Doplňková ochrana – dobrý evropský úmysl, horší české provedení

Úprava doplňkové ochrany vychází ze směrnice Evropské unie (směrnice Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004 o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany), která je součástí celého balíku právních aktů, jejichž prostřednictvím se postupně buduje společný evropský azylový systém. Doplňková ochrana by měla být udělena osobám, které sice nesplňují podmínky pro udělení azylu, avšak i přesto jsou v jejich případě důvodné obavy, že by jim v případě návratu do státu původu hrozilo nebezpečí vážné újmy (např. mučení či ponižující zacházení nebo trestání). Dle čl. 28 výše uvedené směrnice mají členské státy zajistit, aby byla osobám, kterým bylo přiznáno postavení uprchlíka nebo status podpůrné ochrany, v členském státě, který toto postavení nebo status přiznal, poskytována stejná nezbytná sociální péče, jaká je poskytována státním příslušníkům tohoto členského státu, a dále dle čl. 29 to, aby měly osoby, kterým bylo přiznáno postavení uprchlíka nebo status podpůrné ochrany, přístup ke zdravotní péči za stejných podmínek, jaké platí pro státní příslušníky členského státu, který tato postavení přiznal. V případě osob s doplňkovou (resp. podpůrnou) ochranou je pak možno poskytovanou sociální péči omezit na základní dávky, které jsou pak poskytovány ve stejném rozsahu a za stejných podmínek způsobilosti, jaké platí pro vlastní státní příslušníky (čl. 28 odst. 2). Stejně tak je možno omezit na základní dávky i poskytovanou zdravotní péči (čl. 29 odst. 2). Podle bodu 34 preambule směrnice je možnost omezení na základní dávky třeba chápat v tom smyslu, že tento pojem zahrnuje alespoň příspěvek ve výši minimálního příjmu, pomoc v případě nemoci a v těhotenství a pomoc při rodičovství, jsou-li tyto dávky poskytovány vlastním státním příslušníkům podle právních předpisů dotyčného členského státu. Jelikož zákon o pomoci v hmotné nouzi ani zákon o veřejném zdravotním pojištění v tomto smyslu nediferencuje na „základní“ a „nadstandardní“ dávky, měly by mít osoby s doplňkovou ochranou nárok na pomoc v hmotné nouzi a zdravotní péči za stejných podmínek jako čeští občané. S tím počítá i zákon o pomoci v hmotné nouzi, když tyto osoby uvádí v okruhu oprávněných osob (§ 5 odst. 1 písm. b), resp. zákon o azylu, který v § 53c stanovuje, že osoba požívající doplňkové ochrany se pro účely poskytování zdravotní péče považuje za osobu s trvalým pobytem na území.

Až potud je tedy vše v pořádku. Avšak v prosinci loňského roku se na Poradnu pro integraci obrátili první klienti, kterým byla doplňková ochrana udělena, přičemž se objevil zásadní problém a nedostatek shora uvedené novely. Aby měla taková osoba nárok na dávky nezbytné sociální péče (od 1. 1. 2007 dle zákona o pomoci v hmotné nouzi příspěvek na živobytí a doplatek na bydlení), musí být vedena na úřadu práce v evidenci uchazečů o zaměstnání, jinak není v hmotné nouzi. Úřady práce však odmítají tyto osoby do zmiňované evidence s odvoláním na zákon o zaměstnanosti registrovat, čímž jim znemožňují posléze získat výše zmiňované dávky pomoci v hmotné nouzi. Z hlediska platné legislativy je třeba považovat postup úřadů práce za správný, neboť § 3 zákona o zaměstnanosti vyjmenovává účastníky právních vztahů podle tohoto zákona a osoby s doplňkovou ochranou do žádné zde uvedené skupiny zařadit nelze. Dle tohoto paragrafu jsou účastníky právních vztahů podle zákona o zaměstnanosti cizinci, kteří splňují podmínky pro zaměstnávání stanovené tímto zákonem. Osoba s doplňkovou ochranou však k tomu, aby mohla pracovat, potřebuje pracovní povolení (a contrario § 98 zákona o zaměstnanosti), což mu ale může být vydáno pouze na konkrétní práci. To znamená, že úřad práce by osobu s doplňkovou ochranou zaregistroval pouze v případě, že by již měla pracovní povolení na určitou práci, tato práce by nepřekročila polovinu stanovené pracovní doby a výdělek by nepřesáhl polovinu minimální mzdy (§ 25 odst. 3 zákona o zaměstnanosti). Pouze v tomto případě by mohl podle stávající úpravy úřad práce osobu s doplňkovou ochranou zaregistrovat.

 Úřady práce sice postupují podle zákona, osobám s doplňkovou ochranou to však může znemožnit získat od státu jakoukoli pomoc. Tento stav je v rozporu nejen s původním záměrem předkladatele novely, ale i s výše uvedenou evropskou směrnicí. O tom, že původní záměr byl skutečně jiný, svědčí např. písemná informace, kterou zpracoval příslušný odbor Ministerstva práce a sociálních věcí a která byla ministerstvem vnitra předávána osobám s udělenou doplňkovou ochranou (Informace o Státním integračním programu pro osoby požívající doplňkové ochrany). Zde jsou těmto osobám mimo jiné udíleny rady, jak postupovat při registraci na úřadu práce a žádosti o pomoc v hmotné nouzi.

Z absence registrace v evidenci uchazečů o zaměstnání pramení ještě další problém, a to skutečnost, že osoby s doplňkovou ochranou se sice z hlediska zdravotní péče považují za osobu s trvalým pobytem (§ 53c zákona o azylu), ale jelikož nejsou v evidenci uchazečů o zaměstnání, nestane se za ně plátcem pojistného stát. Není příliš reálné, že tyto osoby poté, co opustí pobytové středisko, budou schopny si bez jakéhokoli příjmu platit zdravotní pojištění. Na § 53c je také možno ukázat nešťastný způsob, jakým mnohdy probíhají v českém legislativním prostředí novelizace. V zákoně o azylu se sice objevil tento paragraf zaručující osobám s doplňkovou ochranou zdravotní péči na úrovni poskytované cizincům s trvalým pobytem, avšak o těchto osobách již není ani zmínka v § 2 zákona o veřejném zdravotním pojištění, kde jsou vyjmenovány osoby, které jsou zdravotně pojištěny v rámci systému veřejného zdravotního pojištění. V důsledku takovéto roztříštěnosti řady právních úprav dochází k dalšímu znepřehledňování a ještě větší složitosti českého právního řádu.

Na tento problém jsme upozornili Ministerstvo vnitra, které začalo v součinnosti s Ministerstvem práce a sociálních věcí a Ministerstvem zdravotnictví hledat řešení. Ministerstvo práce a sociálních věcí zpracovalo pro příslušné orgány pomoci v hmotné nouzi metodický pokyn, v němž je o novém institutu mezinárodní ochrany informuje, a zároveň upozorňuje na možnost využít v jejich situaci ustanovení § 3 odst. 3 zákona o pomoci v hmotné nouzi. Toto ustanovení v odůvodněných případech umožňuje považovat za osobu v hmotné nouzi i takovou, která by jinak pro nesplnění některé podmínky (v tomto případě nevedení v evidenci uchazečů o zaměstnání) v hmotné nouzi nebyla. Je tedy na každém konkrétním úřadu, jakým způsobem danou situaci posoudí, přičemž metodický pokyn neobsahuje jakékoli závazné doporučení, pouze úřady vyzývá k citlivému přístupu. I když nechceme plošně zpochybňovat kompetence příslušných úřadů a úředníků, obáváme se, že v některých případech mohou osoby s doplňkovou ochranou při žádostech o pomoc narazit na komplikace a nezájem hledat pro jejich situaci nejvhodnější řešení. V důsledku toho jim pak s odůvodněním, že nesplňují zákonné podmínky, nebude žádná pomoc přiznána, i když budou všechny podmínky s výjimkou evidence na úřadu práce splňovat.

Z  pohledu naší organizace se navržené řešení jeví jako nedostatečné. Jako optimální východisko se jeví novelizace zákona o zaměstnanosti, která by umožnila cizince s udělenou doplňkovou ochranou standardním způsobem do evidence uchazečů o zaměstnání registrovat. Tomu se zatím Ministerstvo práce a sociálních věcí brání; dle našeho názoru však zcela neopodstatněně. Jelikož lze předpokládat, že doplňková ochrana bude udělována řádově maximálně několika stovkám cizinců ročně (podle Statistické zprávy OAMP MVČR byla udělena od září do prosince 2006 třiceti sedmi osobám), rozhodně by neměli představovat pro úřady práce jakoukoli zásadní zátěž. V úvahu je třeba vzít i to, že doplňková ochrana je udělována dočasně na dobu minimálně jednoho roku s možností opakovaného prodloužení.

Domníváme se, že osoby, které si budou od počátku aktivně hledat práci, by měly mít od státu zajištěn alespoň jakýsi minimální příjem. Neboť představa, že poté, co po několika měsících po vstupu do České republiky opustí pobytové středisko, a mnohdy jen s minimální znalostí českého jazyka si budou okamžitě schopni najít zaměstnání, je dosti iluzorní. Nedaří se to totiž mimochodem ani mnoha azylantům po několika letech pobytu v Česku. Pokud nebudou mít zaručen žádný příjem z oblasti sociální péče, s velkou pravděpodobností je jejich situace přivede k vykonávání práce načerno. V horším případě někteří z nich možná nebudou schopni řešit svoji situaci jinak než i jinými aktivitami na hraně či za hranou zákona. Je sice hezké, že těmto osobám umožní Česká republika setrvat na svém území a ušetří je tak návratu do země, kde jim hrozí vážná újma na životě. Bez následných opatření z oblasti sociální péče bude udělení dočasné ochrany těmito osobami vnímáno spíše jako trest a budou se ve velkém rozsahu proti rozhodnutí odvolávat v naději, že se jim přeci jen nakonec podaří získat místo doplňkové ochrany vytoužený azyl.