůbec nebo jen v okleštěné podobě. Také by snadněji prošly mnohé restriktivní legislativní změny v cizineckém a azylovém zákoně a migrace by byla veřejnosti prezentována převážně jako bezpečnostní či ekonomický problém. Ačkoli české NNO mnohé z důležitých rolí advokacie práv cizinců již plní, domnívám se, že jejich mnohaleté zkušenosti v této oblasti spolu se současnou rostoucí závislostí na státních prostředcích volají po větší sebereflexi v řadách NNO.

Ve snaze o jistou míru zobecnění se nepochybně dopustím zjednodušení. NNO zabývající se migrací a uprchlíky jsou různé, mají různé strategie a ideologie práce a dosahují ve své práci různých výsledků. Jak jsem již předeslala výše, všechny pracují ve značně obtížných podmínkách. Mým záměrem není říkat, jak by se měly věci dělat lépe, ale nabídnout informovaný pohled zvenčí a otevřít diskusi o určitých zásadních byť často opomíjených tématech.

NNO a stát

Kontext pro působení NNO v České republice je z historických důvodů definován kombinací etnicky homogenní společnosti s tendencí ke xenofobii na straně jedné a nízkou úrovní občanské angažovanosti na straně druhé. I když se může někdy zdát, že stát a NNO představují dvě opoziční síly, tak vztah mezi nimi je vztahem vzájemné závislosti. V demokratické společnosti potřebuje stát legitimizovat svou moc skrze jistou míru spolupráce s občanskou společností. NNO jsou na druhou stranu často nejen finančně závislé na podpoře státu, ale jejich existence závisí také na obecnější podpoře a zákonném prostředí pro rozvíjení asociačních aktivit občanů. Institucionální identity státních institucí i NNO jsou na sobě navzájem závislé. Jejich sebepojetí se ustavuje skrze vzájemné negativní vymezování se. Toto „vymezování se“ však vede k tomu, že na obou stranách je málo vnitřní kritiky a reflexe vlastní činnosti. NNO se kvůli své závislosti cítí zranitelné a někdy možná až příliš zabydlené v pozici těch, co činí téměř nezištně dobro a hájí cizince proti „zlému, represivnímu státu“. Na druhé straně představitele státních institucí sami sebe vnímají jako příliš důležité pro nějakou introspekci a ani k ní nejsou zvenčí nikterak zásadně nuceni.

Příkladem nedostatku vnitřní kritiky na straně NNO může být například akce „Osina roku“ pořádaná Centrem pro integraci cizinců.⁵ Již dvakrát v ní hlasovali představitelé NNO a odborníci zabývající se migrací o tom, která instituce by měla být pro daný rok „oceněna“ za nejhorší počin v oblasti integrace cizinců, a to jak na celostátní, tak i na lokální úrovni. Jde o velmi užitečnou akci, která se vtipně snaží zviditelnit problematické kroky institucí činných v oblasti migrační kontroly a integrace cizinců. Mezi notorickými vítězi se objevují Ministerstvo vnitra, Ministerstvo práce a sociálních věcí a Ministerstvo zahraničních věcí. Těžko si však lze představit, že by byl nominován nějaký projekt NNO, byť by se určitě také našel nějaký nepodařený. Je zřejmé, že negativní dopady projektu NNO budou asi menší než důsledky nějakého systémového lapsu či záměrně restriktivní politiky státních institucí. Přesto by to ale možná bylo užitečné pro rozbití vztahu „my“ versus „oni“. Ten se mezi NNO a státními institucemi po mnoho let buduje a mnohokrát se již ukázal být velmi neproduktivním.

Jistá míra kritiky pochopitelně zaznívá, a to jak zevnitř NNO, tak i z akademické sféry. V rámci svého výzkumu jsem se s ní několikrát setkala. Názor reprezentující mnohé z těchto hlasů vyjádřila respondentka se zkušeností v obou těchto sférách:

Práce NNO je stále více definována grantovými výzvami. Z nevládek se stává prodloužená ruka státu. Nabízejí nižší ceny, menší náklady, pracují lépe a rychleji. Role hlídacího psa a prosazování strukturálních změn pak ale ustupuje do pozadí, těžko se na to shánějí peníze. A na co nejsou peníze, to se nedělá. Chybí tam nějaká dlouhodobější koncepce a nastavení priorit. (Akademická pracovnice se zkušeností s prací v NNO, Praha, 2007)

Rámce uvažování a jazyk NNO

Pro zvážení do jaké míry hrozí, že se NNO skutečně stanou „prodlouženou rukou státu“, je důležité zamyslet se nad rámci uvažování o uprchlictví a migraci, které řídí aktivity a vlastní prezentaci NNO. Tyto rámce se odráží v jazyce, který je v debatách a v textech o migraci používán a který vymezuje hranice toho, co je v těchto diskuzích možné diskutovat a co se již považuje za samozřejmé. Jazyk je v tomto kontextu velmi důležitý, protože normalizuje hodnotové zabarvení určitých sociálních jevů.

Podívejme se konkrétněji na dva výrazy, bez kterých si dnešní debatu o migraci těžko dokážeme představit: 1) „nelegální“ či „neregulérní“ migrace a 2) „integrace cizinců“.

Užívání prvního výrazu ve veřejné debatě je představiteli NNO někdy obhajováno jakožto nutný komunikační prostředek se státní správou, která na jiné výrazy neslyší. Tato komunikace je jistě nezbytná k tomu, aby došlo k určitým strukturálním změnám, nebo, častěji, alespoň ke zmírnění dopadů statusové ilegalizace⁶ na životy migrantů. V této oblasti došlo právě díky aktivitám NNO k několika důležitým změnám, například v přístupu dětí ilegalizovaných osob ke vzdělání.⁷ Neproblematické používání výrazu „nelegální/neregulérní migrace“ však legitimizuje skutečnost, že dnes stále rostoucí počet osob čelí represi, jako je omezování svobody pohybu v podobě dlouhodobé detence ve vězeňských podmínkách, vykořisťování či deportaci, a to bez toho, že by spáchali vážný trestný čin.

Zde se nabízí otázka: jakou roli mají zastávat NNO v systému migrační kontroly a jejich důsledků, jakými nepochybně problém „nelegální migrace“ je? Z praktických a strategických důvodů se NNO zaměřují více na to, jak zmírnit dopady na osoby, které již za „nelegální“ považované jsou, než na důraznější kritiku toho, jak snadno mohou být lidé za „nelegální“ považováni, aniž by se dopustili závažného přečinu. Tímto však NNO hrozí, že přes svou dlouhodobou snahu bojovat proti ilegalizujícím opatřením české migrační a azylové legislativy současně přijímají roli, která je pro represivní složky státu poměrně výhodná: zaměří své aktivity na zmírňování dopadů státní migrační politiky bez toho, aby zásadně zpochybnily samotnou produkci nelegality. Díky takovéto spolupráci se snadno legitimizuje pozice jak státu tak i NNO, které pak mohou počítat se státními granty na podporu své činnosti.

Tyto postřehy nejsou míněny jako výzva k větší politické korektnosti v diskusích o ilegalizované migraci, nýbrž jako výzva ke kritické reflexi vlastních aktivit a (re)produkci určitého diskursu o migraci.

Druhým, neustále skloňovaným výrazem debat o migraci je „integrace“. V kontextu praxe NNO je „integrace cizinců“ do značné míry předdefinovaná kritérii EU a státních institucí. Jinak řečeno, akce NNO na podporu integrace cizinců jsou většinou ty, na které byly vypsány grantové výzvy. V tomto pojetí „integrace“ jsou hodnota migrantů a možnost jejich přijetí českou společností v prvé řadě podmíněny jejich ekonomickým přínosem. Integrací se tedy rozumí především integrace na pracovní trh a nezávislost na pomoci státu (znalost jazyka a přijatelné ubytování jsou nezbytnými podmínkami pro tento cíl). Práce je pro usazování se imigrantů pochopitelně velmi důležitá.

Ovšem toto úzké chápání integrace vede k jednodimenzionálnímu vnímání migrace a jejích dopadů. Je to vnímání vytržené z kontextu politik, které tuto integraci znemožňují nebo ji činí velmi obtížnou. Těmi jsou například: migrační politika EU a jednotlivých národních států, ekonomické politiky a z nich plynoucí nastavení pracovních podmínek nebo slabá pozice odborů. I když jsou mnohé projekty NNO zaměřeny i na jiné dimenze integrace, jako jsou například právní povědomí cizinců či lepší znalost sociálního a kulturního prostředí, ve kterém žijí, málo se diskutuje o tom, jak je integrace chápána různými zúčastněnými aktéry, a to zejména samotnými migranty, kterým je v dané podobě předepisována. Nabízí se tedy otázky: Jaký typ integrace projekty NNO podporují? Na jaké definici migranta/občana stojí a jaké existují alternativy k současným integračním politikám?

Implementace služeb a projektů

Vedle rámců uvažování a jazyka NNO je důležité zmínit i dvě témata z oblasti implementace služeb a projektů. V těchto oblastech se NNO přibližují tomu, co často samy na činnosti státních institucí kritizují. Jde o byrokratizaci služeb a zjednodušenou reprezentaci uprchlíků a imigrantů.

S rostoucí závislostí NNO na financování ze strany státu narostla za poslední léta administrativní náročnost poskytování služeb NNO. Tento trend byl způsoben často přehnanými nároky ministerstev coby donorů či přerozdělovatelů na vyúčtovávání a dokumentaci aktivit NNO. Standardním kritériem úspěšnosti se pro NNO stala kvantita – tedy typicky počet klientů, kteří se projektu zúčastnili. Při posuzování dopadů projektů se na webových stránkách a ve výročních zprávách NNO jen zřídkakdy objevují kvalitativní kritéria, jako je například systematicky sbíraná zpětná vazba od klientů či sledování dlouhodobého dopadu projektů na jejich životy. Převažují informace o počtech klientů a konzultací. Důraz na snadnou „administrovatelnost“ projektů a podřízení se často neadekvátním kritériím hodnocení ze strany donorů či přerozdělovatelů vede k byrokratizaci služeb NNO. Díky ní mohou ztratit jednu z hlavních předností, které jejich služby mají před službami poskytovanými velkými organizacemi: individuální, flexibilní a osobní přistup ke klientům.

Mnozí představitelé NNO cítí, jistě oprávněně, potřebu reagovat na negativní obrazy cizinců v médiích a snaží se do veřejného prostoru prosazovat pozitivní prezentaci svých klientů. To, jak jsou migranti a uprchlíci vnímáni veřejností, má značný vliv na potenciální podporu aktivit NNO a jejich pozici při vyjednávání se státními institucemi. Ve snaze představit co nejpozitivnější obraz však často dochází k jeho zúžení a zjednodušení na to, o čem se lze domnívat, že bude pro českou veřejnost přijatelné a atraktivní. Tak se za poslední roky téma migrace a uprchlictví v akcích NNO pro širší veřejnost objevovalo převážně jako něco, co dobře chutná, co pobaví a co je neškodně exotické. Tyto akce mají většinou dosti předvídatelnou podobu – trochu hudby či tance, ochutnávky cizokrajných jídel připravených migrantkami, prodej rukodělných výrobků a prezentace NNO a jejich projektů. Osvědčený recept, jak může česká veřejnost lehce strávit trochu toho multikulturalismu a ještě se u toho i pobavit.

Problémem těchto akcí je redukce komplexního politického tématu na to, co je nekonfliktní a příjemné. Důvody, proč uprchlíci a migranti opouštějí své domovy a v jakých podmínkách jsou v ČR nuceni žít, se často vytrácejí. Jakoby NNO nebyly dostatečně odvážné otevírat problematická a potenciálně konfliktní témata. Cizinci, kteří jsou prezentováni, se na těchto akcích podílejí většinou jen okrajově a to v roli herců ve hře s již napsaným scénářem. Nepočítá se s nimi jako s experty při jejich plánování.

Na následujícím příkladu prezentace problému uprchlictví je možné ilustrovat, že důraz na výhradně pozitivní obraz vede ke zjednodušení problému a může představovat i jistou zátěž pro vybrané osoby, které se staly jeho nositelkami. Jak naznačuje následující citace respondentky:

Já jsem jako průměrná představitelka takové ženy, která je furt někam zvaná kvůli tomu, aby díky mě ten obrázek uprchlíků vypadal docela fajn. Říkám to trochu tak cynicky, ale neberte to tak. Protože já vím, že když se něco takového dělá, tak nikdy nepozvou pána, který už 15 let čeká na rozhodnutí o azylu a vypadá prostě…no ne moc dobře. Já vím, že vždycky, když jde o televizi, tak zavolají mně nebo ještě někomu takovému. Aspoň ten úsměv tam můžu vykouzlit a říct pár slov v češtině a bude to takové milé a roztomilé, že ta cizinka něco ještě i povídá, jak žije a že má děti a je tak šťastná. Takže ten pocit je takový. A ty ženský, které nejsou trdla, to taky cítí a já myslím, že kvůli tomu pocitu hodně mužů prostě to nedělá a nezapojuje se do těch organizací. (Azylantka, Praha, 2007)

Jiná respondentka reflektovala situaci podobně a poukázala také na problém nízké aktivní účasti samotných klientů při prezentaci NNO a jejich činnosti pro veřejnost:

No to hodně bylo takových věcí …, které se mi moc nelíbily, to byly nějaký takový akce, někdo dělal nějaký výzkum a hned nás zvali [představitelé NNO], jako nás … využívali. Je to těžké to takto říct. Bylo třeba uvařit nějaké jídlo. Já vím, jak to braly jiné ženy a jak jsem to brala já. Ale bylo to… prostě nezeptali se, co mám uvnitř. Jestli to je pro nás… to bylo nějaký interview, něco do rádia… cokoliv, prostě…. Já vím, že oni to potřebujou... Nejenom já, všechny ženy jsou na to citlivé. (Azylantka, Praha, 2007)

Obě citace odkazují na skutečnost, že ženy migrantky hrají specifickou roli v pozitivních reprezentacích uprchlictví. Je to možná tím, že se snadněji než muži prezentují jako nevinné oběti, které si zaslouží sympatie veřejnosti. Tento obraz však může být sám o sobě zneschopňující, protože evokuje pasivitu, závislost a potřebu pomoci zvenčí. Proto je důležité, aby prezentace uprchlíků a migrantů podporované NNO byly více reflektovány ve smyslu: jaký obraz těchto lidí podporujeme a jaké jsou jeho možné důsledky? Domnívám se, že zájem, solidaritu a pochopení veřejnosti vzbudí spíše komplexní lidské portréty, které dají hlas jejich představitelům než jednoznačně pozitivní figury snaživých migrantů, jež mají navíc tendenci se po čase opakovat.

NNO a klienti

Byrokratizace přístupu ke klientům spolu s profesionalizací sociálních služeb⁸ se ve své současné podobě zdá být v rozporu s možností aktivní participace migrantů a uprchlíků na definování svých potřeb a způsobů jejich naplňování. I po téměř dvaceti letech imigrace a uprchlictví v ČR mají NNO ve svých řadách jen velmi nízké zastoupení osob s vlastní migrační či uprchlickou zkušeností. Zdá se, že výsledkem profesionalizace je, že se asistence migrujícím a „refubusiness“ staly složitějšími a nepřístupnějšími. NNO by však mohly sehrát důležitou roli při profesionalizaci samotných cizinců a jejich podpoře ke svépomoci a aktivnější účasti na veřejném diskursu o migraci. Je jasné, že ne každý se chce a může stát sociálním pracovníkem či poradcem. Mnozí klienti chtějí od NNO jen jednorázovou radu nebo přeložení či napsání dokumentu. Na druhou stranu by se za uplynulé roky fungování NNO jistě našli mnozí, kteří měli značný potenciál v této oblasti působit. Tento potenciál však, zdá se, zůstává nevyužit.

Nízká participace klientů na chodu NNO se projevuje na několika úrovních. Výše již byla zmíněna malá pozornost věnována hodnocení dopadů projektů samotnými klienty. Klienti také nemohou ovlivňovat projekty při jejich vzniku, kdy jsou definovány jejich problémy a navrhované způsoby jejich řešení. Je tomu skutečně tak, že NNO znají odpovědi na tyto otázky lépe než samotní příjemci asistence? Nebo jsou snad donoři důležitější při hodnocení projektů než samotní klienti? Důvodem také může být, že na spoustu reálně existujících problémů se prostě nevypisují grantové výzvy.

Někteří klienti se cítí jako „hlavy“, které NNO potřebují ve svých projektech vykázat coby účastníky projektů; jako důkazy činnosti, které je potřeba spočítat, nafotit a odprezentovat na webových stránkách a ve výročních zprávách. Jsou si vědomi, že jejich role je minimalizována na příjemce pomoci, jejíž podobu však nemůžou příliš ovlivňovat. Mají také pocit, že jsou v prostředí NNO vnímáni jako nekompetentní. Takto to velmi otevřeně vyjádřila respondentka s bohatou zkušeností kontaktů s různými NNO:

Nikde jinde než v těchto organizacích jsem nepocítila, že se mnou jednají jako s člověkem druhé kategorie. Když jdu na úklid, tak se necítím jako člověk druhé kategorie, ani když chodím po úřadech. Ale u těch organizací ano. Hrozně mi vadí, když se mnou jednají a já cítím, že oni si myslí, že jsem hloupá, že věci nechápu. Jednají tam s tebou buď jako s malým děckem nebo jako s úplným hlupákem, který nic neví. Já nejsem ani jedno, tak proč bych tam dál chodila? (Azylantka, Praha, 2007)

Stejná respondentka zároveň velmi ocenila pomoc, které se jí od NNO v začátcích usazování se v ČR dostalo. Její výrok však jasně vyjadřuje frustraci z nerovného postavení, se kterým se klienti v NNO také setkávají. Tyto hlasy běžně zaznívají jen mezi migranty a uprchlíky, protože si jen málokdo troufne narušit svou roli toho, komu je pomáháno tím, že způsob pomoci zpochybňuje či kritizuje. Přesto tento a podobné hlasy poukazují na komplikovanost vztahů mezi NNO a klienty, která by si zasloužila hlubší reflexi.

Aktivnější participace migrantů a uprchlíků v NNO či vznik výraznějších samostatných migrantských či uprchlických organizací mohou těžko přestavovat jakýsi jednoduchý všelék na problémy s integrací. Mnohým se možná budou tyto návrhy jevit jako nerealistický či naivní sen. Je tomu možná právě proto, že jsme si zvykli na jeden dominantní model fungování NNO a zapomínáme na jiné možné formy občanské angažovanosti, jejichž existence nemusí záviset na tom, jestli tento rok dostanou dost peněz od Ministerstva vnitra.

Aktivnější participace migrantů a uprchlíků by mohla postupně změnit jak práci stávajících NNO tak i obraz obou skupin na veřejnosti. Představme si jen, že by NNO pracující s migranty a uprchlíky měly jejich zástupce ve svých správních radách, kde by mohli kontrolovat a ovlivňovat směřování chodu organizací. Nebo jiný, jednodušší příklad: V posledních letech vydaly NNO několik informačních brožur pro lepší orientaci cizinců v ČR. V průběhu mého výzkumu jsem byla mnohokrát překvapena, jak málo jsou tyto zdánlivě velmi užitečné materiály cizinci využívány, a to i těmi, kteří je měli přímo k dispozici. Vysvětlení bylo jednoduché, brožury byly napsány jazykem, který, byť přeložen do jejich rodné řeči, jim přesto byl těžce srozumitelný. I lidé s vysokoškolským vzděláním měli těžkosti tyto materiály využívat. Když něco potřebovali, tak se radši nakonec zeptali svých zkušenějších krajanů, od nichž často získali nepřesnou či neaktuální informaci. Pokud by byli samotní migranti a uprchlíci, kterým byly brožury adresovány, zapojeni jak do jejich psaní, tak i do překladů těchto textů jakožto experti, byly by tyto materiály pravděpodobně čtivější a účinnější.

Ačkoli možná umožňuje redukce klientů na příjemce pomoci bez možnosti ovlivnění její podoby rychlejší a zdánlivě efektivnější poskytování služeb v NNO, nese s sebou dlouhodobé negativní dopady a nemožnost využití obrovského potenciálu a zkušeností této skupiny.

Závěrem

NNO jsou velmi důležitými obhájci práv a zájmů uprchlíků a migrujících osob v ČR. Mnohé již po mnoho let fungují v podmínkách existenční nejistoty a nedostatečného společenského docenění náročné práce. Za hlavní problémy, které dnes ohrožují pozici NNO, považuji rostoucí závislost na financování či přerozdělování ze strany státu a definování vlastních aktivit skrze grantové výzvy ministerstev a priority EU. Tento proces je doprovázen poklesem role NNO coby efektivních obhájců a nátlakových skupin. Problematická je také identifikace NNO s rámci uvažování a s jazykem těch, v jejichž zájmu je migraci především postihovat a kontrolovat. Tento trend s sebou nese byrokratizaci služeb NNO, jež jde ruku v ruce s vyloučením migrantů z veřejné diskuse o migraci a z participace na definování a hodnocení poskytovaných služeb. Cílem tohoto textu bylo upozornit na tyto trendy a nastínit některé směry, kterými by se mohla ubírat jejich hlubší reflexe a změna.

Literatura

De Genova, N. P. (2002). Migrant "Illegality" and Deportability in Everyday Life. Annual Review of Anthropology, 31, 419-431.