Rozhovor s Viktorem Kučerou z Kanceláře veřejného ochránce práv. Na co si stěžují cizinci.
Komplementární role Kanceláře veřejného ochránce práv
Marek Čaněk, Migrace online: Rád bych Vás požádal, abyste přiblížil roli veřejného ochránce práv v cizinecké problematice. Jak se k Vám dostávají podněty, čeho se týkají a co se s nimi dále děje?
Viktor Kučera: V první řadě je třeba připomenout, že na veřejného ochránce práv se s podnětem může obrátit každý, tedy nejenom státní příslušníci ČR, ale i cizinci, příp. bezdomovci (osoby bez státní příslušnosti). Počet cizinců, kteří se na veřejného ochránce práv obrací není nijak velký, ale rozhodně ho nelze označit za zanedbatelný. Navíc v mnoha případech se cizinci na veřejného ochránce práv obracejí prostřednictvím českých státních občanů, příp. nevládních organizací. Důvodem je především neznalost této možnosti ze strany cizinců, ale také jejich jazyková bariéra.
Roli veřejného ochránce práv nejen v oblasti cizinecké problematiky, ale obecně lze po mém soudu označit za komplementární (doplňkovou) a případy, s nimiž se veřejný ochránce práv ze strany cizinců nejčastěji setkává se týkají zejména oblasti: vstupu, pobytu a vycestování z území České republiky, azylového řízení a udělování českého státního občanství. Vedle těchto tradičních cizineckých oblastí se některé z podnětů týkají také dalších agend jako jsou matriční věci, superlegalizace, zdravotní pojištění, sociální zabezpečení apod.
Podněty jsou obvykle podávány v písemné podobě prostřednictvím pošty či e-mailu; v některých případech jsou činěny také ústně do protokolu přímo v Kanceláři veřejného ochránce práv v Brně. Při jejich vyřizování veřejný ochránce práv posuzuje postup policie, ministerstva vnitra, zastupitelského úřadu či jiné instituce, na kterou si cizinec stěžuje a v případě, že je v rozporu s právem či principy dobré správy, snaží se v rámci zákonem daných možností zasáhnout a zajistit nápravu.
V této souvislosti je však třeba také poznamenat, že v případě některých podání se nejedná o klasickou stížnost či podnět proti konkrétnímu úřadu či instituci, ale jedná se spíše o obecnou kritiku, resp. žádost o vysvětlení a o radu jak dále postupovat. V návaznosti na tato podání a na své dosavadní zkušenosti s danou agendou potom veřejný ochránce práv vedle nápravy v individuálních případech usiluje také o nápravu zjištěných systémových nedostatků v oblasti cizinecké problematiky.
Cizinecký zákon vypovídá o restriktivních evropských trendech
MOL: Kde shledáváte základní problematické oblasti v legislativě a v administrativní praxi?
V.K.: Celá současná imigrační politika má podle mého názoru velmi restriktivní charakter a zákony staví cizince do právně nejisté situace. Primární problém je samozřejmě v legislativě, která jde ruku v ruce s úrovní jednání na úřadovnách cizinecké policie. Ta je velmi nízká. Traumatizující zkušenosti mnohých cizinců spočívají především v nedostatečném či zavádějícím poskytování informací a v přehlíživém a arogantním jednání policistů. Celý systém (legislativa i instituce) funguje po mém soudu velmi represivně a není schopen přiměřeným způsobem reagovat na zvyšující se počet cizinců, kteří do ČR přicházejí a usazují se zde. Od toho se potom odvíjí konkrétní problémy cizinců, které začínají již při vyřizování a následném prodlužování jejich pobytu a které jsou často příčinou závislosti některých skupin cizinců na zprostředkovatelských organizacích, které se pohybují v širokém spektru od legálních aktivit až po oblast organizovaného zločinu.
MOL: Zdá se, že toto je čím dál častější interpretace základního rámce, ve kterém se migranti z tzv. třetích zemí v České republice nacházejí. Kde je podle Vás „zakopán pes“?
V. K.: Odpověď je třeba po mém soudu hledat především v přístupu České republiky, která se prostřednictvím své hlavní imigrační právní normy (zákona č. 326/1999 Sb.), jakož i prostřednictvím dalších na ni navazujících právních předpisů, snaží vyhovět obecnému evropskému trendu zpřísnit podmínky imigrace cizinců, motivované především ekonomickými důvody, a evropskému procesu vytváření nadnárodního mechanismu představovaného jednotnou vízovou politikou a readmisními dohodami. Pokud se toto do značné míry politické zadání vůči cizincům ze strany státu nezmění, těžko lze v současném legislativním rámci uvažovat o nějakém významném posunu směrem ke zlepšení postavení cizinců, které s ohledem na dlouhodobý demografický vývoj ČR potřebujeme a zejména v budoucnu potřebovat budeme.
Veřejný ochránce práv a udělování občanství
MOL: Mohl byste nyní říci více o otázce přístupu cizinců k občanství? Čeho se týkaly podněty a co v této věci podnikáte?
V. K.: V případě této bezpochyby specifické problematiky se podněty cizinců týkají nejčastěji ministerstva vnitra v souvislosti s tím, že nevyhovělo jejich žádosti o udělení státního občanství ČR. Státní občanství je institutem vnitrostátního práva a rozhodování o tom, komu bude státní občanství uděleno, přísluší státu samotnému, který pro rozhodování také vytváří příslušné mechanismy. Podmínky pro udělení českého státního občanství jsou stanoveny zákonem, avšak ani jejich splnění nezakládá právní nárok na udělení státního občanství. To ovšem neznamená, že si rozhodující správní orgán může počínat zcela libovolně, bez odůvodnění a právě v tomto ohledu se veřejný ochránce práv opakovaně snaží působit na ministerstvo vnitra tak, aby kvalitou odůvodnění svých rozhodnutí doložilo správnost a nepochybně i zákonnost svého postupu.
S poukazem na jeden ze základních principů materiálního právního státu, kterým je respektování zásady předvídatelnosti zákona a vyloučení prostoru pro případnou svévoli ze strany exekutivní moci, se v současné době veřejný ochránce práv zabývá neutěšenou praxí ministerstva vnitra, která rezignuje na jakékoli odůvodnění v souvislosti s posouzením žádosti o udělení státního občanství z hlediska bezpečnosti státu. Situace, kdy se bezpečnostní zájmy státu v rámci správního řízení posuzují, ale neodůvodňují, totiž výrazným způsobem podlamuje právní jistotu žadatelů o udělení českého státního občanství a negativně ovlivňuje transparentnost celého správní řízení.
Veřejný ochránce práv si je samozřejmě vědom toho, že je nutno reflektovat legitimní veřejný zájem na ochraně utajovaných skutečností, to však neznamená, že lze posuzované bezpečnostní hledisko v odůvodnění rozhodnutí zcela pominout a je na ministerstvu vnitra, aby si našlo vhodnou cestu, která by sladila tento veřejný zájem (zájem státu) se zájmem soukromým, tj. se zájmem žadatele, který v mnoha případech vůbec netuší, proč jeho žádosti nebylo vyhověno.
MOL: Už určitou dobu sledujete rozhodování o udělování občanství odboru všeobecné správy Ministerstva vnitra a jeho oddělení státního občanství a matrik. Vidíte nějaký posun?
V. K.: Mírný posun vidím zejména ve snaze příslušné součásti ministerstva vnitra po zvýšení kvality odůvodnění v případě zamítavých rozhodnutí. Dříve ministerstvo vnitra velmi často pouze odkázalo na skutečnost, že na udělení státního občanství není právní nárok a žádosti bez dalšího odůvodnění nevyhovělo. Jinak i nadále převládá odmítavý a nepříliš vstřícný postoj ministerstva vnitra, které se při posuzování vztahu žadatele k ČR často omezuje na jeho konání ve prospěch ČR nebo na jeho ekonomický přínos. Státní občanství je přitom časově trvalý, místně neomezený, bezprostřední a hluboký vztah fyzické osoby a státu, jehož základem a současně podmínkou naturalizace je podle rozhodnutí Mezinárodního soudního dvora v případě Nottebohm (1955) sociální skutečnost oddanosti, opravdové spojení existence, zájmů a citů spolu s existencí vzájemných práv a povinností.
MOL: Přemýšlíte o tom, kam by se měla ubírat úprava státního občanství ve vztahu k cizincům?
V. K.: To, jakým směrem se by se měla právní úprava státního občanství ubírat a zda do budoucna opustí dosavadní klíčový princip pouze jednoho státního občanství, je především otázkou politického rozhodnutí. Podstatné je však podle mého názoru to, aby nebyl právní svazek státního občanství zneužíván či využíván a aby byl i nadále v souladu s opravdovým (faktickým) spojením jednotlivce se státem.