Amnestie pro cizince

Analýza současné situace s ohledem na předmět projektu

Nelegální migrace je celospolečenský problém, boj s touto nelegální migrací mimo jiné i současná vláda označila za jednu ze svých priorit. Pod pojmem nelegální migrace se zahrnuje jednak nedovolené překračování státní hranice, a dále pak porušování pobytového režimu na území České republiky, přičemž právě tato druhá forma nelegální migrace je pro tento projekt zásadní. Předmětem projektu je snaha pomoci při nalézání systémového řešení pro určitou, poměrně úzce ohraničenou část skupiny tzv. nelegálních migrantů. Jak uvádí Český statistický úřad, v České republice v devadesátých letech počet legálně usazených cizinců postupně vzrůstal a mezi lety 1994 a 1999 se více než zdvojnásobil. V roce 2000 však počet cizinců v České republice poklesl zhruba o 30 tisíc osob. Tento vývoj, jak dále výstižně ČSÚ uvádí, se všeobecně přičítá změnám legislativy. Dnem 1. 1. 2000 začal být účinný zákon č. 326/1999 Sb., zákon o pobytu cizinců na území ČR, v původní podobě, (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), který zásadním způsobem zpřísnil vstupní a změnil pobytový režim většiny cizinců, pobývajících dlouhodobě na našem území. Připomeňme v této souvislosti, že mezi platností a účinností tohoto zákona uplynul jeden týden, což je zcela nedostatečný časový interval v případě zavádění tak výrazných a závažných změn celého pobytového modelu. Přijetím takto koncipovaného zákona došlo k výraznému zhoršení postavení všech cizinců, a to jak těch, kteří na naše území měli v budoucnu přijít, tak i těch, kteří zde již pobývali. Právě této druhé skupiny osob, tedy cizinců, kteří na našem území legálně pobývali v okamžiku nabytí účinnosti zákona o pobytu cizinců, se převážně týká náš projekt. Převážně se jedná o tzv. uprchlíky de facto, kteří se v ČR usazovali od počátku 90. let v souvislosti s válkami a etnickým pronásledováním, a kteří se nemají kam vrátit.

Omezením cílové skupiny na cizince postižené nedostatečnou legisvakancí zákona č. 326/1999 Sb. máme argument hodný zřetele pro požadavek legalizace jejich pobytu v ČR formou tzv. amnestie. Na přílišné a okamžité zpřísnění legislativy, bez jakékoliv přechodné ochranné lhůty, nevládní organizace opakovaně, avšak bezúspěšně poukazovaly. Logicky vzato, vznikla zde hrozba toho, že mnozí z těch cizinců, kteří bez jakéhokoliv vlastního pochybení doplatí na změnu právní úpravy, skončí nakonec v režimu azylového zákona, bez možnosti řešit svůj pobyt na našem území jinými legálními prostředky, v nejhorším případě dokonce v ilegalitě. Bohužel tyto prognózy došly svého naplnění. Celá řada lidí se dostala do téměř neřešitelných situací, ke kterým přispěl nejenom tento restriktivní zákon jako takový, ale především faktická neexistence přechodného období, a tedy nepřipravenost na změny, a to jak u cizinců, tak především u samotných státních orgánů a institucí, jmenovitě cizinecké policie, finančních úřadů, správy sociálního zabezpečení či zastupitelských úřadů. Mnozí cizinci se po marné snaze naplnit podmínky nového zákona o pobytu cizinců rozhodli vstoupit do azylové procedury, ač dříve tuto možnost nechtěli využít a nevyužili. Tím se samozřejmě z dlouhodobého hlediska jejich problém nevyřešil.

Cizinecký zákon byl oprávněně a z mnoha stran kritizován pro svoji přílišnou tvrdost a diskontinuitu, a proto bylo posléze přistoupeno k jeho postupným změnám. Avšak, než byla některá ustanovení tohoto zákona zmírněna, došlo k výraznému úbytku cizinců, legálně žijících na území České republiky. Ze statistik ČSÚ konkrétně vyplývá, že v roce 1999 bylo na našem území 228 862 trvale nebo dlouhodobě usazených cizinců, a v roce 2000 tento počet klesl na 200 951 osob, z čehož je zcela zřetelně patrné, jak velká je skupina osob, postižených kritizovanou právní úpravou a její bezprostřední aplikací. Nikdy dříve se přitom nestalo, aby počet cizinců klesal, naopak, bylo možné vysledovat jednoznačně stoupající tendenci, přerušenou právě rokem 2000. V dalších letech již opět dochází k mírnému nárůstu počtu usazených cizinců. Skutečnosti, že zde byla téměř ze dne na den zavedena příliš restriktivní úprava, si byly vědomi i zákonodárci, a zákon o pobytu cizinců byl několikrát novelizován. Dnem 31. 7. 2003 tak například nabyl účinnosti zákon č.222/2003 Sb., kterým se novelizuje zákon o pobytu cizinců, kdy z našeho pohledu je nejvýznamnější přijatou změnou zavedení ustanovení § 69a, nazvané „Podání žádosti o povolení k pobytu cizincem ve zvláštních případech po ukončení azylového řízení“. Tuto žádost může, při splnění dalších podmínek, podat cizinec, který na území ČR pobývá v rámci přechodného pobytu po ukončení azylového řízení a pobýval u nás na základě dlouhodobého víza nebo povolení k dlouhodobému pobytu a v postavení žadatele o azyl nepřetržitě po dobu nejméně 5 let. Ani později přijaté novely zákona o pobytu cizinců však zcela neodstranily všechny problémy. Stále zde tedy zbývá určitá skupina těch, kteří se nezaviněně dostali do konfliktu s pobytovými předpisy v roce 2000, přičemž tuto obtížnou situaci nelze v rámci stávajících předpisů uspokojivě řešit. Česká republika se za pomoci rozmanitých nástrojů pokouší omezit příliv cizinců na území, a těm, kteří zde již pobývají, klade nejrůznější překážky na cestě k integraci.

Z pohledu předkladatele projektu se zde jedná o dva různé aspekty: na jedné straně integrovat imigranty, kteří již přišli, a zároveň s tím regulovat příliv těch, kteří chtějí přijít. Česká republika se soustředí především na regulaci, přičemž integraci cizinců, kteří zde již pobývají, se věnuje příliš málo pozornosti, a to i přes propagovanou vládní Koncepci integrace cizinců. V této souvislosti je zapotřebí poukázat i na vývoj v ostatních státech. Evropské státy hledají různé cesty ve snaze se uchránit před vzrůstajícím množstvím migrantů. Zároveň s tímto procesem však také nezle opominout skutečnost, že řada států přistoupila souběžně se zpřísněním azylových a pobytových režimů i k vyhlášení tzv. amnestie pro cizince již žijící na jejich územích, čímž výrazně zmírnila faktický dopad restriktivních ustanovení azylových a pobytových zákonů. To je, dle předkladatelů projektu, i jedna z cest, kterou by se měla Česká republika ubírat. Společná imigrační politika neznamená automaticky přijmout politiku států zavádějících ty nejpřísnější restrikce, byť si tímto způsobem Česká republika z pohledu předkladatele projektu pojem „společná imigrační politika“ vykládá. Je možné se inspirovat i právními předpisy evropských či jiných zemí, které naopak zavedly, popřípadě plánují zavést i jiné nežli restriktivní změny právních předpisů, týkajících se migrace a jejích dopadů.

Cíle projektu

Primárním cílem je prosazení změn restriktivních či diskriminačních ustanovení legislativní úpravy, respektive zmírnění dopadu těchto negativních ustanovení na život cizinců. Předkladatelům projektu jde tedy o to iniciovat a prosadit takovou změnu stávající právní úpravy, která by zohledňovala výše popsanou skupinu osob, respektive umožnila jí legalizovat si pobyt na území České republiky, bez povinnosti vycestovat. Navrhovaná změna by měla tedy zasáhnout pouze jednoznačně determinovanou skupinu osob, naopak v žádném případě by neměla vést k legalizaci pobytu těch cizinců, kteří na naše území přišli nelegálně, a tedy nedovoleně překročili státní hranice. Za primární cíl lze tedy označit posílení právního postavení cizinců, žijících na území České republiky, respektive vyřešení otázky legality pobytu těch osob, kterým v důsledku zcela nové právní úpravy režimu pobytu cizinců skončilo či bylo zrušeno povolení k dlouhodobému a o svůj legální statut (tedy o svůj dlouhodobý pobyt) přišly právě v důsledku kombinace zavedené restriktivní právní úpravy s de facto nulovou legisvakanční lhůtou.

Předkladatelé projektu v této souvislosti zdůrazňují, že jeho smyslem rozhodně není vyslání jakéhokoliv oficiálního signálu cizincům, že nelegální migrace je způsobem řešení, ale pouze a jedině náprava chyb minulých, způsobených nepřiměřeně restriktivním pojetím pobytového režimu ze strany České republiky.

Ve své konkrétní podobě bude tedy cílem projektu zavedení tzv. amnestie pro cizince. Amnestií se rozumí legalizace neregulérního statutu imigrantů prostřednictvím zákona, tj.odpuštění toho, že na území českého státu pobývali po nějaký čas nelegálně, a udělení povolení k dlouhodobému pobytu. Cizinec by se tak stal opět držitelem povolení k takovému typu pobytu, který získal v době před nabytím účinnosti zákona č. 326/1999 Sb., zákona o pobytu cizinců, tedy před 1. lednem 2000. Jedná například o rodiny vyhnanců z bývalé Jugoslávie, jejichž děti zde dospívají a chtějí studovat. Od českých dětí se ničím neliší, kromě obav z budoucnosti, kterých by je poskytnutá amnestie zbavila.

Sekundárním cílem tohoto pilotního projektu je pak zvýšení informovanosti české veřejnosti, tj. poskytnutí odborné i neodborné veřejnosti informací o problematice migrace cizinců. Předkladatelé projektu si kladou za cíl poskytnout objektivní informace o otázce migrace z pohledu výhod migrace, možných obav, ale také způsobů řešení situace některých skupin cizinců žijících na území České republiky.

Navrhované aktivity

Aktivity předkladatelů projektu se budou opírat o srovnání migračních politik zemí, které přistoupily v minulosti na vyhlášení amnestie. Stěžejní důraz bude tedy kladen na vyčerpávající sběr relevantních informací a následně na důkladnou analýzu tohoto materiálu, a to včetně hodnocení dopadů těchto tzv. amnestií na zmíněné země, jejich nelegální migranty i majoritní společnost. Představením a mediální prezentací migračních politik těchto inkriminovaných zemí chtějí předkladatelé projektu iniciovat prosazení tohoto opatření do migrační politiky České republiky a otevřít široký dialog o pozitivních modelech /přístupech státu k imigrační politice. Aktivity projektu budou proto zahrnovat jednak zmapování pozitivních imigračních modelů vybraných evropských zemí, ale také uspořádání konference, kterou by byl projekt zakončen.

Nastíněný problém bude široce medializován po celou dobu trvání a realizace projektu. Cílená medializaci problému bude zaměřena na širokou veřejnost. Očekávaným výsledkem by mělo být ovlivnění české veřejnosti, vyvolání diskuse nad situací cizinců u nás, a to s ohledem jak na tuto specifickou skupinu osob, tak i obecně, nad možnostmi integrace cizinců do české společnosti, a nad způsoby jejího řešení, přesvědčení veřejnosti o skutečnosti, že cizinci, ať již žadatelé o azyl, azylanti, uprchlíci de facto či jiní, mohou být a jsou přínosem pro hostitelskou zemi, tedy Českou republiku.

Podmínkou pro úspěšnou realizaci projektu budou i pravidelná setkání se zástupci ostatních nevládních organizací a koordinace postupů, a také samozřejmě spolupráce s dalšími subjekty, např. s Kanceláří Veřejného ochránce práv, UNHCR. Významným prostředkem bude lobování u zástupců poslanecké sněmovny a senátu, a to jednak prostřednictvím osobních setkání s vybranými zákonodárci, dále prostřednictvím aktivní účasti realizátorů projektu na jednáních poslaneckých a senátních výborů, a konečně návrhů a zpráv, zasílaných všem zákonodárcům napříč politickým spektrem.

Tento pilotní projekt bude realizován Poradnou pro uprchlíky a Organizací pro pomoc uprchlíkům za podpory organizace Člověk v tísni, která se zaměří na mediální prezentaci projektu. Předpokládá se uzavření pracovních smluv se dvěma zaměstnanci (1 PPU, 1 OPU), kteří by každý pracovali na 0.5 úvazku.